Regeringen överlämnar denna skrivelse till kyrkomötet.
Stockholm den 15 juni 1995
Mats Hellström
Marita Ulvskog
(Civildepartementet)
Principförslaget omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården av kulturhistoriska värden och innebär i huvudsak följande.
- I regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund.
- Svenska kyrkan får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för bestämmelserna i en lag men utan en från riksdagen delegerad normgivningskompetens.
- Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.
- En skyldighet för den som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift ersätter nuvarande kyrkoskatt. Avgiften tas ut i proportion till inkomsten.
- Staten bör biträda Svenska kyrkan med uppbörden av kyrkoavgiften.
- De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation utreds ytterligare.
Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skall bestå.
Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.
- Den kyrkliga egendomen bör efter en relationsändring stå till kyrkans förfogande.
- Svenska kyrkan bör kunna få ersättning för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen.
Ett kompletterande utredningsarbete behöver genomföras för att utarbeta mer detaljerade förslag.
3.1 Svenska kyrkans historiska och nuvarande förhållanden
3.2 Svenska kyrkans verksamhet och ekonomi
3.3 Den svenska samhällsutvecklingen
3.4 Organisatoriska förändringar
3.5 En öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka
3.6 Lokal självstyrelse - kyrklig demokrati
Bilaga 1 Sammanfattning av Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42)
Bilaga 3Utkast till Lag om ändring i regeringsformen och författnings kommentar
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 juni 1995
Kyrkoberedningen redovisade i april 1994 sina förslag till framtida relationer mellan staten och trossamfunden - såväl Svenska kyrkan som övriga trossamfund - i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42). En sammanfattning av beredningens förslag finns i bilaga 1.
Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för en mycket bred remissbehandling. Så har t.ex. alla kyrkliga kommuner beretts tillfälle att yttra sig över förslagen. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av deras yttranden har publicerats i Ds 1995:34.
Frågan om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan har utretts flera gånger tidigare. Ett principförslag förelades kyrkomötet år 1979. Förslaget avvisades dock. Istället genomfördes 1982 års kyrkomötesreform, vilken syftade till att bibehålla den rådande balansen i relationerna mellan staten och Svenska kyrkan men samtidigt innebar betydande förändringar i formerna för den kyrkliga lagstiftningen och normgivningen i övrigt. Under 1980-talet har därutöver skett betydande förändringar i den kyrkliga organisationen på lokal- och stiftsplanet, som bl.a. innefattat en omfattande delegering av beslutsbefogenheter från regeringen och centrala statliga myndigheter till stiftsplanet. Svenska kyrkan har med dessa förändringar fått nya förutsättningar att själv kunna besluta om organisation och ekonomi och att möta de utmaningar som ligger i framtiden. Dessa förutsättningar har i stor utsträckning efterlysts i tidigare stat-kyrkadiskussioner.
Under våren har regeringen vid partiledaröverläggningar informerat om det pågående arbetet med stat-kyrkafrågan. Det har då framkommit att det nu finns en bred parlamentarisk uppslutning kring en förändring av stat-kyrkarelationerna.
Med hänsyn till den breda politiska förankring som nu föreligger, de nya organisatoriska förutsättningar som skapats för Svenska kyrkans verksamhet och vad som totalt sett kommit fram vid remissbehandlingen har regeringen funnit tiden mogen att föra fram frågan till kyrkomötet. I det följande redovisar vi de principer som enligt vår mening bör gälla i fråga om det framtida förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan.
Stat-kyrkafrågan har en sådan principiell betydelse och omfattar så många olika delar att regeringen funnit att besluten bör tas i flera steg. Först efter ett yttrande från kyrkomötet och ett principbeslut av riksdagen kan de slutliga förslagen till detaljlösningar av de olika delfrågorna utarbetas.
Tillskapandet av borgerliga kommuner på 1860-talet innebar principiellt ett skiljande av borgerliga och kyrkliga funktioner på lokalplanet. Besluts- och maktstrukturen i Svenska kyrkan blev dock till stora delar oförändrad fram till 1980-talets reformer. När det i 1951 års religionsfrihetslag konstaterades att Svenska kyrkan är ett trossamfund var det visserligen en betydelsefull markering av synsättet på kyrkan men det tog sig inte uttryck i någon mer väsentlig ändring i den lagstiftning som reglerade beslutsfunktionerna i kyrkan.
En stor del av den kyrkliga verksamheten är reglerad i lag eller annan författning. Numera finns de grundläggande bestämmelserna om Svenska kyrkans offentligrättsliga organisation samlade i kyrkolagen (1992:300).
Svenska kyrkan kan rättsligt och ekonomiskt sägas vara organiserad på tre plan, nämligen lokalplanet, det regionala planet och riksplanet.
Församlingarna är de grundläggande lokala enheterna inom Svenska kyrkan. De ansvarar lokalt för den kyrkliga verksamheten. Från rättslig synpunkt har församlingarna ställning som kyrkliga kommuner. Därmed har de också beskattningsrätt.
De tretton stiften är Svenska kyrkans regionala enheter och utgör ämbetsområden för biskoparna. Fr.o.m. den 1 juli 1989 är stiften organiserade på ett delvis nytt sätt genom obligatoriska stiftssamfälligheter. Domkapitlet finns kvar som en statlig myndighet i varje stift.
1982 års kyrkomötesreform innebar en genomgripande förnyelse av Svenska kyrkans organisation på riksplanet. Genom tillkomsten av Svenska kyrkans centralstyrelse fick kyrkomötet ett permanent beredande och verkställande organ. En mycket betydelsefull följd av kyrkomötesreformen var också att Svenska kyrkan genom kyrkomötet har fått rätt att genom normgivning själv besluta i en rad inomkyrkliga frågor.
Kyrkomötesreformen sammantaget med de under år 1989 genomförda förändringarna på lokal- och stiftsplanen innebär att Svenska kyrkan på alla nivåer har fått egna demokratiskt utsedda beslutande och verkställande organ, till vilka många av de ärenden som tidigare har handlagts hos statliga organ har kunnat delegeras. På vissa områden har kyrkan således fått en ökad självständighet, men det grundläggande sambandet mellan staten och Svenska kyrkan är oförändrat.
Andelen döpta i Svenska kyrkan av samtliga nyfödda har under perioden 1989 - 1993 legat på nivån 70 - 80 procent. Dopfrekvensen bland nyfödda vars föräldrar tillhör kyrkan har legat högre eller på något över 90 procent. Motsvarande tal när det gäller konfirmation av femtonåringar har varit betydligt lägre eller 55 - 60 procent respektive 62 - 64 procent. På ungefär samma nivå har vigselfrekvensen legat i Svenska kyrkan under den angivna tiden eller på 55 - 65 procent. Av sammanlagt 97 000 avlidna 1993 har 91 procent blivit begravda enligt Svenska kyrkans ordning. Det kan noteras att begravningsfrekvensen i samtliga stift är högre än andelen kyrkotillhöriga.
