Andra kyrkolagsutskottets betänkande

1995:1

Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan samt motioner som väckts med anledning av skrivelsen och andra motioner med anknytning till ämnet.

Regeringens skrivelse

I sin skrivelse till kyrkomötet (RegSkr 1995:1) begär regeringen kyrkomötets yttrande över det principförslag till framtida relationer mellan staten och Svenska kyrkan som läggs fram i skrivelsen.

Motionerna

1995:6 av Börje Finnstedt, vari hemställs

1. att kyrkomötet beslutar att oförändrade relationer skall råda mellan Svenska kyrkan och staten också i framtiden,

2. att kyrkomötet hos regeringen begär att stat-kyrkafrågan underställs folket i en folkomröstning om regeringen ändå föreslår ändrade relationer.

1995:8 av Per-Olof Fristorp, vari hemställs

2. att kyrkomötet vid behandlingen av kyrkoberedningens förslag om offentligrättslig ställning för Svenska kyrkan redovisar vilka konsekvenser detta kan få vad gäller möjligheten för de inomkyrkliga organen för framtiden och inte minst för biskoparna att kunna fullgöra det ålagda tillsynsansvaret.

1995:18 av Rune Entelius, vari hemställs

att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppfattningen

a. att kyrkan i första hand bibehåller sin nuvarande beskattningsrätt och sin offentligrättsliga ställning som kommun,

b. att riksdagen i andra hand bör besluta om en grundlagsändring med syfte att ge trossamfunden samma beskattningsrätt som riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna och att kyrkan genom ett sådant beslut kan bibehålla sin nuvarande beskattningsrätt i sin offentligrättsliga ställning som trossamfund.

1995:40 av Gunnar Lindberg, vari hemställs

att kyrkomötet som sin mening till regeringen anför att innan mera långtgående beslut tas som påverkar Svenska kyrkans framtid bör en opartisk och förutsättningslös juridisk utredning tillsättas med uppgift att pröva handläggningen av kyrka-statfrågan och riksdagsberedningens förslag utifrån religionsfrihetens, demokratins och folkrättens aspekter.

1995:43 av Karl-Johan Nilsson m.fl., vari hemställs

1. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att kyrkomötet, med anledning av de brister som principförslaget har, inte kan tillstyrka förslaget om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,

2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen på det fortsatta reformarbetet i kyrka-statfrågan.

1995:48 av Stina Eliasson m.fl., vari hemställs

1. att kyrkomötet avvisar regeringens principförslag i skrivelsen 1995:1 om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,

2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avskaffandet av församlingsskatten för icke-kyrkotillhöriga.

1995:49 av Sten Johansson m.fl., vari hemställs

1. att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse 1995:1

a) dels avvisar det i skrivelsen framlagda principförslaget till framtida relationer mellan staten och Svenska kyrkan,

b) dels framhåller önskvärdheten av vidare reformer utan att rubba de grundläggande förutsättningarna om självständighet för Svenska kyrkan i inre angelägenheter,

2. att kyrkomötet - om yrkande 1 inte bifalles - i sitt yttrande starkt understryker att församlingarnas kommunstatus och beskattningsrätt under alla omständigheter skall kvarstå.

1995:50 av biskop Claes-Bertil Ytterberg m.fl., vari hemställs

att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om den fortsatta inriktningen i fråga om utredningsarbetet i kyrka-statfrågan.

1995:51 av Anita Franzén m.fl., vari hemställs

1. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att kyrkomötet på grund av skrivelsens stora brister avstyrker densamma,

2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts som riktlinjer för det fortsatta arbetet med kyrka-statfrågan.

1995:52 av Lars Ekblad och Gunnar Blomgren, vari hemställs

att kyrkomötet som sin uppfattning ger regeringen till känna att endast en lag om trossamfund bör infogas i regeringsformen och att ingen särskild lag bör stiftas som reglerar Svenska kyrkans identitet och karaktär.

1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl., vari hemställs

1. att kyrkomötet avvisar regeringens förslag i RegSkr 1995:1,

2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt,

3. att kyrkomötet - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas -

a) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om de grundläggande förutsättningarna för Svenska kyrkan som öppen folkkyrka,

b) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om församlingarnas syn på kommunstatus och beskattningsrätt,

c) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om den kommande kyrkolagens utformning,

d) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ekonomi och uppbörd,

e) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om begravningsväsendet,

f) som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om den kyrkliga egendomen.

1995:54 av Runar Patriksson, vari hemställs

1. att kyrkomötet förklarar sig inte kunna godkänna den i skrivelse 1995:1 föreslagna skrivningen till principbeslut i relationerna mellan staten och Svenska kyrkan,

2. att kyrkomötet därför föreslår regeringen en framflyttning av hela beslutsprocessen i 2 år,

3. att kyrkomötet till regeringen föreslår en folkomröstning i ärendet som presenteras i skrivelse 1995:1 i fall denna skulle godtas av kyrkomötet 1995.

1995:55 av Gösta Äng m.fl., vari hemställs

att kyrkomötet beslutar att helt avvisa förslaget från regeringen i kyrka-statfrågan om borttagande av beskattningsrätten och den kommunala statusen.

1995:56 av Birgitta Johansson m.fl., vari hemställs

att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att kyrkomötet med anledning av de oklarheter som föreligger inte kan tillstyrka regeringens förslag.

1995:57 av Lisen Ridne m.fl., vari hemställs

att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den fortsatta inriktningen i fråga om utredningsarbetet i frågan om ändrade relationer mellan Svenska kyrkan och staten.

1995:58 av Göran Petterson och Kristian Nylund, vari hemställs

att kyrkomötet avslår regeringens förslag om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

1995:59 av Juhani Rantanen, vari hemställs

att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att i lagen om Svenska kyrkan kyrkans egna språkliga minoriteter, finska och samiska, bör ges likvärdig ställning med majoritetsspråket.

1995:60 av Marianne Upmark m.fl., vari hemställs

att kyrkomötet beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som anförts i motionen angående demokratifrågorna i Svenska kyrkan.

1995:61 av Inga-Lis Moberg m.fl., vari hemställs

att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt.

1995:62 av Tomas Forsner, vari hemställs

att kyrkomötet som sin uppfattning ger regeringen till känna att föreskrifter om Svenska kyrkan och andra trossamfund kan samlas i en samlad lag om trossamfund.

1995:63 av Dag Sandahl, vari hemställs

1. att kyrkomötet angående ersättning till kyrkan för bevarande av kyrkobyggnaders kulturvård som sin mening ger regeringen till känna att en sådan ersättning inte ska vara knuten till ett krav att kyrkoavgiften skall minskas i samma omfattning som statlig ersättning utgår,

2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att en arbetsgrupp sammansatt av företrädare för staten och för kyrkan bör utreda frågorna rörande sådan ersättning.

1995:64 av Bengt Olof Dike, vari hemställs

att kyrkomötet avslår regeringens förslag om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

1995:65 av Lars Rydje, vari hemställs

att kyrkomötet - för det fall att regeringsskrivelsens förslag tillstyrks - som sin mening ger regeringen till känna att skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala kyrkoavgift bör avse såväl lokalt som av vederbörligt stiftsorgan beslutad kyrkoavgift.

Yttranden m.m.

I ärendet föreligger yttranden från Läronämnden (Ln 1995:7, Ln 1995:8 och Ln 1995:17), första kyrkolagsutskottet (1KL 1995:1y), ekumenikutskottet (KEu 1995:2y) och organisationsutskottet (KO 1995:1y). Yttrandena är fogade till betänkandet som bilaga 1-6.

Ekonomiutskottet har beretts tillfälle att yttra sig men avstått från detta.

Utskottet har vidare den 18 augusti 1995 hållit en offentlig utfrågning med statsrådet Marita Ulvskog i ärendet. En utskrift från utfrågningen fogas till betänkandet som bilaga 7.

Kyrkosekreterare Ragnar Persenius har som sakkunnig biträtt utskottet.

Utskottet

Huvudsakligt innehåll i regeringens skrivelse

I skrivelsen läggs fram ett principförslag om de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Utgångspunkten är att Svenska kyrkan skall kvarstå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka, vilket bör framgå av en särskild lag. Samtidigt uppnås en större likställighet i förhållande till andra trossamfund genom ett konstitutionellt skydd för alla trossamfund.

Principförslaget omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården av kulturhistoriska värden och innebär enligt skrivelsen i huvudsak följande.

- I regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund.

- Svenska kyrkan får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för bestämmelserna i en lag men utan en från riksdagen delegerad normgivningskompetens.

- Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.

- En skyldighet för den som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift ersätter nuvarande kyrkoskatt. Avgiften tas ut i proportion till inkomsten.

- Staten biträder Svenska kyrkan med uppbörden av kyrkoavgiften.

- De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation utreds ytterligare. Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skall bestå.

- Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.

- Den kyrkliga egendomen står efter en relationsändring till kyrkans förfogande.

- Svenska kyrkan bör kunna få ersättning för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen.

I skrivelsen framhåller regeringen att kompletterande utredningsarbete behöver genomföras för att utarbeta mer detaljerade förslag.

Huvudsakligt innehåll i motionerna

I huvudsak avslag på regeringens förslag begärs i motionerna 1995:43 av Karl-Johan Nilsson m.fl., 1995:48 av Stina Eliason m.fl., 1995:49 av Sten Johansson m.fl., 1995:51 av Anita Franzén m.fl., 1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl., 1995:54 av Runar Patriksson, 1995:56 av Birgitta Johansson m.fl., 1995:58 av Göran Petterson och Kristian Nylund och 1995:64 av Bengt Olof Dike. Av dessa grundas avslagsyrkandena i motionerna 43, 54, 56, 58 och 64 främst på oklarheten om vad principförslaget kommer att innebära efter de utredningar som aviseras. Också i motionerna 48 och 49 riktas kritik mot att regeringen i många delar hänvisar till att ytterligare utredning skall göras och att därmed oklarhet råder om vad det förslag innebär som regeringen begär yttrande över. - I en motion som väckts innan skrivelsen avlämnades, 1995:6 av Börje Finnstedt, begärs att oförändrade relationer skall råda mellan staten och Svenska kyrkan i framtiden.

Den aspekt i regeringens förslag som väckt mest kritik gäller församlingarnas ställning. Förslaget i vad det innebär att församlingarna inte längre skall vara kommuner och den därmed sammanhängande frågan om beskattningsrätten tas upp i särskilda yrkanden i motionerna 1995:49 av Sten Johansson m.fl., 1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl., 1995:55 av Gösta Äng m.fl. och 1995:61 av Inga-Lis Moberg m.fl. samt i motion 1995:18 av Rune Entelius.

Utan direkt avslagsyrkande begärs tillkännagivanden om en annan inriktning av fortsatt utredningsarbete i motionerna 1995:50 av biskop Claes-Bertil Ytterberg m.fl. och 1995:57 av Lisen Ridne m.fl. Inriktningen gäller i mycket frågor om kyrkans organisation. - I en motion, 1995:40 av Gunnar Lindberg, begärs en opartisk och förutsättningslös juridisk utredning med uppgift att pröva handläggningen av kyrka-statfrågan.

Också utan avslagsyrkande på förslaget i skrivelsen tas i motion 1995:60 av Marianne Upmark m.fl. upp frågor om demokratin i Svenska kyrkan.

Begäran om folkomröstning om relationerna mellan staten och Svenska kyrkan framställs i motionerna 1995:54 av Runar Patriksson och 1995:6 av Börje Finnstedt.

Andra motioner berör detaljfrågor i regeringsförslaget. Två motioner, 1995:52 av Lars Ekblad och Gunnar Blomgren och 1995:62 av Tomas Forsner, gäller frågan om det skall finnas olika lagar för Svenska kyrkan och för andra trossamfund. En motion, 1995:65 av Lars Rydje, rör stiftssamfälligheters möjlighet att besluta om kyrkoavgift vid ändrade stat-kyrkarelationer enligt förslaget. I en motion, 1995:59 av Juhani Rantanen, tas frågan upp om minoritetsspråkens ställning inom Svenska kyrkan. Slutligen begärs i motion 1995:8 av Per-Olof Fristorp en redovisning av förslagets konsekvenser för det inomkyrkliga tillsynsansvaret.

Gällande bestämmelser

Regeringsformen

I regeringsformens portalparagraf uttalas bl.a. att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna.

Riksdagen är folkets främsta företrädare, och det är riksdagen som stiftar lag och beslutar om skatt till staten.

Fri- och rättigheter

I regeringsformen finns bestämmelser som tillförsäkrar medborgarna vissa grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och religionsfrihet. Med religionsfrihet avses frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Medborgarna är också enligt den närmast följande bestämmelsen i regeringsformen gentemot det allmänna skyddade mot tvång att ge till känna sin åskådning i religiöst hänseende och att tillhöra trossamfund.

I paragrafen hänvisas beträffande tryckfrihet och yttrandefrihet i etermedier m.m. till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare hänvisas till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, dvs medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av sådana handlingar får begränsas endast om det är påkallat av särskilda hänsyn, såsom hänsyn till rikets säkerhet eller till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Sådana begränsningar skall anges noga i lag. - Begränsningarna i rätten att ta del av allmänna handlingar anges huvudsakligen i sekretesslagen (1980:100).