Antalet kyrkligt anställda har år 1993 uppgått till cirka 25 500, varav omkring 3 500 varit präster med statligt reglerade anställningsvillkor och återstående 22 000 anställts på kommunala avtal. För närvarande finns det cirka 3 600 kyrkor som är invigda i Svenska kyrkans ordning och som förvaltas av en kyrkokommun.
En sammanfattande resultaträkning för Svenska kyrkan avseende år 1993 visar totala intäkter på 11,8 miljarder kronor och totala kostnader på 9,8 miljarder kronor. Av dessa belopp hänför sig 10,1 miljarder kronor av intäkterna och 8,5 miljarder kronor av kostnaderna till församlingar och pastorat. Tyngdpunkten i Svenska kyrkans verksamhet ligger alltså på den lokala nivån. På intäktssidan är skatterna den helt dominerande inkomstkällan. Statsbidrag har under år 1993 bara getts till Svenska kyrkans mission och Lutherhjälpen i form av bidrag från SIDA för biståndsverksamhet. Bidragsbeloppet har varit sammanlagt 85 miljoner kronor. Nettot av de kyrkliga finanstillgångarna var 1993 sammantaget bortemot 600 miljoner kronor.
Vidare visar en sammanfattande balansräkning för Svenska kyrkan för år 1993 totalt bokförda tillgångar på 27,5 miljarder kronor. Skulderna inklusive förvaltat fondkapital har uppgått till 4,5 miljarder kronor och det egna kapitalet följaktligen till 23 miljarder kronor. Det skall understrykas att de angivna beloppen avser bokförda värden hos kyrkokommunerna. Något försök till marknadsvärdering har inte gjorts. Slutligen kan noteras att, främst genom minskade skatteintäkter för tiden 1994 - 1996, en betydande försvagning av den kyrkliga ekonomin beräknas inträffa under de närmaste åren.
Från statens utgångspunkt finns det alltjämt skäl att vara positiv till den kyrkliga verksamheten med hänsyn till den betydelsefulla funktion den har i samhället och för många människor. Man måste dock beakta att samhället ser påtagligt annorlunda ut i dag än för fyrtio år sedan när stat-kyrkadebatten tog fart på allvar. Dessutom måste man visa stor respekt för de medborgare som inte vill ha någon kontakt med kyrklig verksamhet i allmänhet eller som finner hemort på annat håll än i Svenska kyrkan.
I det följande berör vi några av de samhällsförändringar som enligt vår mening har stor betydelse för ställningstagandet i stat-kyrkafrågan.
Medborgarnas rättigheter har utvecklats steg för steg. Genom 1951 års religionsfrihetslag blev det helt fritt att träda ur Svenska kyrkan. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag (prop.1994/95:226) till nya regler om tillhörighet till Svenska kyrkan som är mycket betydelsefullt ur religionsfrihetssynpunkt. Som huvudregel föreslås att den som döps i Svenska kyrkans ordning blir upptagen i kyrkan. Även om tillhörighetsfrågan inte primärt är relaterad till stat-kyrkafrågan, har de förändringar som nu är på gång ändå viss principiell betydelse för den fortsatta utvecklingen i förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan.
Den fria rätten till utträde ur Svenska kyrkan har inte inneburit några mer betydande förändringar när det gäller antalet personer som tillhör Svenska kyrkan. Fortfarande tillhör cirka 90 procent av befolkningen Svenska kyrkan. Att andelen i någon mån varit sjunkande beror främst på ändrade demografiska förhållanden, inte till någon större del på ökade utträden. Kyrkostatistiken visar att en mycket stor del av befolkningen vill ta del av och rent faktiskt också tar del av Svenska kyrkans tjänster i livets avgörande skeden. Känslan för den egna församlingens kyrka är många gånger stark. Församlingskyrkorna har allmänt sett en ställning som lokalsamhällets viktigaste kulturbyggnader eller gemensamma kulturmiljö. Därmed har Svenska kyrkan en särskild ställning och en viktig roll även i det moderna samhället. Inte minst har detta kommit till påtagligt uttryck i samband med inträffade händelser som utlöst en känsla av kris bland medborgarna. Svenska kyrkans historia och tradition i det svenska samhällsbygget måste därför vägas in när relationerna mellan staten och kyrkan övervägs.
Samhället av i dag kännetecknas av en stor värdepluralism. Sverige har internationaliserats. Samfundsbilden är förändrad. Det mest påtagliga är tillväxten för den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det ökade inslaget av icke-kristna trosbekännare samt förändringarna för de traditionella svenska frikyrkorörelserna. Det ekumeniska arbetet har breddats och fördjupats.
Det pluralistiska samhället ställer krav på ökad tydlighet från Svenska kyrkan. Det blir viktigt för kyrkan att visa vad den är och har. Likaså blir det viktigt att stärka samhörighetskänslan hos dem som tillhör kyrkan. Detta har Svenska kyrkans centralstyrelse pekat på i sitt remissyttrande över Kyrkoberedningens betänkande och regeringen kan till fullo instämma i den synen.
Med de stora förändringar som har skett i samhället - inte minst sett i ett historiskt perspektiv - är det helt naturligt att förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan har kommit att diskuteras. Samtidigt är det inte rimligt och inte heller tillfredsställande att grunden för förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan återkommande och allt oftare sätts i fråga. Tvärtom finns det inom Svenska kyrkan och på annat håll betydande opinioner för att man måste finna en stabilitet och långsiktighet i detta förhållande. Även från statens synpunkt är detta angeläget. Det gäller att finna en form för statens relation till Svenska kyrkan som är anpassad till den situation som råder kulturellt, ideologiskt och religiöst i det moderna svenska samhället. En ökad likställighet i förhållande till andra trossamfund måste i det sammanhanget eftersträvas.
Särkilt viktigt i sammanhanget är kyrkomötets nya ställning och demokratiska uppbyggnad med en centralstyrelse som beredande och verkställande organ och den egna normgivningskompetens på de för kyrkan mest centrala områdena som har tillskapats. Tillkomsten av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet har möjliggjort en betydligt mer samlad rikskyrklig organisation än vad Svenska kyrkan själv någonsin har haft tidigare. Också genom reformerna på lokal- och stiftsplanen har det blivit möjligt för kyrkan att ta ett större ansvar för de egna angelägenheterna. Sammantaget har förändringarna inneburit att en stor del av de beslut som tidigare låg hos regeringen och rent statliga myndigheter har förts över till kyrkliga organ.
Även med de organisatoriska förändringar som sålunda har genomförts kvarstår statskyrkosystemet. Enligt regeringens mening har Svenska kyrkan nu fått nya förutsättningar att själv besluta om organisation och ekonomi. Som vi tidigare har framhållit har dessa förutsättningar efterlysts i tidigare stat-kyrkadiskussioner. Läget är därför påtagligt annorlunda i dag och detta måste enligt regeringens mening finnas med i bilden när stat-kyrkarelationen övervägs.
Visionen av folkkyrkan är alltså i allra högsta grad levande och måste i framtiden ges möjligheter att ytterligare breddas och fördjupas. Detta är också för regeringen en helt avgörande utgångspunkt när principerna för de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall utformas.
Svenska kyrkans öppenhet innebär att kyrkan erbjuder alla en tillhörighet och en möjlighet att dela gemenskapen. Ingen skall vara utestängd.
Kyrkans demokratiska uppbyggnad - med församlingarna som grund för verksamheten - gör det möjligt för kyrkans folk att tillsammans ta ansvar för gemensamma viktiga angelägenheter. Ett grundläggande och genomgående drag inom Svenska kyrkan är också den s.k. dubbla ansvarslinjen - föreningen av folkligt förankrad självstyrelse och prästerlig ämbetsförvaltning. Ett principiellt viktigt inslag i regeringens ställningstagande i stat-kyrkafrågan är att församlingarna och stiften kan bibehålla sin nuvarande självständiga ställning. Vi återkommer till detta.
Likaså är det av helt avgörande betydelse att Svenska kyrkan kan upprätthålla sin rikstäckande verksamhet. Ingen del av landet får ställas utanför kyrkans liv och vara undandragen den kyrkliga verksamheten. Folkkyrkans rikstäckande uppbyggnad måste värnas. Också till detta återkommer vi i det följande när vi närmare går igenom förslaget.
I stat-kyrkadiskussionen har församlingarnas ställning och formerna för deras självstyrelse kommit att spela en framträdande roll. Att församlingarna skall ha en betydande självständig ställning också vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan är för regeringen en självklar principiell utgångspunkt. Hittills har församlingarnas lokala självstyrelse vilat på att församlingarna är kyrkliga kommuner. En betydande församlingsopinion har under remissbehandlingen av Kyrkoberedningens betänkande gett uttryck för att församlingarna därför bör bibehålla sin kommunstatus. Frågan är dock om detta är den enda garantin för ett bibehållande av självstyrelsen.
Enligt vår mening är det av fundamental betydelse att Svenska kyrkan som helhet kan få ställning som ett självständigt rättssubjekt. Det finns en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och framhäva. Inom ramen för detta måste emellertid församlingarnas självständighet bevaras. Den ställning som beredningen ger församlingarna innebär enligt vår mening inget hot mot självstyrelsen utan den kan på goda grunder tvärtom utvecklas och förstärkas. Vi utgår från att kyrkomötet, i kraft av att vara ett på demokratiska grunder och med församlingarna som bas valt kyrkligt organ, kommer att värna församlingarnas självständighet i minst lika stor utsträckning som riksdagen hittills har gjort genom den kommunalrättsliga regleringen av församlingarna.
När regeringen nu lägger fram ett principiellt inriktat förslag i stat-kyrkafrågan har det naturligtvis föregåtts av ingående överväganden. Den politiska bilden har fått analyseras liksom de synpunkter som har kommit fram inom Svenska kyrkan, andra trossamfund och intressenter i övrigt. Vi kan då inte finna annat än att det finns ett starkt stöd för en förändring i relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Uppfattningarna skiftar dock när det gäller inriktningen och omfattningen av en reform.
Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för ett mycket brett remissförfarande. Rättsliga instanser, statliga myndigheter, kyrkliga och andra organisationer och inte minst viktigt de kyrkliga kommunerna har fått lämna synpunkter på betänkandet. I en sådan komplicerad samhällsfråga som det här är fråga om är det naturligt att det blir en något splittrad bild av remissopinionen.
Det finns å ena sidan de som menar att beredningens förslag inte alls går tillräckligt långt när det gäller Svenska kyrkans frigörelse från de statliga banden, tillskapandet av en större likställighet mellan olika trossamfund och värnandet av religionsfriheten. I den gruppen återfinns naturligt nog många företrädare för andra trossamfund än Svenska kyrkan men också en del organ inom Svenska kyrkan.
Å den andra sidan finns det de som uttrycker en oro för att en förändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan närmast utsläcker - eller i vart fall försvårar - möjligheterna för kyrkan att verka på det sätt som den har haft möjlighet till hittills av tradition och hävdvunna förhållanden. En betydande del av församlingarna ger uttryck för en sådan oro genom att hävda behovet av kommunstatus och beskattningsrätt. Denna oro måste tas på allvar och beaktas vid utformningen av nya relationer mellan staten och Svenska kyrkan.
Däremellan finns det en stor grupp som helt eller delvis accepterar Kyrkoberedningens förslag.
Det finns alltså inte en helt entydig bild av hur man anser att stat-kyrkarelationen bör utformas i framtiden. Vid en samlad bedömning har regeringen dock funnit att det nu finns förutsättningar för att lägga fram ett principförslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan, som kan bilda underlag för en långsiktig och stabil lösning. Politiska överläggningar i frågan har visat att det finns en mycket stark parlamentarisk förankring för detta.
Ett förslag i stat-kyrkafrågan måste ta hänsyn till såväl den inomkyrkliga opinionen som till de förutsättningar som finns i samhället i övrigt. Vår uppfattning är att Kyrkoberedningen har redovisat lösningar som till stor del kan eliminera de problem som tidigare har utgjort hinder för en större reform. Vi ser det för vår del som möjligt att utgå från detta förslag för att kunna tillgodose de skilda intressen som finns i frågan. Av helt avgörande betydelse är att kunna hitta den rätta balanspunkten mellan Svenska kyrkans särskilda karaktär och ställning i det breda folkdjupet och behovet av att i formell mening förverkliga principen om religionsfrihet.
Mot den bakgrund som nu har tecknats lägger vi i det följande fram ett förslag om hur de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan bör utformas. Vi har därvid strävat efter att finna en lösning som kan förena de motstående intressen som trots allt finns i frågan. Den konstitutionella lösningen blir därför med vårt förslag något annorlunda än vad beredningen lade fram. Vi har på så sätt tagit på allvar vad flera tunga rättsliga instanser har framfört som kritik. Samtidigt har vi i möjligaste mån försökt tillgodose de synpunkter som kommit fram bl.a. från lokalplanet inom Svenska kyrkan. Vi återkommer till detta när vi närmare beskriver de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkan i framtiden och lösningen av begravningsväsendets organisation och finansiering.