Normgivning

Som nämnts är det enligt regeringsformen riksdagen som stiftar lag.

Såvitt gäller Svenska kyrkan finns särskilda regler om hur föreskrifter får meddelas. Dessa regler är intagna i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Regleringen innebär i första hand att lagstiftning i kyrkliga ämnen skall komma till efter medverkan av kyrkomötet. Kyrkomötets inflytande över normgivningen kan därvid vara något olika beroende på ämnet.

Samtycke av kyrkomötet behövs för föreskrifter om tillhörighet till Svenska kyrkan. Sådana föreskrifter meddelas genom lag.

Grundläggande föreskrifter om Svenska kyrkan som trossamfund och om kyrkomötet som en församling av valda ombud för Svenska kyrkan meddelas i lag, som stiftas på samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Det betyder att beslut om ändring måste tas av riksdagen antingen vid två tillfällen med val emellan eller med en kvalificerad majoritet. Innan sådan lag stiftas, skall yttrande av kyrkomötet inhämtas.

Samma förfarande gäller för föreskrifter om de ändamål för vilket kyrklig egendom är avsedd.

Kyrkomötet skall även yttra sig innan riksdagen fattar beslut om grundläggande föreskrifter om prästtjänster i Svenska kyrkan och om biskopar och domkapitel samt andra föreskrifter om kyrkomötet än dem som nämnts ovan. I dessa fall fattar dock riksdagen beslut på vanligt sätt. På samma sätt beslutas grundläggande föreskrifter om organisationen av myndigheter under kyrkomötet och om den kyrkliga egendom som är avsedd för Svenska kyrkans verksamhet. Det särskilda förfarandet gäller dock som nyss nämnts för egendomens ändamål.

Normgivningsrätten i fråga om inomkyrkliga frågor kan enligt regeringsformen delegeras till kyrkomötet. Riksdagen har också genom bestämmelser i kyrkolagen använt denna delegationsrätt och överlämnat normgivningsrätten på detta område till kyrkomötet.

I fråga om andra trossamfund än Svenska kyrkan finns inte några särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser om normgivning. Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. De skall då enligt 8 kap. 2 regeringsformen meddelas genom lag.

Särskilda regler om folkomröstning

Regeringsformen innehåller regler om folkomröstning. En sådan kan vara av två olika slag, antingen rådgivande eller beslutande.

Beslutande folkomröstning kan endast hållas om grundlagsförslag, som riksdagen har antagit som vilande. Sådan folkomröstning skall anordnas om minst en tiondel av riksdagens ledamöter begär det och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för det.

En rådgivande folkomröstning är formellt endast just rådgivande för riksdagens ledamöter.

Regler om kommuner

I regeringsformen finns också bestämmelser om kommuner och om den kommunala självstyrelsen. Redan i regeringsformens portalparagraf anges att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Kommunerna får enligt regeringsformen ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Regeringsformens föreskrifter om primärkommuner skall med undantag av bestämmelsen om beslutanderätten i kommunerna tillämpas även i fråga om kyrkliga kommuner. Detta framgår av övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Församlingarna inom Svenska kyrkan är i dag kyrkliga kommuner.

Kommunerna tillförsäkras viss särskild stabilitet genom krav på lagform för bestämmelser om grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

Beskattningsrätt

Beslut om skatt till staten får endast fattas av riksdagen. Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Som framgår av den nyss nämnda bestämmelsen om församlingarnas likställighet med primärkommunerna gäller detta även församlingarna.

I sammanhanget kan något behöva sägas om förhållandet mellan skatt och avgifter.

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, får endast meddelas genom lag. Sådana föreskrifter kan gälla exempelvis brott och rättsverkan av brott eller skatt till staten. Det gäller även obligatoriska avgifter till det allmänna. Olika regler gäller emellertid om möjligheten till delegering av beslutsrätten.

Som avgift betecknas i första hand en penningprestation för vilken det allmänna lämnar en specificerad motprestation. Vidare brukar föras hit penningprestationer som tas ut i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillföres näringsgrenen i fråga. Vissa bötesliknande pålagor som överlastavgift, skattetillägg och förseningsavgifter har också hänförts till avgiftskategorin. Andra penningprestationer som det allmänna utkräver är statsrättsligt sett i allmänhet skatt. Hit hör den allmänna kommunalskatten och sannolikt alla penningprestationer till staten som benämns skatter, exempelvis den statliga inkomstskatten, den statliga förmögenhetsskatten och mervärdesskatten. - Genom att betala skatt tillskjuter medborgarna pengar till offentliga organ utan att därigenom bli berättigade till några särskilt angivna varor och tjänster från samhällets sida.

Bestämmelser i andra lagar

Kommunallagen

Enligt kommunallagen är Sverige indelat i kommuner och landsting. De sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter. Den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt där är medlem av kommunen. Kommuner får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar och som inte skall handhas av någon annan (lokaliseringsprincipen). Vidare skall kommunerna behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (likabehandlingsprincipen).

En kommun är en juridisk person, som är utrustad med såväl rättskapacitet som rättshandlingsförmåga. Kommunen är lokalt begränsad. Till varje kommun är alltså ett visst område knutet. Ett annat utmärkande drag är att kommunen kan sägas vara en personsammanslutning. Kommunen har medlemmar. Kommunen har offentligrättsliga maktbefogenheter gentemot sina medlemmar (beskattningsrätt och liknande).

Kommuner är tvångssammanslutningar. Deras existens beror inte på något privat initiativ utan deras tillkomst och upplösning regleras genom särskild lagstiftning.

Kommunerna har - i olikhet mot företag - en självständig beskattningsrätt och kan skattefinansiera sin verksamhet. De har en på kommunmedlemmarna uppbyggd demokratisk förvaltning. De har hand om myndighetsutövning mot enskilda. De är också underkastade en särskild rättslig kontroll.

Kyrkolagen

Den alldeles övervägande delen av viktiga bestämmelser om Svenska kyrkan finns i kyrkolagen (1992:300). Lagen är indelad i elva avdelningar. Där finns föreskrifter om Svenska kyrkan som trossamfund, om medlemskap i Svenska kyrkan (bara genom en hänvisning till religionsfrihetslagen), om den kyrkliga indelningen, om den lokala organisationen, om den regionala organisationen, om den centrala organisationen, om biskops- och prästtjänster, om kyrkomusiken, om den kyrkliga egendomen samt om de kyrkliga valen.

Om Svenska kyrkan som trossamfund sägs att den är ett evangelisk-lutherskt trossamfund. Vidare sägs att den genom sina församlingar upprätthåller en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet.

Kyrkligt är Sverige indelat i territoriella församlingar, pastorat, kontrakt och stift. Därutöver finns icke-territoriella församlingar.

Församlingarna är den grundläggande lokala enheten inom Svenska kyrkan, och en församling utgör en kyrklig kommun. Även kyrkliga samfälligheter, som bildas av församlingar för vården av gemensamma ekonomiska angelägenheter, utgör kyrkliga kommuner. En sådan samfällighet kan vara sammansatt på olika sätt - pastoratssamfällighet eller flerpastoratssamfällighet.

Kyrkolagens femte avdelning innehåller bestämmelser om den lokala organisationen. Detta innebär att det finns allmänna bestämmelser om församlingar och kyrkliga samfälligheter på lokal nivå, om förtroendevalda, om kyrkofullmäktige i församling, om kyrkostämma, om församlingsdelegerade, om kyrkofullmäktige i kyrkliga samfälligheter, om kyrkorådet och övriga nämnder i församlingar, om kyrkoråd och övriga nämnder i kyrkliga samfälligheter, om ekonomisk förvaltning, om revision, om församlingsskatt och om laglighetsprövning.

På motsvarande sätt som för de borgerliga kommunerna föreskrivs att en församling själv eller i samverkan med andra församlingar får ha hand om de församlingsangelägenheter som har anknytning till församlingens eller de berörda församlingarnas områden eller till deras medlemmar (lokaliseringsprincipen) samt att en församling skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (likabehandlingsprincipen).

Beträffande skyldigheten att betala församlingsskatt hänvisas till föreskrifter i kommunalskattelagen, och beträffande skyldigheten för den som inte tillhör Svenska kyrkan till lagen (1951:691) om viss lindring i skattskyldigheten för den som icke tillhör svenska kyrkan. Skattesatsen för församlingsskatt bestäms enligt de grunder som anges i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Föreskrifterna om förtroendevalda omfattar bl.a. bestämmelser om rösträtt och valbarhet vid olika kyrkliga val och om rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdragen.

Sjätte avdelningen innehåller, delvis genom hänvisning, motsvarande bestämmelser om den regionala organisationen. Avdelningen innehåller allmänna bestämmelser om stiftssamfälligheter, om stiftsfullmäktige, om stiftsstyrelsen och övriga nämnder i stiftssamfälligheter, om stiftssamfällighetens egendomsnämnd, om domkapitel m.m. och om biskopar.

Bland stiftssamfälligheternas uppgifter ingår enligt 23 kap. 2 kyrkolagen att främja församlingsarbete bland teckenspråkiga samt på finska, samiska och andra språk.

Sjunde avdelningen innehåller bestämmelser om den centrala organisationen, dvs. om kyrkomötet, om Svenska kyrkans centralstyrelse och om Kyrkomötets besvärsnämnd.

I kapitlet om kyrkomötet ges det lagstöd som kyrkomötet behöver för att kunna meddela föreskrifter i alla de ämnen där normgivningen kan delegeras enligt regeringsformen. Det anges således att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse får meddela föreskrifter i följande ämnen.

1. Svenska kyrkans lära,

2. det kyrkliga ämbetet,

3. Svenska kyrkans böcker,

4. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar,

5. kollekter,

6. central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete samt diakoni,

7. kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet.

Därutöver ges bemyndigande för kyrkomötet att vidaredelegera normgivningen i vissa ämnen till Svenska kyrkans centralstyrelse eller till domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter.

Tionde avdelningen innehåller bestämmelser om den kyrkliga egendomen. De olika kapitlen innehåller bestämmelser om församlingskyrkor, om domkyrkor, om upplåtelse av kyrka, om förvaltningen av kyrklig jord m.m. och om kyrkofonden.

Elfte avdelningen innehåller bestämmelser om de kyrkliga valen, dvs. andra val än kyrkofullmäktigval, som är ett allmänt val. Kapitlen i avdelningen gäller val till stiftsfullmäktige, val till domkapitlet, biskopsval och val till kyrkomötet. I det sista kapitlet finns föreskrifter om proportionellt valsätt vid kyrkliga val. Ett val skall vara proportionellt, om det begärs av en viss andel väljare.

Kyrkolagen innehåller i sina avdelningar om lokal, regional och central organisation noggranna regler om procedurer och ordning i olika avseenden, bl.a. om jäv i olika situationer och om överklagande av beslut.

Bestämmelser om val till kyrkofullmäktige och till direktvalda kyrkoråd finns däremot i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval. Bestämmelser om rösträtt vid dessa val finns dock i kyrkolagen.

Församlingsskatt för den som inte tillhör Svenska kyrkan

Den som inte tillhör Svenska kyrkan skall enligt lagen (1951:691) om viss lindring i skattskyldigheten för den som icke tillhör svenska kyrkan påföras församlingsskatt med endast 25 % av det för debiteringen bestämda beloppet (s.k. dissenterskatt). Detsamma gäller den som tillhör Svenska kyrkan men inte varit folkbokförd här i riket under någon del av inkomståret.

Bakgrunden till bestämmelsen är att den som inte tillhör Svenska kyrkan ändå skall vara med och bidra till kostnader för begravningsverksamheten.

Begravningslagen

Begravningsverksamheten regleras i begravningslagen (1990:1144).

Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har ett direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. Med allmän begravningsplats förstås en sådan begravningsplats som är anordnad av ett pastorat eller en kyrklig samfällighet inom Svenska kyrkan, av kommuner eller annars av det allmänna. Det finns också enskilda begravningsplatser.

Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär en skyldighet att anordna och hålla allmänna begravningsplatser liksom att tillhandahålla gravplats för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom pastoratet, den kyrkliga samfälligheten eller kommunen. Rätten till gravplats är dock inte beroende av att den avlidne tillhörde något trossamfund. I mån av utrymme kan också annan än den som är folkbokförd på platsen beredas gravplats.

Med huvudmannaskapet följer också ett administrativt, ekonomiskt och rättsligt ansvar för verksamheten på en begravningsplats.

Huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna ligger i allmänhet på Svenska kyrkans territoriella pastorat.

Begravningsverksamheten finansieras i huvudsak genom församlingsskatten.

Kulturminneslagen

I kulturminneslagen (1988:950) finns ett särskilt kapitel med bestämmelser om kyrkliga kulturminnen. Genom bestämmelserna i kapitlet skyddas kulturhistoriska värden i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser.