Vårt förslag syftar till att efter den mycket långa perioden av återkommande utredningar nu få till stånd en varaktig lösning av stat-kyrkafrågan. Det som kommer att beslutas framöver skall gälla för överskådlig tid.
Innan vi går vidare i de olika delfrågorna är det viktigt att betona att det som nu läggs fram inte är ett i detaljerna färdigt förslag utan att det förutsätter ett betydande fortsatt utredningsarbete både på den statliga sidan och vad gäller en framtida inomkyrklig reglering. Vi återkommer till detta under avsnittet om genomförandet (avsnitt 9).
Regeringens förslag: I regeringsformen bör det föras in särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund. Sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Svenska kyrkan bör själv få reglera sina angelägenheter inom ramen för en lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens. Församlingarnas kommunstatus upphör. Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.
Kyrkoberedningens förslag: I regeringsformen införs ett nytt 14 kap. enligt vilket det skall finnas en särskild lag om Svenska kyrkan som innebär att normgivningsmakt överlämnas till Svenska kyrkan. Lagen om Svenska kyrkan skall beslutas i den ordning som är föreskriven i fråga om huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Föreskrifter om andra trossamfund får meddelas genom lag. Den särskilda beslutsordningen för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen skall iakttas vid beslutande av
grundläggande föreskrifter om sådana trossamfund.
Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag har mött kritik från rättsliga utgångspunkter. Förslaget om en i regeringsformen grundad rätt för kyrkomötet att meddela föreskrifter har av bl.a. Justitiekanslern, Svea hovrätt och Kammarrätten i Stockholm ansetts otillräckligt motiverat eller preciserat. Flera rättsliga instanser har ansett att den nya ställning inom den offentligrättsliga sfären som enligt förslaget skall tillkomma Svenska kyrkan inte är tillräckligt klarlagd. Från kyrkligt och teologiskt håll har understrukits att Svenska kyrkan inte kan likställas med föreningar och andra sammanslutningar. Likartade synpunkter har framförts i fråga om andra trossamfund.
Svenska kyrkans centralstyrelse är positiv till den principiella utformningen av den framtida rättsliga regleringen av Svenska kyrkan. Enligt Centralstyrelsen är det viktigt att Svenska kyrkan framträder som ett eget självständigt rättssubjekt, samtidigt som församlingarnas nuvarande självstyrelse bevaras. Centralstyrelsen konstaterar att den lokala kyrkliga självstyrelsen inte har sin grund i församlingarnas nuvarande kommunstatus utan till stor del har sina rötter i den kyrkliga socknen. Den ställning som förslaget ger församlingarna innebär inget hot mot självstyrelsen utan kan enligt Centralstyrelsens mening medföra att denna vidgas och får en utformning som bättre stämmer överens med att församlingarna lokalt svarar för den kyrkliga verksamheten. Svea hovrätt har allvarliga erinringar mot förslagets lagtekniska utformning. Hovrätten kritiserar särskilt den föreslagna regleringen av kyrkomötets normgivningskompetens. Enligt hovrätten finns det i och för sig inget som hindrar att den framtida relationen mellan staten och Svenska kyrkan regleras offentligrättsligt genom en särskild lag. Hovrätten anser dock att det bör ytterligare övervägas om reglerna står i strid mot principen om religionsfrihet, i den mån den omfattar friheten för ett trossamfund att självt bestämma om hur och var verksamheten skall bedrivas. Den föreslagna konstruktionen att det inom den övergripande juridiska personen, Svenska kyrkan, kommer att ingå en mängd andra juridiska personer med egen självständighet, kan möjligen menar hovrätten jämföras med rikstäckande ideella föreningar med underavdelningar. En sådan förening är dock utåt att se som en enda juridisk person medan det i förevarande förslag är oklart vilket subjekt som skall företräda kyrkan utåt. Också den interna kompetensfördelningen mellan helheten och detaljerna är oklar. Förslaget måste därför omarbetas innan det kan läggas till grund för lagstiftning.
Skälen för regeringens förslag:UtgångspunkterSvenska kyrkans förhållande till staten har i ett flertal viktiga hänseenden varit föränderligt under en lång historisk utveckling. Trots att Svenska kyrkan allt tydligare kommit att framträda som ett eget trossamfund består i vissa grundläggande avseenden en statlig reglering. Samhällsutvecklingen i stort har lett till att man nu behöver finna en form för statens relation till Svenska kyrkan som är anpassad till den situation som i dag råder i det svenska samhället.
En förändring av de rättsliga grunderna för förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan bör utgå från de principiella utgångspunkter som vi har redovisat tidigare. Den måste således avse en långsiktig och stabil lösning och vara brett förankrad i det svenska samhället. Den skall ske på ett sätt som gör att de reella möjligheterna för Svenska kyrkan att även i fortsättningen och på lång sikt verka i hela det svenska samhället bibehålls. Den bör också leda till en ökad likställighet mellan olika trossamfund.
De förslag som Kyrkoberedningen lagt fram har ett sådant syfte. Förslagen har emellertid mött kritik från rättsliga synpunkter.
ReligionsfrihetenEtt framträdande inslag i den kritik som har riktats mot Kyrkoberedningens förslag är att det ger Svenska kyrkan en särställning som med hänsyn till religionsfriheten inte kan godtas. Kritiken grundas bl.a. på att Svenska kyrkan enligt förslaget skall få en inte obetydlig normgivningskompetens och på att statens anspråk på Svenska kyrkan skall komma till uttryck i en särskild lag.
I regeringsformen tillförsäkras medborgarna vissa grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 paragrafen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. religionsfrihet. Därmed avses enligt bestämmelsen frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Medborgarna är också enligt den närmast följande bestämmelsen
i regeringsformen gentemot det allmänna skyddade mot tvång att ge till känna sin åskådning i religiöst hänseende och att tillhöra trossamfund.
Den rättsliga reglering av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan som vi nu föreslår innebär inte att någon hindras att utöva sin religion. Inte heller innebär den att någon skall tvingas att ge sin religiösa åskådning till känna eller att tillhöra ett trossamfund. Den kan följaktligen enligt regeringens uppfattning inte anses oförenlig med regeringsformens bestämmelser om religionsfriheten.
Svenska kyrkans normgivningsmaktKritiken mot Kyrkoberedningens förslag gäller bl.a. den förening med staten och det allmänna som för Svenska kyrkans del följer med att kyrkan genom kyrkomötet får meddela föreskrifter i konstitutionell mening. Det hävdas att ett förverkligande av detta förslag leder till att Svenska kyrkan framstår som en del av det allmänna. Detta sker genom att normgivningskompetens härleds från regeringsformen och att kyrkomötets och andra kyrkliga organs rätt att meddela föreskrifter är delegerad från riksdagen. Förslaget har också gett anledning till farhågor om att församlingarnas självstyrelse skulle kunna gå förlorad och lämna plats för en mera uttalad centralstyrning inom Svenska kyrkan.
En utgångspunkt för regeringen när det gäller förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan är att den allmänna samhällsutvecklingen har lett till att den särställning som Svenska kyrkan intar i förhållande till staten numera framstår som i viss mån otidsenlig. Staten har i ett modernt samhälle inte någon anledning att särskilt gynna ett visst trossamfund. Staten bör i stället så långt möjligt hålla sig neutral i förhållande till de olika trossamfunden. En från riksdagen delegerad behörighet för ett visst trossamfund att meddela rättsligt bindande föreskrifter för dess organisation och verksamhet är givetvis svår att förena med en sådan principiell inställning till förhållandet mellan staten och trossamfunden. I detta hänseende finns det enligt vår mening en berättigad kritik mot beredningens förslag.
Men om man överger tanken på en konstitutionellt grundad rätt för kyrkomötet att meddela föreskrifter, bortfaller också i allt väsentligt grunderna för den framförda kritiken.
I enlighet med detta bör enligt regeringens mening en omgestaltning av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan ges en något annorlunda innebörd i konstitutionellt hänseende än vad Kyrkoberedningen har föreslagit. I första hand bör skillnaden visa sig i att Svenska kyrkan får reglera sina angelägenheter i andra former än genom normgivning i regeringsformens mening.
I lag bör det finnas föreskrifter om Svenska kyrkans grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad (se avsnitt 4.2). Bl.a. bör det där anges att församlingarna och stiften ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet och att det skall finnas ett kyrkomöte, valt av dem som tillhör Svenska kyrkan, som företrädare för helheten. Därmed framgår också beslutssystemet av en sådan lag.
Det har framförts farhågor för att den lokala självstyrelsen skulle gå förlorad om Svenska kyrkans egna organ i stället för riksdagen beslutar vilka regler som skall gälla i fråga om organisation och verksamhet.
Det finns enligt regeringens mening ingen anledning att utgå från att det skulle föreligga någon motsatsställning mellan Svenska kyrkans delar och dess centrala organ. Remissopinionen ger inte någon anledning att befara några förändringar på detta område. Tvärtom understryks genomgående värdet av den lokala självstyrelsen med folkvalda som beslutar om utdebitering och verksamhetsinriktning inom ramen för de grundläggande bestämmelserna om Svenska kyrkan samt nödvändigheten att värna detta också i framtiden. Den starka känsla med vilken den egna församlingens kyrka och verksamhet omfattas på många håll framstår under dagens förhållanden också som den i många hänseenden viktigaste av Svenska kyrkans tillgångar. Under alla förhållanden är ett engagemang av detta slag en oundgänglig grund för att kyrkan i det långa loppet skall kunna vidmakthålla en livskraftig verksamhet. Ett sådant engagemang förutsätter att man lokalt beslutar om den egna verksamheten. Vi kan inte se att det finns någon önskan att rubba dessa förutsättningar. Naturligtvis finns det också behov av gemensamma organ och regelsystem. Vi menar att man måste kunna räkna med att detta behov skall kunna tillgodoses i former som kyrkan själv - och inte staten - råder över. Någon delegering av normgivningsmakt behövs därmed inte.
Konstitutionellt skydd för trossamfundFrågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan väcker också frågan om behovet av konstitutionella garantier för kyrkans rättsliga villkor i allmänhet.
Detta gäller emellertid inte bara Svenska kyrkan. Även för andra trossamfund gör sig behovet av stabilitet i fråga om de rättsliga förutsättningarna för verksamheten märkbart. Kyrkoberedningens förslag innebär att nya konstitutionella garantier skall skapas för alla trossamfunds rättsliga ställning.
Såvitt gäller Svenska kyrkan finns i dag särskilda regler om hur föreskrifter får meddelas. Dessa regler är intagna i övergångsbestämmelserna till regeringsformen.
Den nuvarande regleringen innebär i första hand att lagstiftning i kyrkliga ämnen skall komma till efter medverkan av kyrkomötet. Kyrkomötets inflytande över normgivningen kan därvid vara något olika beroende på ämnet. Vidare innebär regleringen att den särskilda ordning, i vilken huvudbestämmelserna i riksdagsordningen stiftas, gäller även i fråga om grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkan som trossamfund och om kyrkomötet som en församling av valda ombud för Svenska kyrkan. I fråga om kyrkans inre liv är rätten att meddela föreskrifter väsentligen överlämnad till kyrkomötet. Därtill är regeringens förordningsmakt på visst sätt be gränsad när det gäller kyrkliga ämnen.
I fråga om andra trossamfund än Svenska kyrkan finns inte några särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser. Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. De skall då enligt 8 kap. 2 paragrafen regeringsformen meddelas genom lag. Som framgår av Kyrkoberedningens betänkande stämmer dock ett sådant civilrättsligt betraktelsesätt inte alltid överens med trossamfundens önskemål.
Behovet av förändring Det är inte tillfredsställande att reglerna om normgivning som avser Svenska kyrkan återfinns i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Kyrkoberedningens förslag går ut på att konstitutionella regler om normgivning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund skall föras in i själva regeringsformen. Syftet är att skapa garantier för att de rättsliga förutsättningarna för samfundens verksamhet blir mer stabila.
Kyrkoberedningen har begränsat sitt förslag till det konstitutionellt nödvändiga och det som kan anses påkallat med hänsyn till Svenska kyrkans och övriga trossamfunds behov av långsiktigt tryggade rättsliga villkor. Beredningens bedömning av vad som behöver regleras i regeringsformen är beroende av förslaget att normgivningsmakt skall överlämnas till Svenska kyrkan. Vi har föreslagit en annan lösning i form av ett rent inomkyrkligt regelsystem. Det blir då inte aktuellt att föra in någon regel i regeringsformen som gäller överlåtande av normgivningsmakt till Svenska kyrkan. Någon anledning att föra in ett nytt 14 kap. i regeringsformen finns därmed inte längre. Föreskrifter om statens normgivning beträffande Svenska kyrkan och andra trossamfund bör i stället placeras i regeringsformens 8 kap. tillsammans med övriga bestämmelser om lagar och andra föreskrifter.
Det framstår enligt regeringens mening som riktigast att i principiell överensstämmelse med Kyrkoberedningens förslag föra in en ny kategori föreskrifter i regeringsformens regler om normgivning, nämligen föreskrifter om trossamfund. Detta låter sig göras på ett naturligt sätt, eftersom den tidigare 8 kap. 6 paragrafen regeringsformen upphörde att gälla den 1 januari 1995. I dess ställe kan nu en bestämmelse om normgivning angående trossamfund föras in.