Svenska kyrkan disponerar för sin verksamhet åtskillig egendom. Från rättsliga utgångspunkter kan den kyrkliga egendomen delas in i kyrkokommunal egendom som kyrkokommunen förfogar fritt över, fri förenings- och stiftelseegendom som ofta tillkommit genom donationer och insamlingar under senare tid samt specialreglerad egendom. Specialreglerad fast egendom består dels av kyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser, dels av vad som brukar kallas kyrklig jord. Till den specialreglerade lösa egendomen räknas inventarier i framför allt kyrkor och biskopsgårdar samt fonderade medel.

Församlingarna är skyldiga att iaktta kulturminneslagens bestämmelser. Detta innebär inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a kyrkobyggnaderna.

Regeringens skrivelse

De konstitutionella formerna för Svenska kyrkans organisation och verksamhet

Regeringens förslag

I regeringsformen förs in särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund. Sådana föreskrifter skall beslutas i samma ordning som gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen.

Svenska kyrkan skall själv få reglera sina angelägenheter inom ramen för en lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens.

Regeringens förslag innebär att det i lag ges föreskrifter om Svenska kyrkans grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad. Bl.a. anges där att församlingarna och stiften ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet och att det skall finnas ett kyrkomöte, valt av dem som tillhör Svenska kyrkan, som företrädare för helheten. Därmed framgår också beslutssystemet av en sådan lag.

Församlingarnas kommunstatus upphör.

Bestämmelsen i regeringsformen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till enskilda skall kompletteras så att det anges att även trossamfund kan ta emot sådana uppgifter.

Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan skall utredas ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.

Regeringens motivering

I sin skrivelse betonar regeringen att det finns en i det närmaste total enighet om att Svenska kyrkan skall vara en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka.

Regeringen anger bland sina utgångspunkter (s. 14) att en förändring av de rättsliga grunderna för förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan måste avse en långsiktig och stabil lösning och vara brett förankrad i det svenska samhället. Den skall ske på ett sätt som gör att de reella möjligheterna för Svenska kyrkan att även i fortsättningen och på lång sikt verka i hela det svenska samhället behålls. Den bör vidare leda till en ökad likställighet mellan olika trossamfund.

Svenska kyrkans normgivningsmakt

En utgångspunkt för regeringen när det gäller förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan är enligt skrivelsen (s. 15) att den allmänna samhällsutvecklingen har lett till att den särställning som Svenska kyrkan intar i förhållande till staten numera framstår som i viss mån otidsenlig. Staten bör så långt möjligt hålla sig neutral i förhållande till de olika trossamfunden. En från riksdagen delegerad behörighet för ett visst trossamfund att meddela rättsligt bindande föreskrifter för dess organisation och verksamhet är svår att förena med en sådan principiell inställning till förhållandet mellan staten och trossamfunden.

En omgestaltning av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan bör därför innebära att Svenska kyrkan får reglera sina angelägenheter i andra former än genom normgivning i regeringsformens mening.

Behovet av särskilda regler om normgivning i fråga om Svenska kyrkan och andra trossamfund betingas enligt regeringen av samfundens egenart som trossamfund. Det konstitutionella skyddet bör syfta till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. Svenska kyrkan och andra trossamfund kommer med andra ord liksom hittills att kunna beröras av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning.

Församlingarnas status

Regeringen anser (s. 11) att det är av fundamental betydelse att Svenska kyrkan som helhet kan få ställning som ett självständigt rättssubjekt. Det finns en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och framhäva. Inom ramen för detta måste emellertid församlingarnas självständighet bevaras. Regeringen utgår från att kyrkomötet, i kraft av att vara ett på demokratiska grunder och med församlingarna som bas valt kyrkligt organ, kommer att värna församlingarnas självständighet i minst lika stor utsträckning som riksdagen hittills har gjort genom den kommunalrättsliga regleringen av församlingarna.

Regeringen anför (s. 19) att Församlings- och pastoratsförbundet i sitt remissyttrande över Kyrkoberedningens förslag framhållit att det inte är ställningen som kyrkliga kommuner som förbundet vill värna om utan de värden som kommunstatusen innebär, nämligen den demokratiskt förankrade lokala självstyrelsen. Denna av ett stort antal församlingar framförda uppfattningen måste i och för sig respekteras.

Samtidigt framhåller regeringen flera skäl till att kommunstatusen bör upphöra. Dels är det inte möjligt att upprätthålla församlingarnas kommunstatus inom ramen för den konstitutionella lösning som har redovisats, dels råder en mycket bred enighet om att skattskyldigheten till församlingarna för dem som inte tillhör Svenska kyrkan skall upphävas. Därmed upphör församlingarna att vara tvångssammanslutningar och de kan då inte heller förbli kommuner.

Trots den oro som redovisats från många kyrkokommuner anser regeringen inte att det finns tillräckliga skäl att i fortsättningen utsträcka regeringsformens bestämmelser om kommuner till att omfatta församlingarna inom trossamfundet Svenska kyrkan. Till det kommer att enligt regeringens uppfattning församlingarnas självstyrelse kan tryggas minst lika bra genom ett inomkyrkligt regelsystem.

I detta sammanhang tar regeringen också upp frågan om offentlighetsprincipens fortsatta tillämpning inom Svenska kyrkan. Svenska kyrkan kommer även fortsättningsvis att svara för en relativt omfattande myndighetsutövning. Därutöver kommer ansvaret för den omfattande del av vårt gemensamma kulturarv som utgörs av kulturbyggnader och inventarier liksom uttaget av en lagstadgad kyrkoavgift. Härtill kommer att det finns en opinion inom kyrkan för att offentlighetsprincipen skall tillämpas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Formerna för principens giltighet får dock beredas ytterligare före ett slutligt ställningstagande.

Lag om Svenska kyrkan m.m.

Innehållet i lagen

Enligt regeringens förslag skall i en särskild lag om Svenska kyrkan anges bl.a. att kyrkan skall vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. I lagen skall vidare framgå församlingarnas och stiftens roll och självbestämmande.

Lagen skall sålunda enligt regeringen innehålla vissa grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad och om skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift.

Som huvudsakligt skäl för behovet av en lag om Svenska kyrkan anför regeringen (s. 22) att staten bör medverka till att Svenska kyrkans identitet och karaktär behålls även i fortsättningen.

Lagen bör enligt regeringen (s. 20) innehålla en regel som klart säger att Svenska kyrkan som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmelser om såväl den lokala som den regionala nivån inom Svenska kyrkan dvs. om församlingarna och stiften. Lagen bör slå fast att församlingarna, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som tillhör Svenska kyrkan och är folkbokförda inom församlingen. I lagen bör också föreskrivas skyldigheten att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift.

Regeringen understryker att en lag om Svenska kyrkan enbart bör omfatta det som kan anses nödvändigt för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demokratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund.

Regeringen hänvisar dock till att kritik framförts mot Kyrkoberedningens förslag bl.a. innefattande att det ansetts oklart hur förslaget om att församlingarna skall vara egna rättsubjekt, samtidigt som de ingår i rättssubjektet Svenska kyrkan, skall kunna fungera i praktiken och hur kompetensfördelningen skall vara mellan de olika nivåerna samt för att det inte tillräckligt garanterar församlingarnas och stiftens självständighet. Mot detta vill regeringen starkt framhålla att en lag om Svenska kyrkan enbart bör omfatta det som kan anses nödvändigt för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demokratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund. Annars förfelas syftet med en omgestaltning av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Den närmare omfattningen och utformningen av bestämmelserna kräver dock ytterligare analys och måste således bli en fråga för fortsatt utredning. I det fortsatta utredningsarbetet får prövas (s. 24) om det finns skäl att i lagen ange om det finns ytterligare huvudpunkter i den kyrkliga organisationen utöver dem som Kyrkoberedningen föreslagit som bör föras in i lagen. Det skulle kunna gälla församlingarnas och stiftens ställning och vissa bestämmelser om den kyrkliga egendomen.

Regeringen betonar att den skisserade lagen inte innefattar några regler om överlämnande av normgivningskompetens från riksdagen till kyrkomötet, utan bara bestämmelser om kyrkomötet som företrädare för Svenska kyrkan som helhet och högsta beslutande organ.

Frågan om särskild lag för Svenska kyrkan

Förslaget innebär enligt vad regeringen medger en viss särbehandling av Svenska kyrkan på så sätt att några motsvarande regler inte kommer att finnas för andra trossamfund. - För det fall övriga trossamfund skall regleras i lag torde det komma att handla om regler för exempelvis trossamfunds registrering. En gemensam lag för samtliga trossamfund skulle enligt regeringen få en så stark övervikt för Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag för sig. Eventuella regler om andra trossamfund föreslås dock - som framgår ovan - få samma konstitutionella skydd som reglerna om Svenska kyrkan.

Ekonomi och uppbörd

Regeringens förslag

De som tillhör Svenska kyrkan skall i stället för nuvarande församlingsskatt vara skyldiga att betala en kyrkoavgift som kostnadsfritt för Svenska kyrkan tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften bör grundas på den statligt beskattningsbara inkomsten.

Även andra trossamfund bör efter beslut av regeringen kunna få hjälp vid uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden.

Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften får utredas ytterligare.

De ekonomiska möjligheterna för Svenska kyrkan att bedriva en rikstäckande verksamhet tryggas främst av ett inomkyrkligt utjämningssystem genom Kyrkofonden.

Regeringens motivering

Som skäl för sitt förslag att avskaffa Svenska kyrkans rätt att ta ut skatt anger regeringen dels att staten så långt som möjligt bör hålla sig neutral i förhållande till olika trossamfund, dels att skatt endast kan beslutas av riksdagen eller en kommunal beslutande församling. När församlingar och kyrkliga samfälligheter upphör att vara kommuner kan de inte ha kvar den nuvarande beskattningsrätten.

Regeringen påpekar att det har diskuterats om den föreslagna avgiften har sådana drag att den bör betraktas som en skatt. Kyrkoberedningen har analyserat frågan och funnit att övervägande skäl talar för att det medelstillskott som den som tillhör Svenska kyrkan har att göra kan betecknas som en avgift, även om den offentligrättsliga regleringen kvarstår. En förutsättning för att avgiften skall kunna fogas in i uppbördssystemet har dock bedömts vara att den fullt ut kan behandlas som en skatt.

Beträffande frågan om uppbördshjälpen som ekonomiskt stöd till Svenska kyrkan hänvisar regeringen till att med de krav som staten ställer på kyrkan bör en förutsättning vara att förändringen av relationerna inte innebär någon drastisk försämring av kyrkans ekonomi. Vidare skall Svenska kyrkan genom sina församlingar ansvara för det allmänna intresset att vårda de kulturhistoriskt värdefulla församlingskyrkorna liksom värdefull kulturegendom i övrigt. - Med hänsyn till det statsfinansiella läget är det inte möjligt att ställa ut löften om några direkta verksamhetsbidrag.

För att Svenska kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet krävs också ett väl fungerande utjämningssystem. Skillnader i kyrkokommunernas skattekraft och i viss utsträckning också skillnader i kostnader utjämnas nu genom avgifter till och bidrag från kyrkofonden. - Kyrkofonden förutsätts även i fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det kyrkliga utjämningssystemet. En annan fortsatt viktig uppgift för Kyrkofonden är att finansiera för kyrkan gemensamma kostnader såsom t.ex. den gemensamma organisationen på riksplanet, pensionskostnader och kostnader för biskoparnas avlöningsförmåner.

Regeringen hänvisar till att systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan för närvarande ses över av Kyrkoutjämningsutredningen, som också skall lägga fram förslag om hur systemet bör vara utformat i framtiden. Det nya utjämningssystemet skall kunna tillämpas också efter en förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan.

Begravningsverksamheten

Regeringens förslag

De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begravningsverksamheten av en ny stat-kyrkarelation skall utredas ytterligare. Följande principer föreslås vara vägledande.

Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skall bestå. Möjligheterna att anordna enskilda begravningsplatser finns kvar.

Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.

Ett riksomfattande obligatoriskt clearingsystem bör komma till stånd.

Utredningen får pröva olika modeller för att tillgodose de angivna principerna. Det bör övervägas om det kan skapas ett flexibelt system som tar hänsyn till de mycket skiftande förhållanden som finns i olika delar av landet, inte minst när det gäller skillnaderna mellan storstäder och landsbygd.

Möjligheten att de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar genom en avgift som tas upp av den borgerliga kommunen bör särskilt uppmärksammas. Systemet bör också kunna inrymma en obligatorisk riksomfattande begravningsclearing.

Den kyrkliga egendomen och de kulturella värdena

Regeringens förslag

Den kyrkliga egendomen skall efter en relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan stå till kyrkans förfogande. De rättsliga lösningar som krävs för att uppnå detta och trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda ändamål utreds vidare.

Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom. Omfattningen och utformningen av en sådan ersättning får utredas vidare.

Regeringens motivering

Den egendom som främst berörs vid en relationsändring är den specialreglerade egendomen. En möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan är att bilda stiftelser som både äger och förvaltar den specialreglerade egendomen. En annan möjlighet, som enligt regeringens mening framstår som ett huvudalternativ, är en lagstiftningsmodell som skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen.

Regeringen framhåller att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är inte rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans medlemmar. Det kan vidare vara rimligt att ge församlingarna ersättning för underhåll av kyrkliga kulturvärden som kompensation för inskränkningar och fördyringar till följd av kulturminneslagens bestämmelser.

Ersättningen bör i den utsträckning den utgår vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och kyrkan för att bevara kyrkobyggnadernas kulturvärden. Finansieringen bör bygga på en överenskommelse mellan staten och Svenska kyrkan. Därvid skall en utgångspunkt vara att uttaget av kyrkoavgift skall minskas i samma omfattning som den statliga ersättningen.

Den närmare omfattningen och utformningen av ersättningen bör utredas vidare med beaktande av det statliga stöd för kulturminnesvård som redan finns. Frågorna kan enligt regeringen lämpligen övervägas av den s.k. Kulturarvsutredningen, som kan få uppdraget genom tilläggsdirektiv.

Genomförandet

Regeringen sammanfattar behovet av fortsatt utredning i följande punkter.

- konstitutionella och andra rättsliga frågor,

- uppbörd av kyrkoavgift,

- begravningsverksamheten,

- den kyrkliga egendomen,

- vården av kulturhistoriskt värdefull egendom,

- personalfrågor.

Regeringen betonar att samverkan bör ske mellan statens och kyrkans utredningsarbete i dessa frågor.

Beträffande vissa frågor som avser det inomkyrkliga regelsystemet, t.ex. frågan om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, bör ansvaret för det forstatta utredningsarbetet ligga hos Svenska kyrkan.

Det fortsatta utredningsarbetet och beredningsarbetet planeras så att en reform bör kunna genomföras den 1 januari 2000.

Beträffande personalfrågorna förklarar regeringen att de hittills är förbiseddda och kräver stor uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet.

Uppgifter vid statsrådsutfrågning

Statsrådet Marita Ulvskog har vid utskottets utfrågning med henne den 18 augusti i fråga om kritiken att förslaget endast innehåller principlösningar och att så många frågor återstår att utreda hänvisat till att kyrkomötet tidigare (1979) förelagts ett färdigt detaljförslag, som inte godkändes, och att tanken nu är att utifrån ett principbeslut gå vidare steg för steg. Som anges i skrivelsen avses berörda intressenter, i första hand kyrkan vara med i beredningen i varje steg. Därutöver skall en stat-kyrkadelegation tillsättas för att följa arbetet i utredningarna, och statsrådet avser att själv vara ordförande i delegationen.

Närmare redogörelse för motionerna

Fråga om avstyrkande av förslaget i regeringens skrivelse

I ett antal motioner yrkas med något varierande motiveringar att förslaget i regeringens skrivelse avstyrks.

I motion 1995:43 av Karl-Johan Nilsson m.fl. kritiserar motionärerna inledningsvis att regeringen inte nu ställer ut något löfte om verksamhetsbidrag och att kulturersättningen begränsas till en kompensation för "inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a. kyrkobyggnaderna" trots att förslagen innebär att kulturminneslagens regelverk beträffande kyrkorna skall behållas fullt ut. Ur ekonomisk synpunkt är det således betydande försämringar i förhållande till Kyrkoberedningens förslag som uppfattades som full kostnadstäckning för vården av det byggnadshistoriska kulturarvet.

Motionärerna anför vidare att ett av de mest betydelsefulla förslagen i Kyrkoberedningens betänkande var att kyrkomötet skulle behålla sin nuvarande normgivningskompetens i kyrkliga frågor och då i betydligt utvidgad omfattning. En sådan kompetens är enligt motionärerna en förutsättning för en annan viktig grundförutsättning i Kyrkoberedningens betänkande, nämligen att församlingarna och samfälligheterna skall kvarstå som egna självständiga rättssubjekt/egna juridiska personer. Regeringens förslag att kyrkomötet inte skall ha någon normgivningskompetens innebär enligt motionärerna att också möjligheten för församlingarna och samfälligheterna att utgöra självständiga juridiska personer faller bort.

Det har i kyrka-statsammanhangen enligt motionärerna aldrig ens diskuterats att församlingarnas och samfälligheternas ställning som egna juridiska personer skall upphöra. Eftersom regeringens förslag uppenbarligen har sådana effekter är det enligt motionärerna inte möjligt för kyrkomötet att uppfatta regeringsförslaget som ett principförslag, än mindre tillstyrka förslaget.

Den väl beprövade lagstiftningen som återfinns i kyrkolagens femte och sjätte avdelningar bör enligt motionärerna behållas till sitt innehåll och som allmän lag. Däremot bör kyrkolagens nuvarande sjunde avdelning kunna omarbetas efter ytterligare utredning eftersom innehållet bygger på den statliga begreppsapparaten med t.ex. centralstyrelsen som en statlig myndighet och med kyrkomötet som en parallell till riksdagen.

Ett fortsatt reformarbete bör således enligt motionärerna ha som utgångspunkt att församlingarna kvarstår som enheter inom associationsformen "kommuner och andra menigheter".

Ytterligare ett skäl för att behålla församlingarnas status ligger enligt motionärerna i tveksamheten om regeringens förslag till kyrkoavgift. Motionärerna hänvisar till uttalanden om skillnaden mellan skatter och avgifter.

Motionärerna begär (yrkande 1) ett tillkännagivande att förslaget med anledning av sina brister inte kan tillstyrkas.

Det fortsatta utredningsarbetet bör enligt motionärerna bedrivas med utgångspunkt från alternativet att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas konstitutionella ställning inte ändras (yrkande 2).

I motion 1995:48 av Stina Eliasson m.fl. begärs (yrkande 1) att regeringens principförslag avvisas, eftersom motionärerna anser att nuvarande relationer mellan staten och kyrkan ger de bästa förutsättningarna för att kyrkan även i framtiden skall vara en demokratiskt uppbyggd folkkyrka med rikstäckande verksamhet. Nuvarande system ger kyrkan en stabil organisation och ekonomi, en folklig förankring med ca 90 % av Sveriges folk som kyrkotillhöriga samt goda möjligheter att fullgöra sin viktigaste uppgift över hela vårt land, nämligen att sprida evangeliet, och en relationsändring ökar inte kyrkans förutsättningar att fullgöra sin huvuduppgift.

Motionärerna kritiserar den föreslagna försvagningen av församlingarnas ställning. Församlingarnas offentligrättsliga ställning med kommunstatus och beskattningsrätt har varit garantier såväl för demokrati som för en säker ekonomi. Avskaffandet av beskattningsrätten innebär risker för en efter hand avsevärd försvagning av församlingarnas och därmed kyrkans ekonomi. Genomförandet av kyrkofullmäktigvalen, som hittills varit en samhällelig uppgift, torde bli en stor kostnad för kyrkan om de skall organiseras som hittills. Uttryckssättet om stödet till kulturhistoriskt värdefull egendom, att "Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning" utgör enligt motionärerna ett exempel på hur osäkert det blir för kyrkan att grunda en del av sin ekonomi på statliga bidrag, som blir beroende av det statsfinansiella lägen och riksdagsmajoritetens välvilja.

Motionärerna hänvisar till att en bred majoritet av kyrkans företrädare på lokal nivå motsätter sig genomförande av Kyrkoberedningens förslag och anser det väsentligt att i denna för Svenska kyrkans ställning avgörande fråga stor hänsyn tas till åsikterna bland dem som genom demokratiska val representerar kyrkan runt om i vårt land.

Motionärerna kritiserar vidare att regeringen lägger fram ett ofullständigt principförslag. De anser det otillfredsställande att kyrkomötet föreslås ställa sig bakom avgörande principer för kyrkans framtida ställning utan att kunna känna till vare sig lösningarna i stort eller detaljutformningen. Att först fatta ett principbeslut om genomgripande förändringar av relationerna mellan staten och kyrkan och därefter utreda konsekvenserna är enligt motionärerna oacceptabelt.

Den del av regeringens förslag som avser Svenska kyrkans fortsatta huvudmannaskap för begravningsverksamheten med lokalt förankrad finansiering och avskaffandet av församlingsskatten för icke-kyrkotillhöriga bör enligt motionärerna utgöra grund för fortsatt utredningsarbete (yrkande 2).

I motion 1995:49 av Sten Johansson m.fl. (yrkande 1) hänvisar motionärerna till att 1993 års kyrkomöte som sin mening givit regeringen till känna bl.a. att det är av stor betydelse att de olika meningar som kommit till uttryck i det inomkyrkliga rådslaget kring ERK-utredningens betänkande beaktas i Kyrkoberedningens och regeringens fortsatta överväganden. Trots detta har regeringen i fråga om församlingarnas kommunstatus och därmed beskattningsrätt inte tillgodosett majoritetens av de kyrkliga kommunernas önskemål. - Den s.k. dissenterskatten utgör enligt motionärerna ett starkt skäl för viss ändring av relationerna stat-kyrka. Problemet med den skatten bör dock kunna lösas inom ramen för för bibehållen kommunstatus för församlingarna, exempelvis genom att kostnaden för begravningsverksamheten uttages som en särskild avgift av dem som tillhör Svenska kyrkan och således inte tas ut via församlingsskatten, medan de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar avgiften till den borgerliga kommunen.

Vad regeringen i övrigt anfört som principiella utgångspunkter är enligt motionärerna inte av den art att de bör föranleda så pass genomgripande förändringar i relationen mellan staten och kyrkan. Vidare påpekar motionärerna att regeringens skrivelse är ett principförslag och att för förverkligande av förslaget fordras ett omfattande utredningsarbete. Till detta kommer ett omfattande inomkyrkligt utredningsarbete. Motionärerna är tveksamma till det rimliga i att fatta principbeslut då så mycket utredningsarbete kvarstår. De anser att kyrkomötet bör avvisa det framlagda principförslaget i skrivelsen.

Motionärerna anser dock att vidare reformer utan att rubba de grundläggande förutsättningarna om självständighet för Svenska kyrkan i inre angelägenheter behövs. Vissa ytterligare ändringar i relationen till staten i förhållande till 1982 års kyrkomötesreform är således önskvärda. En sådan ändring avser utnämningen av biskopar och domprostar. Kyrkomötet bör enligt motionärerna uttala önskemål om vissa förändringar i ungefär den omfattning som redovisas i Bengt Kindboms reservation till Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden.

Vad avser de fria samfunden tillstyrker motionärerna viss lagstiftning.

I andra hand - om yrkande 1 inte bifalls - begär motionärerna (yrkande 2) att kyrkomötet starkt understryker att församlingarnas kommunstatus och beskattningsrätt under alla omständigheter skall bestå.

I motion 1995:51 av Anita Franzén m.fl. anför motionärerna att några övertygande skäl inte har redovisats för att låta de kyrkliga kommunerna upphöra som kommuner eller menigheter utan att det tvärtom är uppenbart att fortsatt kommunstatus är av avgörande betydelse om man vill ha en öppen demokratisk och rikstäckande folkkyrka, att det knappast kan råda någon tvekan om att den föreslagna kyrkoavgiften är att betrakta som en skatt, som endast riksdagen och kommunala församlingar kan besluta om, att regeringsförslaget innebär en centralisering av Svenska kyrkans verksamhet, som kommer att innebära oacceptabla begränsningar av närdemokratin i kyrkan och tveksamhet om församlingar och samfälligheter blir egna juridiska personer. Regeringen borde före en förändring låta svenska folket säga sin mening i en folkomröstning. Motionärerna yrkar att förslaget på grund av dess stora brister avstyrks och att riktlinjer för det fortsatta arbetet med stat-kyrkafrågan ges regeringen till känna.

I motion 1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl. begärs i första hand att regeringens förslag skall avvisas (yrkande 1) och att kyrkomötet skall göra ett tillkännagivande om bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt för församlingarna (yrkande 2). I andra hand - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - begärs bl.a. ett tillkännagivande om vad som i motionen anförts om de grundläggande förutsättningarna för Svenska kyrkan som öppen folkkyrka (yrkande 3a).

Den övervägande majoriteten av Svenska kyrkans församlingar anser att den kommunala statusen och beskattningsrätten bör bibehållas, och motionärerna önskar i andra hand - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande om detta (yrkande 3b).

En ny kyrkolag bör omfatta bestämmelser som i huvudsak motsvarar nuvarande femte avdelningen i kyrkolagen (grunderna för församlingarnas självstyrelse och demokratiska uppbyggnad). Därutöver bör den viktiga demokratiska funktionen som allmänna kyrkliga val lagregleras. Motionären begär i andra hand - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande också om detta (yrkande 3c).

Vidare begär motionärerna (yrkande 3d) att - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande om att beskattningsrätten bör vara kvar enligt samma princip som för kommunalskatt och det då inte erfordras några särlösningar för Svenska kyrkan vad gäller skatteregler och uppbörd.

Motionärerna anser att regeringens förslag om begravningsväsendet bör tillstyrkas med undantag av att kommunerna inte skall svara för nyanläggningar av allmänna begravningsplatser, och de begär (yrkande 3e) - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande härom.