Skyddets innebördBehovet av särskilda regler om normgivning i fråga om Svenska kyrkan och andra trossamfund betingas av samfundens egenart som trossamfund. Det konstitutionella skyddet bör syfta till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. Svenska kyrkan och andra trossamfund skall med andra ord liksom hittills kunna beröras av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning. På denna punkt sker alltså ingen förändring.
En bestämmelse i regeringsformen bör slå fast att särskilda föreskrifter om Svenska kyrkan och andra trossamfund får beslutas endast i form av lag. Möjligheterna att besluta om föreskrifter bör också avgränsas så att de möjliggör en lagreglering av väsentligen samma omfattning som Kyrkoberedningen har föreslagit. Det finns däremot inte något konstitutionellt behov av att i grundlag skriva in att det skall finnas en särskild lag om Svenska kyrkan. Beredningens förslag på denna punkt synes till stor del betingat av tanken på att genom en sådan lag överlämna normgivningsmakt till Svenska kyrkan. Grundlagsskyddet för Svenska kyrkan enligt beredningens förslag innebär att normgivning om kyrkan skall ha formen av lag. Detta är också innebörden av vårt förslag. Om det finns en eller flera lagar om Svenska kyrkan och andra trossamfund är utan betydelse ur renodlat konstitutionell synvinkel. Det finns dock andra skäl som talar för en särskild lag om Svenska kyrkan.
Förutom kravet på lagform för normgivning om trossamfund består det konstitutionella skyddet för lagstiftningen om Svenska kyrkan och de övriga trossamfunden enligt beredningens förslag i att de former som är föreskrivna för ändringar av regeringsformen skall iakttas vid beslutande av en lag om Svenska kyrkan och grundläggande föreskrifter om andra trossamfund. Denna ordning kan såvitt gäller Svenska kyrkan sägas utgå från vad som nu gäller enligt övergångsbestämmelserna till regeringsformen.
Förslaget rymmer en betydande garanti för att lagregler om Svenska kyrkan och övriga trossamfund inte skall utsättas för återkommande ändringar på ett sätt som rubbar stabiliteten i de rättsliga förutsättningar under vilka samfunden verkar. En sådan garanti framstår enligt vår uppfattning som motiverad i fråga om alla trossamfund, låt vara att behovet nu kan anses särskilt framträdande beträffande Svenska kyrkan. Även med tanke på önskemålet att staten så långt möjligt skall behandla alla trossamfund lika i rättsligt hänseende är det lämpligt att det särskilda förfarandet görs tillämpligt i fråga om alla föreskrifter om trossamfund. I samma riktning talar att man med en sådan utformning av reglerna undgår det gränsdragningsproblem som annars uppstår när det gäller att avgöra vilka föreskrifter om trossamfund som skall anses vara grundläggande.
I 8 kap. 13 paragrafen regeringsformen finns bestämmelser om utrymmet för regeringen att meddela föreskrifter i form av förordningar i fråga om sådan lagstiftning som här är aktuell. Innehållet i en eventuellt kommande lagstiftning om Svenska kyrkan och andra trossamfund blir sådant att det inte kommer att finnas något praktiskt utrymme eller behov för regeringen att genom förordningar med stöd av 8 kap. 13 paragrafen regeringsformen meddela föreskrifter som rör Svenska kyrkans eller andra samfunds inre liv. Det framstår därför som obehövligt att tynga regeringsformen med föreskrifter som uttryckligen skär av denna möjlighet.
Andra grundlagsfrågorEnligt regeringensformen är församlingarna inom Svenska kyrkan i dag kyrkliga kommuner. Enligt Kyrkoberedningens förslag skall kommunstatusen upphöra. Detta har kritiserats inte minst från församlingarnas sida. Vi uppfattar kritiken som att man vill värna om den trygghet som ligger i den på grundlag fästa juridiska associationsformen för församlingarna.
Församlings- och pastoratsförbundet har i sitt yttrande framhållit att det inte är ställningen som kyrkliga kommuner som förbundet vill värna om utan de värden som kommunstatusen innebär, nämligen den demokratiskt förankrade lokala självstyrelsen. Denna av ett stort antal församlingar framförda uppfattningen måste i och för sig respekteras. Samtidigt finns det flera skäl till att kommunstatusen bör upphöra. För det första är det inte möjligt att upprätthålla församlingarnas kommunstatus inom ramen för den konstitutionella lösning som vi har redovisat.
Vi vill också peka på att församlingarna nu som kyrkliga kommuner, i likhet med övriga kommuner, är tvångssammanslutningar. Detta innebär att alla som är folkbokförda i landet vare sig de tillhör Svenska kyrkan eller inte är medlemmar i församlingarna. Detta är grunden för och en följd av den s.k. dissenterskatten. Det råder en mycket bred enighet om att skattskyldigheten till församlingarna för dem som inte tillhör Svenska kyrkan skall upphävas. Därmed upphör församlingarna att vara tvångssammanslutningar och de kan då inte heller förbli kommuner.
Trots den oro som alltså redovisats från många kyrkokommuner anser vi inte att det finns tillräckliga skäl att i fortsättningen utsträcka regeringsformens bestämmelser om kommuner till att omfatta församlingarna inom trossamfundet Svenska kyrkan. Till detta kommer att vi är helt övertygade om att församlingarnas självstyrelse kan tryggas minst lika bra genom ett inomkyrkligt regelsystem. Detta bygger på att vi har fullt förtroende för att demokratin fungerar även efter en relationsändring och att, som vi tidigare framhållit, remissopinionen är alldeles entydig när det gäller avskaffandet av dissenterskatten.
Med hänvisning främst till möjligheten att trossamfund får vigselrätt har Kyrkoberedningen föreslagit att bestämmelsen i 11 kap. 6 paragrafen tredje stycket regeringsformen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till enskilda skall utökas så att även registrerade trossamfund kan ta emot sådana uppgifter. Vidare har beredningen föreslagit att det i paragrafen skall tas in en erinran om att det finns särskilda bestämmelser om Svenska kyrkan. Denna erinran tjänar till att ange att Svenska kyrkan är i viss utsträckning offentligrättsligt reglerad men varken är statlig eller kommunal utan en helt nyskapad rättsfigur.
Om regeringsformens föreskrifter om trossamfund får en sådan utformning som har förordats i det föregående finns inte något behov av att ange att Svenska kyrkan har en offentligrättslig ställning. Det föreslagna fjärde stycket i 11 kap. 6 paragrafen regeringsformen skulle därför inte behöva införas. Däremot kan paragrafens tredje stycke utvidgas i huvudsaklig överensstämmelse med vad Kyrkoberedningen har föreslagit. Kravet att ett trossamfund skall vara registrerat för att få motta uppgifter som innebär myndighetsutövning synes dock inte behöva skrivas in i grundlag.
Kyrkoberedningen har föreslagit att den i 2 kap. tryckfrihetsförordningen grundlagsfästa principen om allmänna handlingars offentlighet även i fortsättningen skall vara tillämplig i fråga om Svenska kyrkan, dess församlingar och sammanslutningar av församlingar. Beredningen har sett detta förslag närmast som en följd av att Svenska kyrkan även i fortsättningen skulle höra till den offentligrättsliga sfären. Beredningens förslag har kritiserats av rättsliga remissinstanser på den grund att det inte har motiverats tillräckligt i detalj. Om Svenska kyrkan inte tilläggs någon offentligrättsligt grundad normgivningsmakt, kan också den grund som Kyrkoberedningen har anfört för sitt förslag sägas ha blivit försvagad. Samtidigt kan det anföras vägande skäl för att handlingsoffentligheten skall bestå i mer eller mindre vidsträckt omfattning. Bl.a. kan pekas på att Svenska kyrkan, främst genom huvudmannaskapet för begravningsverksamheten, även fortsättningsvis kommer att kunna svara för en relativt omfattande myndighetsutövning. Även ansvaret för den omfattande del av vårt gemensamma kulturarv som utgörs av kulturbyggnader och inventarier liksom finansieringen av en lagstadgad kyrkoavgift talar i samma riktning. Härtill kommer att det finns en opinion inom kyrkan för att offentlighetsprincipen skall tillämpas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Sammantaget talar detta enligt vår mening för att Svenska kyrkan även fortsättningsvis skall omfattas av offentlighetsprincipen. Formerna för detta bör dock beredas ytterligare innan ett slutligt ställningstagande i fråga om de framtida reglerna görs.
I bilaga 3 finns en skiss till sådana ändringar i regeringsformen som med hänsyn till vad som nu har anförts skulle kunna genomföras vid ändrade relationer mellan staten och kyrkan och en kortfattad kommentar till dessa.
Regeringens förslag: I en särskild lag om Svenska kyrkan bör anges bl.a. att kyrkan skall vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Församlingarnas och stiftens roll och självbestämmande bör framgå. I lagen bör således anges vissa grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad och om skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift.
Kyrkoberedningens förslag: Även Kyrkoberedningen har föreslagit att Svenska kyrkan skall regleras i en särskild lag. Utöver bestämmelser om kyrkans identitet finns i beredningens lagförslag också bestämmelser bl.a. om att Svenska kyrkan skall vara ett eget rättssubjekt, om församlingarna, om kyrkoavgift och uppbördshjälp samt om kyrkomötets beslutsbefogenheter.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av instanserna är positiva till huvuddragen i förslaget. Det gäller så gott som samtliga rikskyrkliga organ och stiftsmyndigheter som har yttrat sig i frågan. Några efterlyser dock en mer utförlig reglering, bl.a. om stiftens roll inom Svenska kyrkan, om de kyrkliga valen och om församlingsindelning. Flera remissinstanser betonar också det angelägna i att församlingarna bibehåller sin nuvarande grad av självständighet i förhållande till den regionala nivån och till riksplanet.
Domkapitlet i Strängnäs påpekar att det finns risk för komplikationer när begrepp som t.ex. "demokratisk" och "rikstäckande", vilka inte är entydiga, används i lagstiftningen. Domkapitlet konstaterar att stiften i förslaget har en svag ställning och beklagar att de inte har behandlats utförligare av beredningen. Kammarkollegiet anser att förslaget kan accepteras som en principlösning men ställer också frågan om den föreslagna lagstiftningen ger tillräckliga garantier för att Svenska kyrkan exempelvis förblir demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Lagförslaget saknar t.ex. helt bestämmelser om en på val uppbyggd representation när det gäller församlingarna. Svenska kyrkans centralstyrelse bejakar i huvudsak den föreslagna lagens innehåll och omfattning men framhåller att den kan behöva justeras, exempelvis med en tydligare reglering av stiftens ställning och med grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen.
Justitiekanslern (JK) anser att statens krav på Svenska kyrkan bör komma till uttryck i lag. Det förhållandet att Svenska kyrkan behandlas i en särskild lag, behöver enligt JK inte innebära någon rättslig särställning av sådant slag att den inte skulle kunna stämma med den önskade principiella likabehandlingen av alla trossamfund. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anför att det är på Svenska kyrkans lokalplan som den egentliga kyrkliga verksamheten bedrivs. Enligt den folkkyrkosyn som förbundet företräder skall församlingarna svara för att befolkningen har möjlighet att söka sig till kyrkan och dess verksamhet var de än bor. Svenska kyrkan på riks- och stiftsplanet har enligt förbundet en annan uppgift genom att på den nivån stödja och främja den lokala verksamheten. Församlingarna som de grundläggande enheterna måste därför garanteras en på demokratisk grund uppbyggd självstyrelse. Detta i kombination med den prästerliga ämbetsförvaltningen utgör grunden för den inom Svenska kyrkan rådande dubbla ansvarslinjen. Enligt förbundet är detta så väsentligt att det måste komma till uttryck i lag. Förbundet avstyrker förslaget om det nya rättssubjektet Svenska kyrkan i den form som det fått. I stället bör ett på kyrklig bas tillskapat organ genom lagstiftning ges uppgiften att företräda trossamfundet Svenska kyrkan i fråga om kyrkans tro, lära och bekännelse och vissa internt kyrkliga frågor. Kyrkokommunerna anser det viktigt att Svenska kyrkan även i fortsättningen behåller sin nuvarande identitet och karaktär. Något mer än hälften av de kyrkokommuner som har yttrat sig om Svenska kyrkans rättsliga ställning biträder förslaget om att Svenska kyrkan skall få ställning som ett eget rättssubjekt. Många framhåller dock att relationerna mellan församlingarna och Svenska kyrkan som helhet måste klarläggas. Som argument mot förslaget anför flera kyrkokommuner att församlingarnas självständiga ställning bör bevaras och att kyrkans centrala organ därför inte bör få för stor makt. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund och Sveriges Frikyrkosamråd tillstyrker att såväl Svenska kyrkan som övriga trossamfund skall kunna få ställning som rättssubjekt i form av registrerat trossamfund men invänder bestämt mot att lagstiftningen skall delas upp på det sätt som beredningen föreslagit. Från religionsfrihetssynpunkt är det enligt Samarbetsnämnden och Frikyrkosamrådet oacceptabelt att ett av trossamfunden särbehandlas när det gäller relationerna till staten. Judiska Centralrådet i Sverige anför liknande synpunkter. Katolska biskopsämbetet i Stockholm och Svenska Missionsförbundet anför att varje särbehandling, positiv eller negativ, av ett visst samfund måste uteslutas.