I motion 1995:56 av Birgitta Johansson m.fl. anser motionärerna att förslaget bör avstyrkas med anledning av de oklarheter som föreligger. De anför att det finns anledning ifrågasätta det meningsfulla i att redan nu ta ställning till förslaget innan det på många punkter aviserade utredningsarbetet klarats av.

Avstyrkande av principförslaget om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan begärs i motion 1995:58 av Göran Petterson och Kristian Nylund. Motionärerna anför att skrivelsen inte uppfyller rimligt ställda krav på ett principförslag. Det är i konstitutionellt viktiga delar ofullständigt. Motionärerna nämner särskilt den motsägelsefulla konstruktionen med de dubbla juridiska personerna, kyrkoavgiftens utformning, förvaltningen av den kyrkliga egendomen, vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och personalfrågor.

I motion 1995:64 av Bengt Olof Dike begär motionären att regeringens förslag om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan avslås. Motionären kritiserar bl.a. bristande förankring av förslaget inom de kyrkliga kommunerna och bristande utredningsunderlag för fattande av principbeslut.

I motion 1995:6 av Börje Finnstedt begär motionären att kyrkomötet beslutar att oförändrade relationer skall råda mellan Svenska kyrkan och staten också i framtiden (yrkande 1). Han hänvisar bl.a. till inställningen hos kyrkan på lokalplanet.

I motion 1995:55 av Gösta Äng m.fl. anser motionärerna att regeringens förslag om borttagande av beskattningsrätten och den kommunala statusen helt skall avvisas. Motionärerna hänvisar till församlingarnas och samfälligheternas inställning i denna fråga och anför att det är orimligt att fatta ett så stort principbeslut på så dåligt underlag.

I motion 1995:61 av Inga-Lis Moberg m.fl. begärs ett tillkännagivande om bibehållen kommunstatus och beskattningsrätt. Motionärerna anser att om den kommunala statusen och därmed beskattningsrätten tas bort råder ovisshet hur utvecklingen blir ekonomiskt och på andra sätt samt hänvisar till församlingarnas inställning enligt remissomgången.

I motion 1995:18 av Rune Entelius hänvisas till diskussion om att ersätta kyrkans beskattningsrätt med en obligatorisk kyrkoavgift som förts av ERK-utredningen och av Kyrkoberedningen, och motionären begär ett tillkännagivande i första hand om att kyrkan bör bibehålla sin nuvarande beskattningsrätt och sin offentligrättsliga ställning som kommun, i andra hand att en grundlagsändring bör göras med syfte att ge trossamfunden samma beskattningsrätt som riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna och att kyrkan genom ett sådant beslut kan bibehålla sin nuvarande beskattningsrätt i sin offentligrättsliga ställning som trossamfund.

I motion 1995:50 av biskop Claes-Bertil Ytterberg m.fl. anser motionärerna att det är uppenbart att det finns starka önskemål om att förändra relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Det bör då ske på ett sådant sätt att statens styrsystem i fråga om interna kyrkliga angelägenheter minskas. Ett sådant önskemål står inte i motsatsförhållande till att församlingarnas nuvarande beskattningsrätt och ställning som kyrkliga kommuner bibehålls. Det förestående utredningsarbetet bör därför ta en något annorlunda utgångspunkt än vad regeringen föreslår. - En mera kraftfull samordning mellan stiftsnivån och riksnivån måste eftersträvas och kan endast ske genom en reformering av kyrkomötesorganisationen.

En förändrad organisation, som byggs upp med stiften som bas, skisseras i motionen.

Liknande synpunkter framförs i motion 1995:57 av Lisen Ridne m.fl. I motionen framhålls också att det fortsatta utredandet bör innefatta frågan om Svenska kyrkans verksamhet i fortsättningen skall bli beroende av statsbidrag.

I motion 1995:60 av Marianne Upmark m.fl. anför motionärerna att skrivelsen visar prov på en troskyldig inställning då demokratifrågorna förutsätts lösta för Svenska kyrkans del. Förtroendevaldas huvudsakliga uppgift brukar vara formellt klart formulerad genom att de skall ange mål och huvudsaklig inriktning för verksamheten, medan inom Svenska kyrkan "den dubbla ansvarslinjen" brukar åberopas som den av hävd tydliga gränsdragningen mellan prästmakt och folkmakt. Hur denna bör se ut är i realiteten fullständigt ouppklarat. Frågan bearbetas enligt Centralstyrelsen i pågående arbete rörande kyrkoherdens övergripande chefsansvar. Oklarheterna i grundläggande och konstitutionellt avgörande frågor som måste klargöras i det förslag till lag om Svenska kyrkan som föreslås i regeringens skrivelse. Vidare måste i lagen regleras hur de kyrkliga valen skall gå till, vilka som är valbara och liknande frågor. Motionären begär ett tillkännagivande om demokratifrågorna i Svenska kyrkan.

I motion 1995:54 av Runar Patriksson hänvisar motionären till kyrkans månghundraåriga förhållande till staten och förklarar att kyrkan önskar ett förändrat förhållande. En sådan förändring kräver dock ett noga genomarbetat förslag. Förslaget i regeringens skrivelse är oklart, och mest oroande är oklarheterna angående begravningsverksamheten, clearingen och finansieringen av dessa viktiga verksamheter samt statens ansvar och bidrag till kyrkolokalernas kulturhistoriska värde. Motionären begär att förslaget till principbeslut inte godkänns (yrkande 1) och att beslutsprocessen framflyttas i två år så att kyrkan får tid på sig att se över förslagets innebörd (yrkande 2).

I motion 1995:40 av Gunnar Lindberg begär motionären ett tillkännagivande om att innan mera långtgående beslut tas som påverkar Svenska kyrkans framtid bör en opartisk och förutsättningslös juridisk utredning tillsättas med uppgift att pröva handläggningen av kyrka-statfrågan och riksdagsberedningens förslag utifrån religionsfrihetens, demokratins och folkrättens aspekter. Detta skulle räta ut frågetecken och inte lämna någon oklarhet när det gäller de juridiska och folkrättsliga aspekterna samt dämpa den växande spänningen mellan en maktägande minoritet och en majoritet som känner sig maktlös och överkörd.

Folkomröstning

I motion 1995:54 av Runar Patriksson begärs (yrkande 3) en folkomröstning om förslaget i regeringens skrivelse, för det fall förslaget skulle godtas av kyrkomötet 1995.

Frågan om folkomröstning tas också upp i motion 1995:6 av Börje Finnstedt, vari motionären anser att - om hänsyn inte tas till den breda församlingsopinion som redovisas i motionen - stat-kyrkafrågan bör underställas folket i en folkomröstning (yrkande 2).

Frågan om folkomröstning berörs också, som framgår ovan, i motion 1995:51 av Anita Franzén m.fl.

Andra särskilda frågor

Regeringens förslag om en särskild lag om Svenska kyrkan resp. andra trossamfund tas upp i två motioner.

I motion 1995:52 av Lars Ekblad och Gunnar Blomgren anser motionärerna att endast en lag om trossamfund bör föreskrivas i regeringsformen och det inte skall stiftas en särskild lag som reglerar Svenska kyrkans identitet och karaktär.

I motion 1995:62 av Tomas Forsner framförs liknande synpunkter.

Rätten att besluta om den föreslagna kyrkoavgiften tas upp i en motion. I motion 1995:65 av Lars Rydje begär motionären - för det fall att regeringens förslag tillstyrks - att det till undanröjande av missförstånd skall anges klart att skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala kyrkoavgift skall avse såväl lokalt som av vederbörligt stiftsorgan beslutad kyrkoavgift.

Domkapitlens tillsynsansvar tas upp i motion 1995:8 yrkande 2 av Per-Olof Fristorp. Motionären begär att kyrkomötet vid behandlingen av Kyrkoberedningens förslag om offentligrättslig ställning för Svenska kyrkan redovisar vilka konsekevenser detta kan få vad gäller möjligheten för de inomkyrkliga organen för framtiden och inte minst för biskoparna att kunna fullgöra det ålagda tillsynsansvaret (yrkande 2).

I två motioner framställs yrkanden som rör den kyrkliga egendomen och kyrkans ansvar för de kulturhistoriska värdena.

I motion 1995:53 av Eskil Jinnegård m.fl. begär motionärerna (yrkande 3f) - om skrivelsen inte i sin helhet avvisas - ett tillkännagivande om vad som anförs i motionen om den kyrkliga egendomen. Motionärerna tillstyrker att den kyrkliga egendomen regleras genom lagstiftning. Därmed behåller församlingarna oförändrade bestämmelser beträffande äganderätten till sin egendom. De avstyrker utredning angående övergångsbestämmelser för den kyrkokommunala egendomen eftersom kommunstatusen bör bibehållas. De avstyrker också permutationsregler för förenings- och stiftelseegendom.

I motion 1995:63 av Dag Sandahl begärs ett tillkännagivande angående ersättning till kyrkan för bevarande av kyrkobyggnaders kulturvård att en sådan ersättning inte skall vara knuten till ett krav att kyrkoavgiften skall minskas i samma omfattning som statlig ersättning utgår (yrkande 1). Motionären understryker att det är ett gemensamt ansvar att vårda nationens kulturarv, inte bara ett ansvar för medlemmarna i Svenska kyrkan. Han kritiserar regeringens utgångspunkt att "uttaget av kyrkoavgift skall minskas i samma omfattning som den statliga ersättningen". Resultatet kan enligt motionären bli en sådan minskning men det kan också finnas församlingar som gör nysatsningar när de slipper ensamma ha ansvaret för ett kostsamt byggnadsunderhåll. Vidare anser motionären att i stället för den av regeringen aviserade utredningen av ersättningsfrågorna inom Kulturarvsutredningen bör ett partssammansatt beredningsorgan tillsättas, och han begär ett tillkännagivande härom (yrkande 2).

Frågan om språkliga minoriteter tas upp i motion 1995:59 av Juhani Rantanen. Motionären begär ett tillkännagivande om att i lagen om Svenska kyrkan kyrkans egna språkliga minoriteter, finska och samiska, bör ges en likvärdig ställning med majoritetsspråket. Motionären hänvisar till Svenska kyrkan sedan reformationstiden i sin verksamhet är trespråkig med två egna språkliga minoriteter, den finska och samiska. Det är viktigt att denna gamla öppenhet inte på något sätt äventyras med ändrade relationer och eventuellt ändrade ekonomiska förutsättningar för kyrkan.

Utskottets överväganden

Allmänt

Svenska kyrkans identitet

Enligt utskottets mening är den avgörande frågan vid ställningstagandet till rege ringens skrivelse om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan, om det är möjligt att bevara Svenska kyrkans identitet vid en relationsändring. Svenska kyrkans ställningstagande bestäms av hur hon ser på sin egen identitet, av hennes självförståelse. Hennes karaktär av öppen folkkyrka och nådessamfund har en centralt kristen motivering. Uppdraget är att överräcka evangelium i ord och handling till hela folket. Kyrkan har rum för alla, för den sökande och tvivlande likaväl som för den trosvisse; för den som hunnit kortare likaväl som för den som hunnit längre på trons väg.

I sitt ställningstagande till relationen till staten måste Svenska kyrkan, som Läronämnden framhåller i sitt yttrande Ln 1995:17, också ta berättigad hänsyn till andra kyrkor och samfund i landet, samhällssituationen i stort och till hur staten definierar sin egen roll i förhållande till vår kyrka och andra kyrkor och samfund.

Det är viktigt att Svenska kyrkan inte pressas in i en för henne främmande form. Svenska kyrkans särställning bland kyrkor och samfund har varit mycket omdebatterad. Utskottet finner det motiverat att en modern lagstiftning införs på detta område, som ger varje kyrka och samfund möjlighet att verka i enlighet med sin självförståelse. Men det är av historiska, sociala och ekonomiska skäl illusoriskt att påstå att Svenska kyrkan i praktiken inte skulle ha en särställning, man må gilla denna eller inte. Det är en utgångspunkt för samförstånd när regeringen i sin skrivelse samtidigt med att verka för ökad likställighet mellan kyrkor och samfund likväl erkänner Svenska kyrkans särskilda ställning även i den nya pluralistiska samhällssituationen. Lagen om Svenska kyrkan innebär en markering från statens sida av denna särställning.

De historiska skälen för särställningen är påtagliga i kyrkobyggnaderna och de intilliggande kyrkogårdarna. De sociala skälen märks i ansvarstagandet i de avgörande skeendena i människors liv och den höga procenten kyrkotillhöriga samt den rikstäckande verksamheten. De ekonomiska skälen handlar om att kulturarvet och det sociala ansvarstagandet inte är gratis. Värnandet av detta arv skulle kunna bli en ekonomisk barlast för Svenska kyrkan. Det finns anledning att markera Svenska kyrkans faktiska särställning i dessa avseenden eftersom föreliggande principskrivelse från regeringen uppenbart inte är ekonomiskt generösare än Kyrkoberedningens betänkande. Kulturarvet är en nationell angelägenhet. Det är viktigt att de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förvaltning av detta arv inte försämras. Den situationen måste undvikas, att enbart de som tillhör kyrkan i framtiden får bära kostnaderna för det kulturarv som i stor utsträckning är svenska folkets gemensamma.

De fyra grundelementen

Med den framlagda skrivelsen har regeringen i bred politisk samstämmighet klargjort hur staten ser på sin egen roll i förhållande till Svenska kyrkan och dragit de grundläggande rättsliga konsekvenserna av detta synsätt. Det är fråga om en principskrivelse innehållande vissa grundelement, vilka hör nära samman med varandra och som tillsammans formar en ny relation mellan staten och Svenska kyrkan. Dessa grundelement utgörs av den konstitutionella lösningen, lagen om Svenska kyrkan, begravningsverksamhetens organisering och finansiering samt klarläggandet av den kyrkliga egendomens status.

Svenska kyrkans konstitutionella ställning

Den nu framlagda konstitutionella lösningen har inte tidigare varit föremål för diskussion. Regeringens förslag innebär att regleringen av normgivningen för Svenska kyrkan förs över från regeringsformens övergångsbestämmelser till en ny egen paragraf i regeringsformen, 8 kap. 6 . En ny kategori föreskrifter förs in i regeringsformens regler om normgivning, nämligen föreskrifter om trossamfund. Enligt förslaget skall föreskrifter om Svenska kyrkan och andra trossamfund meddelas genom lag. Vidare skall enligt en annan paragraf i samma kapitel gälla att sådan lag skall stiftas genom ett särskilt kvalificerat förfarande, nämligen det som gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser. Det betyder att beslut om ändring måste tas av riksdagen antingen vid två tillfällen med val emellan eller med en kvalificerad majoritet.

Lagen om Svenska kyrkan, liksom en lag som gäller andra trossamfund, kommer med den angivna regleringen att åtnjuta ett särskilt konstitutionellt skydd, avsett att ge en stabil och långsiktig reglering av kyrkans organisation m.m.

I regeringsformens 8 kap. finns i övrigt reglerat hur olika föreskrifter skall meddelas. Föreskrifter om enskildas - fysiska och juridiska personers - personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes skall enligt 8 kap. 2 meddelas genom lag. Vidare ges i 8 kap. 5 regler om hur föreskrifter meddelas för kommunernas förhållanden.

Trossamfundens speciella ställning framhålls också av att det även i bestämmelsen i 11 kap. 6 regeringsformen om överlämnande av förvaltningsuppgift särskilt skall anges att sådan uppgift kan överlämnas till trossamfund. Trossamfund är således en annan rättsfigur än de personer som i övrigt nämns i bestämmelsen, nämligen bolag, förening, samfällighet, stiftelse och enskild individ.

Regeringens förslag innebär att Svenska kyrkan och andra trossamfund i regeringsformen ges en egen rättslig ställning; de är varken enskilda eller kommuner utan trossamfund.

Denna egna rättsliga ställning innebär att det inte är föreskrifterna i 8 kap. 2 , som gäller normgivning för kommuner eller för enskilda, som är tillämpliga vid normgivningen för Svenska kyrkan, utan föreskrifterna i den nya 8 kap. 6 . Svenska kyrkans - och övriga trossamfunds - ställning bestäms av hur denna egna rättsliga ställning definieras i lag.

Genom den nya bestämmelsen i 8 kap. 6 ges utrymme för att kunna betrakta församlingar, stift och Svenska kyrkan som helhet som var för sig självständiga rättssubjekt.

I den föreslagna nya bestämmelsen anges att i lag om Svenska kyrkan får bestämmas grunderna för Svenska kyrkans organisation och verksamhet. Avfattningen av bestämmelsen är enligt författningskommentaren avsedd att inte lämna något utrymme för en vidare reglering av lärofrågor och annat som kan sägas höra till troslivet och Svenska kyrkans egna angelägenheter.

Utskottet vill för sin del framhålla att den föreslagna bestämmelsen behöver ge utrymme för att i lagen om Svenska kyrkan bestämma grunderna också för Svenska kyrkans finansiering och för den kyrkliga egendomens reglering. Det kan finnas anledning överväga i vad mån det bör finnas utrymme för staten att i lagen bestämma grunderna för Svenska kyrkans verksamhet.

Den konstitutionella lösningen innebär alltså att kommunbegreppet inte längre används om Svenska kyrkan och att den hittillsvarande beskattningsrätten upphör. I stället införs den nya rättsfiguren och möjligheter öppnas för att genom lagen om Svenska kyrkan beskriva kyrkans grundläggande identitet och organisatoriska uppbyggnad. En lokalt beslutad obligatorisk kyrkoavgift införs också, vilken i allt väsentligt behandlas som en skatt.

Genom att normgivningskompetensen inte skall delegeras från riksdagen till kyrkomötet blir konsekvensen att Svenska kyrkan får en tydligare självständighet och att Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad istället säkras genom den grundlagsmässigt förankrade lagen om Svenska kyrkan. Utskottet konstaterar att Svenska kyrkan därmed alltjämt kommer att finnas inom den offentligrättsliga sfären men med en ny rättsfigur, som ger möjligheter för henne att fortleva och förnyas som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Det innebär vidare att de väsentliga värden som har kommit till uttryck och värnats genom den kyrkokommunala uppbyggnaden kan tillvaratas rättsligt dels genom lagen om Svenska kyrkan, dels genom inomkyrkliga föreskrifter.

Lagen om Svenska kyrkan

Innebörden av Svenska kyrkans nya ställning kommer främst att framgå av lagen om Svenska kyrkan.

Lagen om Svenska kyrkan är det andra grundelementet i den principlösning som skrivelsen för fram. Utskottet vill understryka betydelsen av att lagen innehåller de grundläggande bestämmelser som är nödvändiga för att säkra att Svenska kyrkans identitet bevaras vid relationsändringen och för framtiden. Lagens bestämmelser bör vara principiellt utformade och främst beskriva Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad. Utskottet tar samtidigt fasta på att lagen kan få en större omfattning än vad Kyrkoberedningen föreslog. Lagen behöver nämligen innehålla tydliga bestämmelser om kompetensfördelning mellan Svenska kyrkans lokala, regionala och nationella nivåer samt vissa allmänna principer av betydelse för Svenska kyrkan som öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Med sin förankring i regeringsformen kommer lagen att klarlägga den rättsliga kompetensen inom kyrkan och därigenom ge stadga åt den kyrkliga organisationen.

Begravningsverksamheten

Begravningsverksamheten är det tredje grundelementet. Lösningen tillgodoser med det kyrkliga huvudmannaskapet för den största delen av verksamheten och med finansieringen av denna genom den lokalt beslutade kyrkoavgiften för dem som tillhör Svenska kyrkan på ett utmärkt sätt såväl Svenska kyrkans som allmänhetens behov. De frågor som återstår bör kunna få sin lösning. Det gäller inte minst frågan om en rikstäckande clearing av begravningskostnaderna.

Den kyrkliga egendomen

Den kyrkliga egendomen utgör det fjärde grundelementet. Rättsliga lösningar skall tillskapas som garanterar att egendomen liksom hittills fullt ut står till kyrkans förfogande för att användas för avsett ändamål. Mycket talar för att det är lagstiftningsmodellen som bör prövas för att åstadkomma detta. Avgörande är att den kyrkliga egendomens status blir klargjord på ett sätt som för närvarande inte är fallet.

Grundelementen som bas för reformarbetet

Utskottet finner att de grundelement som enligt regeringens principskrivelse utgör lösningen för de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan, så som utskottet preciserar dessa grundelement, tillgodoser Svenska kyrkans behov och därmed kan godtas. En grund är därigenom lagd för ett reformarbete, som kan resultera i en stabil och långsiktig lösning.

Eftersom regeringens skrivelse endast är en principskrivelse blir det avgörande viktigt, inte minst för att Svenska kyrkan i framtiden skall kunna fortleva i enlighet med sin egen självförståelse som folkkyrka, hur det fortsatta reformarbetet bedrivs och hur de konkreta lösningarna på de olika delområdena ser ut. Utskottet noterar med tillfredsställelse de försäkringar som regeringen avgivit om stor öppenhet under utredningsskedet bl.a. genom Svenska kyrkans aktiva deltagande i utredningsarbetet och genom tillskapandet av en särskild statlig delegation, där berörda parter informeras och ges möjlighet att lämna synpunkter.

Eftersom utskottet finner det betydelsefullt att redan i nuvarande skede framföra sådant som principiellt sett är särskilt viktigt för Svenska kyrkan, lämnas i det följande principiella synpunkter och påpekanden som är avgörande för inriktningen av det fortsatta reformarbetet. Syftet är att åstadkomma sådana reformer som gör att de som tillhör kyrkan och även andra kan uppfatta att Svenska kyrkan är densamma om än i en förnyad rättslig form.

Särskilda principfrågor för det fortsatta reformarbetet

Dissenterskatt och kommunstatus

Det råder en bred enighet inom Svenska kyrkan om att den s.k. dissenterskatten av principiella religionsfrihetsskäl behöver tas bort. Eftersom hon ser sig som en öppen folkkyrka och ett nådessamfund är det naturligt att Svenska kyrkan önskar ta bort en skatt som innebär att den som valt att inte tillhöra Svenska kyrkan måste betala en generell procentuell andel av kyrkoskatten. Systemet med dissenterskatt får också till följd att det finns ett kyrkokommunalt medlemskap skilt från kyrkotillhörigheten i Svenska kyrkan. Statsmakterna avslog därför begäran från 1994 års kyrkomöte, att begreppet kyrkokommunalt medlemskap skulle slopas. Förekomsten av ett sådant medlemskap är självfallet principiellt otillfredsställande inte bara från religionsfrihetssynpunkt men också med tanke på Svenska kyrkans identitet.

Utskottet konstaterar att såväl regeringen i sin skrivelse som den konstitutionsrättsliga expertisen slår fast att ett borttagande av dissenterskatten med nödvändighet leder till att församlingarnas kommunstatus upphör, eftersom kommunen definitionsmässigt är en tvångssammanslutning. Utskottet konstaterar samtidigt att det tycks vara orealistiskt att i förhållande till de politiska och rättsliga instanserna driva en annan tolkning. Beklagligtvis har detta dilemma inte tydligt kommit till uttryck i Kyrkoberedningens betänkande och därmed inte heller i remissbehandlingen därav. Utskottet anser att den väg som står till buds är att i annan form positivt säkerställa vad kommunstatusen står för.

Evangelisk-lutherskt trossamfund, nådessamfund, folkkyrka - men inte kommun

I kyrkolagens portalparagraf (2 kap. 1 ) och i Kyrkoberedningens förslag till lag om Svenska kyrkan anges att hon är ett evangelisk-lutherskt trossamfund. När den nya rättsfiguren trossamfund enligt principförslaget införs i regeringsformen är detta mycket positivt, eftersom möjligheter skapas för trossamfunden att i landet leva i enlighet med sin egen självförståelse. Samtidigt bör anmärkas att dessa trossamfund är av olika art. För Svenska kyrkan gäller att med trossamfund primärt menas att hon är bestämd av sin evangelisk-lutherska bekännelse, inte att hon får sin identitet av medlemmarnas tro.

Till karaktären av nådessamfund hör att Svenska kyrkan inte önskar förknippas med tvång. Detta har varit vägledande när biskoparna år 1929 och kyrkomötet år 1951 förordade rätten till fritt utträde liksom när 1994 års kyrkomöte ville uppge automatiken i kyrkotillhörighetsbestämmelserna. Det som i en samhällssituation varit oproblematiskt hade i en ny situation blivit ohållbart. Något liknande gäller nu uppenbarligen kommunbegreppet. Det som positivt ligger i detta begrepp kan bibehållas och utvecklas.

Folkkyrkokaraktären är likaså grundläggande för Svenska kyrkan. Det finns en bred uppslutning kring denna kyrkosyn. För att kunna bevara sin identitet som folkkyrka måste Svenska kyrkan ständigt förnyas i relation till det samhälle hon lever i. Kontinuitet och förnyelse betingar varandra. Till kontinuiteten hör att kyrkan har ett budskap och ärende i en öppen hållning mot hela folket. Men det betyder inte att hela folket kan tvingas tillhöra kyrkan, något sådant skulle också strida mot kyrkans karaktär av nådessamfund. Kommunbegreppet, som under ett drygt århundrade i hög grad gagnat Svenska kyrkan, är inte lika självklart en tillgång i den aktuella mångkulturella och mångreligiösa samhällssituationen. Den grundlagsmässiga förankringen av Svenska kyrkan som trossamfund med egen identitet och införandet av en lag om Svenska kyrkan möjliggör däremot att det som den s.k. kyrkokommunala självstyrelsen står för kan föras vidare. Denna självstyrelse kom för övrigt till uttryck redan innan kommunbegreppet infördes. Liksom kommunen stod socknen för den lokala gemenskapen och ansvarstagandet.

Obligatorisk, lagstadgad kyrkoavgift, benämnd kyrkoskatt

Den lagstadgade kyrkoavgiften skall vara obligatorisk för dem som tillhör Svenska kyrkan och tas ut efter bärkraft. Den skall tas ut lokalt och, enligt utskottets mening, även regionalt. Utskottet noterar med tillfredsställelse att kyrkoavgiften rent tekniskt skall behandlas fullt ut som skatt, vilket är en nyhet jämfört med tidigare remissbehandlade förslag. Det är principiellt viktigt att uppbördshjälpen skall vara kostnadsfri för Svenska kyrkan.

Regeringen har valt att använda beteckningen kyrkoavgift. Utskottet konstaterar att med det som grundlagsmässigt sägs om skatt, där beskattningsrätten endast tillkommer stat och kommun, kan inte den föreslagna lagstadgade kyrkoavgiften i statsrättslig mening vara skatt. Till det kommer att hjälp med avgiftsuppbörd även skall kunna ges till andra trossamfund.

Från olika håll anförs att den föreslagna kyrkoavgiften i praktiken är en skatt. Det framgår av den valda tekniska lösningen. Någon entydig definition av skillnaden mellan skatt och avgift finns heller inte. De flesta torde också erkänna att skillnaden blir försumbar med lösningen i skrivelsen. Avgift eller skatt har snarast blivit en definitions- och symbolfråga.

För många inom Svenska kyrkan står beteckningen skatt för att kyrkan inte är en förening, som upptar medlemsavgift, och att kyrkans verksamhet finansieras solidariskt. Den som tilhör kyrkan väljer inte om hon eller han skall betala. För åtskilliga andra inom kyrkan betyder beteckningen avgift att kyrkan klarare framträder som ett trossamfund med egen identitet snarare än som en myndighet.

Utskottet fäster särskilt avseende vid att många är oroliga för att kyrkoavgiften i praktiken av den enskilde skulle kunna uppfattas som frivillig, trots att den är obligatorisk för dem som tillhör Svenska kyrkan. Tillhör man kyrkan, måste man solidariskt betala sin del. Med grund i den ovan konstaterade skillnaden i statsrätt och kyrkorätt förordar utskottet en lösning som bör kunna stilla oron.

Utskottet vill fästa uppmärksamheten på en särskild konsekvens av den nya konstitutionella lösningen, att normgivningskompetens inte längre skall delegeras från riksdagen till kyrkomötet. Skillnaden mellan statsrätt och kyrkorätt blir tydlig. Den nya ordningen öppnar möjligheter till en samförståndslösning av symbolfrågan om kyrkoavgift eller kyrkoskatt, en lösning där saken blir avgörande.

Det är en självklar följd av relationen till staten att kyrkan måste respektera statsrätten. I lagen om Svenska kyrkan måste därför tydligt framgå att det i statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk kyrkoavgift. Några statsrättsliga omdefinitioner behövs inte för att tillmötesgå Svenska kyrkans önskemål. Inte heller behöver en lag om trossamfund påverkas härav. Men staten bör kunna konstatera och acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med kyrkorättslig motivering betecknas kyrkoskatt. Ordningen kommer att likna den som finns i Tyskland, där staten har en liknande roll ifråga om kyrkoskatten. Den innebär att kyrkoskatten rättsligt inte längre är en allmän beskattningsrätt utan betecknar Svenska kyrkans uppbörd från de kyrkotillhöriga.

Lagstiftning om trossamfund

För Svenska kyrkan är det glädjande att den nya rättsfiguren trossamfund införs. Lagen möjliggör att även andra kyrkor än Svenska kyrkan, exempelvis den romersk-katolska kyrkan samt de ortodoxa och orientaliska kyrkorna, inte längre behöver tvingas in i en för dem främmande form som förening eller stiftelse. Också för vissa traditionella frikyrkor kan lagen ge organisatoriskt skydd. De i Sverige verksamma kyrkorna och samfunden får, som ekumenikutskottet framhåller i sitt yttrande KEu 1995:2y, möjlighet "att organisera sig på ett sätt som bättre än i dag stämmer överens med egna traditioner och rättsregler". Den för dem gemensamma rättsfiguren trossamfund medför också att kravet på likställighet uppfylls.

Utskottet delar ekumenikutskottets bedömning att en särskild lag krävs för Svenska kyrkan, eftersom hon som öppen folkkyrka skall vara rikstäckande och demokratisk. Paradoxalt nog blir Svenska kyrkan och andra trossamfund också mer jämställda med två lagar. Detta beror enligt ekumenikutskottet på den stora omfattningen av lagstiftningen om Svenska kyrkan, och det utskottet anför: "Intrycket av en gemensam lag skulle kunna bli att lagen i första hand berör Svenska kyrkan. Detta kan på sikt ge en bild av att regleringen kring andra samfund anpassats till regleringen av Svenska kyrkan, vilket vore olyckligt."

Lagen om Svenska kyrkan kompletterad med kyrkoordning

Lagen om Svenska kyrkan får inte bli alltför omfattande. Den bör ha en varaktig karaktär och innehålla det som principiellt sett är viktigast. Utskottet noterar därvid att enligt regeringens skrivelse den endast bör innehålla "det som kan anses nödvändigt för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demokratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund". Utskottet noterar att det dock innebär att lagen behöver utvidgas i jämförelse med tidigare framförda förslag. Utskottet vill här tydligt framföra vad som ter sig särskilt angeläget.

Det är naturligt att lagen om Svenska kyrkan inleds med portalparagrafen ur gällande kyrkolag, nämligen beskrivningen av henne som ett evangelisk-lutherskt trossamfund. Det ankommer sedan på kyrkomötet att närmare ange innebörden i Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära.

Av lagen skall framgå att Svenska kyrkan är en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka, episkopalt organiserad med stift och särskilt ämbetsansvar. Principen om förening av folkligt förankrad självstyrelse och ämbetsförvaltning inom kyrkans gemensamma uppdrag måste komma till klart uttryck.

Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad skall vidare framgå av lagen. En mycket tydlig precisering behöver ske av de uppgifter och den kompetens som tillkommer varje kyrklig nivå. Svenska kyrkan måste vara det övergripande och sammanfattande begreppet. Denna kyrka kommer till uttryck på varje kyrklig nivå. Det går alltså inte, som antyds i vissa motioner, att betrakta församlingarna som Svenska kyrkan och den regionala och nationella nivån som en samfällighetsbildning. Utskottet tar avstånd från ett sådant kongregationalistiskt synsätt och instämmer i det som Läronämnden framför i sitt yttrande Ln 1995:17: "Svenska kyrkan framträder på lokal nivå som församlingar och pastorat, på regional nivå som stift och på nationell nivå genom organ som företräder Svenska kyrkan som helhet. En precisering behöver göras av de grundläggande uppgifter som åligger varje kyrklig nivå. En viktig bestämning är därvid att stift och församlingar till skillnad från Svenska kyrkan på nationell nivå är pastorala områden. Församlingarna är kyrkans grundläggande enheter, primärt därför att det är där evangelium förkunnas och sakramenten förvaltas. Församlingarna är pastoralt sett förenade i stift, i vilka biskopar och domkapitel har ett särskilt ansvar för lära, tillsyn och enhet medan stiftsstyrelserna har uppgiften att främja församlingslivets utveckling. På nationell nivå har Svenska kyrkan att ta ansvar för sina gemensamma angelägenheter i fråga om information, utbildning, norm givning, samråd och ekumeniska relationer liksom när det gäller att vara kyrkans gemensamma röst och företräda henne inför samhället i stort."

Läronämndens beskrivning och Kyrkoberedningens förslag kan tas som utgångspunkt vid utformningen av bestämmelserna i lagen om Svenska kyrkan. Utskottet vill till detta göra följande preciseringar om varje kyrklig nivå.

Församlingarna är Svenska kyrkans grundläggande enheter och lokala pastorala områden. De viktigaste av de principer som har legat till grund för den s.k. kyrkokommunala självstyrelsen slås fast i lagen. Församlingarna är liksom hittills självständiga rättssubjekt. Det måste framgå att församlingar och pastorat äger besluta om lokal obligatorisk kyrkoavgift, benämnd kyrkoskatt, för dem som tillhör Svenska kyrkan. Territorialprincipen skall också framgå. De allmänna bestämmelserna i kyrkolagen förs lämpligen in.

Som framgår av det utkast till kyrkoordning m.m. för Svenska kyrkan (Svenska kyrkans utredningar 1994:2), som kyrkoordningskommittén utarbetade i anslutning till Kyrkoberedningens betänkande, kan de mer specificerade bestämmelserna i kyrkolagen i stort sett ograverade föras in i kyrkoordningen. Dessa bestämmelser bör enligt utskottets mening omges med ett särskilt skydd i kyrkoordningen, innebärande exempelvis kvalificerad majoritet eller två beslut med mellanliggande val till kyrkomötet för att kunna ändras.

Stiftet är pastoralt område på Svenska kyrkans regionala nivå. Det är tjänstgöringsområde för biskop och omfattar församlingarna inom området. Stiftets allmänna uppgifter och befogenheter bör framgå. Det bör också stadgas att stiftet äger besluta om en regional obligatorisk kyrkoavgift, benämnd kyrkoskatt, för dem som tillhör Svenska kyrkan.

För den nationella nivån regleras kyrkomötets grundläggande föreskriftsrätt. Uppgifter och befogenheter ges en allmän men heltäckande beskrivning. Därmed klargörs att kyrkomötets beslut inom den angivna ramen är bindande för Svenska kyrkan. I en särskild bestämmelse skall framgå att det måste finnas en inomkyrkligt reglerad överprövningsrätt. Hur denna skall vara utformad och vilket organ som skall pröva överklaganden bör utredas vidare. Utskottet förutsätter dock att förekomsten av ett sådant organ skall vara lagfäst. Därmed markeras dess oberoende ställning.

En viktig skillnad i regeringens skrivelse mot Kyrkoberedningens förslag är som nämnts, att normgivningen inte delegeras från riksdagen till kyrkomötet och andra kyrkliga organ. Det finns uppenbara fördelar med det nya förslaget. Den oro för ökad centralstyrning som Kyrkoberedningens förslag gav upphov till bör minska, när lagen om Svenska kyrkan får en större omfattning och betydelse. Bestämmelserna i denna lag skall klargöra vilken kyrka det är som staten har en relation till och förväntar sig vissa saker av.

Någon otydlighet i kyrkomötets kompetens behöver därvid inte uppstå, vilket påstås i några av motionerna. I lagen om Svenska kyrkan anges nämligen vilken föreskriftsrätt kyrkomötet får.

I övrigt bör av lagen om Svenska kyrkan framgå att de inomkyrkliga valen skall vara demokratiska och att ordningen med proportionella val garanteras. Under det kommande utredningsarbetet bör demokratifrågorna behandlas. Bl.a. bör bestämmelser om val och valbarhet motsvarande dem som nu gäller utformas. Det är också angeläget att den i nuvarande lag reglerade rätten till ledighet för fullgörande av kyrkliga förtroendeuppdrag läggs fast. Det följer av den föreslagna reformen att de flesta regler som berör valsystemet hör hemma i kyrkoordningen eller i en valstadga.

Svenska kyrkan omfattas nu och även efter en relationsändring av annan generellt verkande lagstiftning, som t.ex. arbetsmiljölagen och jämställdhetslagen. Kyrkoberedningen föreslog att hänvisningar skulle införas till vissa övriga för Svenska kyrkan tillämpliga lagar, såsom begravningslagen. Dessa lagar är fler än dem som Kyrkoberedningen nämner. Mot bakgrund av vad utskottet anfört om bestämmelsernas varaktighet är det tveksamt att i lagen göra direkta hänvisningar till andra lagar. I den mån det behöver klargöras om annan lagstiftning som riktas till offentligrättsliga organ skall tillämpas på Svenska kyrkan bör detta särskilt anges i den lagen.

Till detta kommer att vissa grundläggande principer som för närvarande gäller även fortsättningsvis bör gälla inom Svenska kyrkan såsom offentlighetsprincipen och likställighetsprincipen. Det bör slås fast i lagen om Svenska kyrkan. På vilket sätt detta skall ske bör dock utredas vidare. Lokaliseringsprincipen bör t.ex inte utan vidare föras in i lagen.

Det råder bred enighet inom Svenska kyrkan om värdet av även andra delar av den kyrkokommunala regleringen. Dessa kan i huvudsak överföras genom inomkyrkliga föreskrifter, främst kyrkoordningen. Här kan nämnas specificerade regler för den inomkyrkliga demokratin, jävsregler och förvaltningsbestämmelser.

En huvuduppgift i det kommande statliga och kyrkliga utredningsarbetet blir att närmare specificera och fördela det som bör behållas från den kyrkokommunala regleringen i lagen om Svenska kyrkan respektive den inomkyrkliga regleringen.

Med föreliggande förslag står det klart att Svenska kyrkan även fortsättningsvis kommer att höra till den offentligrättsliga sfären men vara betydligt mindre offentligrättsligt reglerad än för närvarande. Samtidigt kan noteras att Svenska kyrkan exempelvis i fråga om begravningsverksamheten kommer att fullgöra vissa myndighetsfunktioner. I dessa uppgifter och andra kommer kyrkan att tillhöra det allmänna.

Avgörande för bilden av Svenska kyrkan i framtiden kommer att bli i vilken mån kyrkan själv låter den självförståelse, om vilken det råder en bred enighet, komma till uttryck i kyrkoförfattning men framför allt i kyrkans dagliga liv, där mötet mellan människor sker.

Andra principfrågor

Begravningsverksamheten

Utskottet finner liksom regeringen det naturligt att kyrkan har huvudmannaskapet för begravningsverksamheten även i en framtida relation mellan staten och Svenska kyrkan. Det är då viktigt att hitta ett system för finansieringen som från rättvisesynpunkt kan godtas av alla, samtidigt som systemet är sådant att det ger huvudmannen bestämmanderätt och full kostnadstäckning för verksamheten.

Ansvaret för såväl befintliga som framtida allmänna begravningsplatser bör i allmänhet ligga på Svenska kyrkan.

Lösningen med en lokal finansiering av begravningsverksamheten tillstyrks. Från Svenska kyrkans synpunkt är det principiellt och praktiskt riktigt att kostnaden för begravningsverksamheten när det gäller dem som tillhör Svenska kyrkan ingår i den lokalt beslutade kyrkoavgiften.

Svårigheten är att lösa frågan om hur de som inte tillhör Svenska kyrkan skall betala den del av kostnaderna för begravningsverksamheten som faller på dem. En lösning värd att pröva närmare i det kommande utredningsarbetet är att låta den borgerliga kommunen ta upp avgiften för dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Som en förutsättning gäller att kostnaden inte tas upp i den allmänna kommunala budgeten.

Det är väsentligt att finna en ordning för en lokalt finansierad begravningsverksamhet som inte strider mot den kommunala likställighetsprincipen samtidigt som den måste vara godtagbar från religionsfrihetssynpunkt. Ett grundläggande krav är också att den blir administrativt enkel och praktiskt hanterbar. Det får förutsättas att kostnaderna för begravningsverksamheten kan särskiljas från övriga verksamhetskostnader för att systemet skall kunna uppfylla kraven på kostnadstäckning och rättvisa.

Utskottet noterar med tillfredsställelse att frågan om den närmare utformningen av ett system med begravningsclearing skall finnas med i det aviserade utredningsarbetet.

Det finns skäl att peka på att ansvaret för att bereda icke-kristna trosbekännare tillgång till särskilda begravningsplatser måste beaktas i det fortsatta utredningsarbetet. Detta åvilar i dag stiftssamfälligheten men bör inte längre vara en uppgift för ett kyrkligt organ.

Kulturhistoriska värden

Vården av den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen är fråga om ett ömsesidigt åtagande mellan staten och Svenska kyrkan. Den kan, som det framhålls i regeringens skrivelse, inte endast åvila dem som tillhör Svenska kyrkan. Det gemensamma åtagandet bör komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan. Hur kostnaderna närmare ska beräknas är sådant som behöver utredas. Ersättningen från staten bör inte vara knuten till krav på motsvarande minskning av kyrkoavgiften. Utskottet kan därför inte tillstyrka regeringens förslag i denna del.

Utskottet anser att en utredning av kostnaderna för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen bör bestå av företrädare från såväl staten som kyrkan. Detta är naturligt när finansieringen skall bygga på en överenskommelse mellan dessa parter. Det är därför inte lämpligt att dessa frågor enbart skall beredas i den statliga Kulturarvsutredningen.

Övriga frågor

Indelningsfrågor

I kyrkolagens fjärde avdelning finns bestämmelser om den kyrkliga indelningen. Utskottet finner att de föreskrifter som där finns om ändringar i den territoriella pastoratsregleringen och i kontraktsindelningen samt bildandet av kyrkliga samfälligheter naturligt kan föras över till en inomkyrklig reglering. Däremot kräver en framtida reglering av ändringar i den territoriella församlingsindelningen särskilda överväganden. Ett beslut om ändrad församlingsindelning berör nämligen inte bara den kyrkliga verksamheten. Beslutet påverkar också ett flertal funktioner i det borgerliga samhället, såsom folkbokföringen och valkretsindelningen vid allmänna val. Gränsdragningen i förhållande till de borgerliga kommunerna, landstingen och länen kräver särskilda överväganden vid ändringar i församlingsindelningen. Beslut om ändringar i församlingsindelningen beslutas därför i dag av statliga myndigheter (Kammarkollegiet och länsstyrelserna) eller i vissa fall t.o.m. av regeringen. (Jfr 5 kap. kyrkolagen och lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting.) Frågor om ändringar i församlingsindelningen måste därför bli föremål för gemensam analys och överväganden mellan staten och Svenska kyrkan.

Personalfrågor

I regeringens skrivelse påpekas att personalfrågorna utgör ett förbisett område under tidigare beredning av ärendet och att det måste analyseras ingående i det fortsatta utredningsarbetet. Detta arbete bör bedrivas i nära samarbete med bl.a. olika organ inom Svenska kyrkan och personalorganisationerna.

Utskottet vill framhålla vikten av att personalfrågorna får en grundlig bearbetning. Personalens anställningsformer behöver klarläggas. Vidare bör särskilt uppmärksammas frågor som har att göra med själva relationsändringen.

Ställningstagande till motionsyrkanden

Den grundläggande relationsfrågan

Som redovisats ovan har den grundläggande frågan om en ändring av relationerna mellan Svenska kyrkan och staten tagits upp i flera motioner. I en motion har begärts ett tillkännagivande av att relationerna skall vara oförändrade, i andra motioner har den huvudsakliga kritiken mot regeringens förslag avsett frågan om församlingarnas kommunstatus och beskattningsrätt. I åter andra motioner gäller kritiken främst den omständigheten att så många frågor är outredda och de därmed sammanhängande svårigheterna att ta ställning till förslaget. Slutligen har i två motioner föreslagits en inriktning av förändringsarbetet mot en uppbyggnad av Svenska kyrkans organisation med stiften som bas.

Utskottet har gjort en omfattande genomgång av den av regeringen föreslagna lösningen och önskade konsekvenser i olika avseenden. Utskottet har därvid redovisat sin syn på relationsändringen och vad som är viktigt att beakta i det fortsatta arbetet. Utskottet har bl.a. analyserat vilka element i församlingarnas kommunstatus som bör överföras till den nya ordningen.

Med utskottets uttalanden kan enligt utskottets mening många av motionerna i varierande mån anses tillgodosedda. Detta gäller motionerna 1995:18, 1995:43, 1995:48 yrkande 2, 1995:49, 1995:51, 1995:53 yrkandena 2 och 3 a-e, 1995:54 yrkandena 1 och 2, 1995:55, 1995:56, 1995:58, 1995:61, 1995:64 och 1995:65 av vilka många inriktas på ett bevarande av församlingarnas status som kommuner och deras beskattningsrätt. De motioner, i vilka någon förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan helt avvisas - motionerna 1995:6 yrkande 1, 1995:48 yrkande 1 och 1995:53 yrkande 1 - samt motionerna 1995:50 och 1995:57 om en organisation med stiften som bas, avstyrks av utskottet.

Utskottet har i sina allmänna överväganden lyft fram olika frågor av betydelse för främst den lokala demokratin i Svenska kyrkan. Utskottet har framhållit vikten av bl.a. val- och valbarhetsreglernas utformning. I motion 1995:60 betonas särskilt frågor om den fortsatta demokratiska förankringen inom Svenska kyrkan. Med de uttalanden som utskottet gjort i den delen anser utskottet motionen tillgodosedd.

Också i fråga om vården av kulturhistoriska värden har utskottet ovan uttalat en uppfattning som tillgodoser motionsyrkandena i motion 1995:63. Detta innebär att motionen tillstyrks.

I fråga om den kyrkliga egendomen har utskottet ovan uttalat bl.a. att rättsliga lösningar skall tillskapas som garanterar att egendomen liksom hittills fullt ut står till kyrkans förfogande för att användas för avsett ändamål och att mycket talar för att lagstiftningsmodellen bör prövas för att åstadkomma detta. - Utskottet anser att motion 1995:53 yrkande 3f bör anses huvudsakligen tillgodosedd med vad utskottet anfört.

Övriga motionsfrågor

Utredning om handläggningen

Motion 1995:40 avser ett tillkännagivande till regeringen om en förutsättningslös juridisk utredning om handläggningen av stat-kyrkafrågan och beredningen. Utskottet vill peka på svårigheterna att uppdra åt regeringen att granska sin egen handläggning av en fråga. En förutsättningslös utredning kan möjligen komma till stånd som en fristående forskningsuppgift. Utskottet avstyrker motionen.

Bestämmelser om Svenska kyrkan i en lag om trossamfund

Som regeringen anfört i sin skrivelse, och som ekumenikutskottet framhållit i sitt yttrande, kommer lagregleringen om Svenska kyrkan att bli betydligt mer omfattande än de regler som berör samtliga trossamfund. Utskottet har också ovan tillstyrkt regeringens förslag om en särskild lag för Svenska kyrkan, eftersom utskottet, i likhet med regeringen, anser att en gemensam lag för samtliga trossamfund skulle få en så stark övervikt för Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag för sig. Det sagda innebär att motionerna 1995:52 och 1995:62 avstyrks.

Folkomröstningsfrågan m.m.

I två motioner, för vilka redogjorts ovan, begärs att folkomröstning skall hållas om förslaget i regeringens skrivelse. I den ena motionen begärs också att hela beslutsprocessen skall flyttas fram två år.

Utskottet vill framhålla att frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan är en stor och viktig fråga. Som framgår av utskottets allmänna överväganden är den dock av komplicerad natur, och lösningar måste sökas genom ingående diskussion och utredningar. Vid en rådgivande folkomröstning bör de alternativ som folket skall ta ställning till kunna formuleras kort, klart och tydligt. Utskottet anser inte att det principförslag som ges i regeringens skrivelse lämpar sig för en folkomröstning. Utskottet avstyrker således motionerna 1995:54 yrkande 3 och 1995:6 yrkande 2.

Utskottet vill dock erinra om att ett vilande grundlagsförslag i frågan kan bli föremål för en sådan beslutande folkomröstning som kan hållas i grundlagsfrågor.

Minoritetsspråk

Som framgår av redogörelsen för nuvarande förhållanden ingår uppgiften att främja församlingsarbete bland teckenspråkiga samt på finska, samiska och andra språk ingår enligt 23 kap. 2 kyrkolagen i stiftssamfälligheternas uppgifter.

Läronämnden har i sitt yttrande Ln 1995:7 med anledning av motion 1995:59 understrukit att Svenska kyrkan efter en eventuell relationsförändring är samma kyrka som i dag. Den förståelse för de språkliga minoriterna som präglar dagens kyrka måste enligt Läronämnden också förutsättas i framtiden.

Utskottet instämmer i Läronämndens bedömning och anser inte att något tillkännagivande till regeringen behövs med anledning av motionen.

Tillsynsansvaret inom Svenska kyrkan

I motion 1995:8 (yrkande 2) begärs en redovisning av vilka konsekvenser kyrkoberedningens förslag om offentligrättslig ställning för Svenska kyrkan kan få vad gäller möjligheten för de inomkyrkliga organen för framtiden och inte minst biskoparna att kunna fullgöra det ålagda tillsynsansvaret.

Läronämnden har i sitt yttrande Ln 1995:8 funnit det vara av största vikt att detta rättskomplex klargörs i syfte att för framtiden skapa reella möjligheter för domkapitlen att öva tillsyn på det sätt som kyrkolagen ålägger dem.

Utskottet biträder Läronämndens uppfattning. Problemet måste bli föremål för överväganden. Härigenom är motion 1995:8 yrkande 2 tillgodosedd.

Slutsats

Med anledning av regeringens skrivelse om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan och de därtill anknutna motionerna har utskottet funnit att skrivelsens grundelement, så som utskottet preciserat dem, tillgodoser Svenska kyrkans behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet.

Utskottet har därtill lämnat principiella synpunkter och påpekanden som är avgörande för inriktningen på ett reformarbete som garanterar att Svenska kyrkan förblir densamma.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan

att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1995:1 om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan samt motionerna 1995:8 yrkande 2, 1995:18, 1995:43, 1995:48 yrkande 2, 1995:49, 1995:51, 1995:53 yrkandena 2 och 3, 1995:54 yrkandena 1 och 2, 1995:55, 1995:56, 1995:58, 1995:60, 1995:61, 1995:64 och 1995:65 samt med bifall till motion 1995:63 och med avslag på motionerna 1995:6, 1995:40, 1995:48 yrkande 1, 1995:50, 1995:52, 1995:53 yrkande 1, 1995:54 yrkande 3, 1995:57, 1995:59 och 1995:62 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Sigtuna den 24 augusti 1995

På andra kyrkolagsutskottets vägnar

Torgny Larsson

/Margareta Landerholm

Närvarande: Torgny Larsson, ordförande, Catarina Agrell, Gunnar Lindberg, Wivi-Anne Radesjö, Tor Frylmark, Sune Holgersson, Anna-Lena Forsdahl, Thomas Söderberg, Herbert Sjödin, Robert Schött, Ingrid Johansson Fjelkman, Berith Öhrnberg, Hans-Olof Hansson, Hans-Olof Andrén och Britt Louise Agrell.

Biskop Lars Eckerdal och biskop Bengt Wadensjö har deltagit i utskottets överläggningar.