Stiftsstyrelsen i Stockholm menar att den valda lösningen med olika rättssubjekt synes ge församlingarna, i kraft av egna rättssubjekt, möjlighet att verka i en annan riktning än den Svenska kyrkan står för. Principiellt bör hela Svenska kyrkan ses som ett i kyrkoordningen reglerat gemensamt rättssubjekt, i vilket stift och församling är medlemmar med handlingsmöjlighet inom angivna ramar. Dessa ramar bör vara sådana att församlingars och stifts nuvarande självständighet behålls. Svenska kyrkans unga har svårt att se varför det kan ligga i statens intresse att reglera i lag att Svenska kyrkan skall vara evangelisk-luthersk och ha en demokratisk rikstäckande verksamhet. Svenska kyrkan får genom en egen lag en särställning gentemot andra trossamfund, vilket är fel ur religionsfrihetssynpunkt. Det borde därför vara en lag för alla trossamfund.
Skälen för regeringens förslag:Även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan behövs det en viss begränsad lagstiftning. De huvudsakliga skälen för detta är att staten bör medverka till att Svenska kyrkans identitet och karaktär bibehålls även i fortsättningen. Den skall således vara ett evangelisk-lutherskt trossamfund med episkopal struktur och en öppen folkkyrka, rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. Staten måste därför ställa krav på Svenska kyrkan i dessa avseenden och dessa krav måste komma till klart uttryck.
Regeringen anser alltså att staten, med hänsyn till Svenska kyrkans historia och tradition och till dess faktiska omfattning, bör medverka till att kyrkan behåller sin identitet och förblir rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. Dessa krav bör med den konstitutionella lösning vi föreslår slås fast i lag. Att så sker innebär dock inte att staten bestämmer kyrkans identitet. Inte heller kan en sådan reglering sägas stå i strid med reglerna om religionsfrihet i regeringsformen (jfr avsnitt 4.1).
Utöver bestämmelser om Svenska kyrkans identitet bör enligt regeringens mening främst vissa grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans organisation tas in i en lag av angivet slag. Lagen bör innehålla en regel som klart säger att Svenska kyrkan som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmelser om såväl den lokala som den regionala nivån inom Svenska kyrkan, dvs. om församlingarna och stiften. Lagen bör slå fast att församlingarna, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som tillhör Svenska kyrkan och är folkbokförda inom församlingen. I lagen bör också föreskrivas skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift.
Kyrkoberedningens förslag har mött kritik som går ut på bl.a. att det anses oklart hur förslaget om att församlingarna skall vara egna rättssubjekt, samtidigt som de ingår i rättssubjektet Svenska kyrkan, skall kunna fungera i praktiken och hur kompetensfördelningen skall vara mellan de olika nivåerna. Förslaget har också kritiserats för att det inte tillräckligt garanterar församlingarnas och stiftens självständighet.
Regeringen vill för sin del starkt framhålla att en lag om Svenska kyrkan enbart bör omfatta det som kan anses nödvändigt för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demokratiskt uppbyggd och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund. Annars förfelas syftet med en omgestaltning av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Med hänsyn till den kritik som har framförts mot Kyrkoberedningens förslag i dessa delar, anser regeringen dock att den närmare omfattningen och utformningen av bestämmelserna kräver ytterligare analys. Detta måste således bli en fråga för fortsatt utredning. Med den tydliga inriktning av reformen som vi redovisar i denna skrivelse hindrar detta dock inte ett principiellt ställningstagande redan nu.
Slutligen skall här något beröras den kritik från främst andra trossamfund som går ut på att en särskild lag för Svenska kyrkan med den angivna inriktningen, innebär en särbehandling av Svenska kyrkan som inte kan godtas och att det i stället bör göras en gemensam lag för Svenska kyrkan och övriga trossamfund.
Det kan knappast bortses från att det förslag i fråga om lagreglering som vi nu lägger fram innebär en viss särbehandling av Svenska kyrkan, på så sätt att några motsvarande regler inte kommer att finnas för andra trossamfund. Som motiv för detta hänvisar vi till våra principiella utgångspunkter för en reform (avsnitt 3). För det fall övriga trossamfund skall regleras i lag torde det komma att handla om regler för exempelvis trossamfunds registrering av det slag som Kyrkoberedningen har lagt fram. Mot bakgrund av detta anser vi, i likhet med beredningen, att en gemensam lag för samtliga trossamfund, skulle få en så stark övervikt för Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag för sig.
I sammanhanget kan också framhållas att den lag som regeringen här har skisserat inte innefattar några regler om överlämnande av normgivningskompetens från riksdagen till kyrkomötet, utan bara de bestämmelser om kyrkomötet som företrädare för Svenska kyrkan som helhet och högsta beslutande organ som vi angett tidigare. I den meningen innebär vårt förslag ett närmande till vad som kan komma att regleras i fråga om andra trossamfund. Därtill kommer att eventuella regler om andra trossamfund föreslås få samma konstitutionella skydd som reglerna om Svenska kyrkan. Med hänsyn till detta bör den föreslagna modellen även från ett strikt likabehandlingsperspektiv kunna accepteras.
Sammanfattningsvis innebär detta att en lag om Svenska kyrkan kan bedömas få i stort sett den omfattning som Kyrkoberedningen föreslagit. Det kan dock finnas skäl att i en sådan lag ange några ytterligare huvudpunkter i den kyrkliga organisationen. I det fortsatta utredningsarbetet får därför prövas om det finns några ytterligare bestämmelser som bör föras in i lagen. De skulle kunna gälla församlingarnas och stiftens ställning och vissa bestämmelser om den kyrkliga egendomen.
Slutligen bör det noteras att det också kommer att finnas annan lagstiftning som direkt avser Svenska kyrkan eller är av särskild betydelse för kyrkan. Det gäller bl.a. kulturminneslagstiftningen och begravningslagen.
Regeringens förslag: De som tillhör Svenska kyrkan skall i stället för nuvarande församlingsskatt vara skyldiga att betala en kyrkoavgift som kostnadsfritt för Svenska kyrkan tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften bör grundas på den statligt beskattningsbara inkomsten. Även andra trossamfund bör efter beslut av regeringen kunna få hjälp vid uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden. Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften utreds ytterligare. De ekonomiska möjligheterna för Svenska kyrkan att bedriva en rikstäckande verksamhet tryggas främst av ett inomkyrkligt utjämningssystem genom kyrkofonden.
Kyrkoberedningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens. Beredningen föreslår emellertid att respektive församling får avgöra om avgiftsfordringar skall överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning eller inte. Beredningen anser att ett verksamhetsbidrag bör utgå till Svenska kyrkan.
Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag att församlingsskatten skall ersättas av en kyrkoavgift som betalas samtidigt med inkomstskatten tillstyrks av flertalet av de remissinstanser på central eller regional nivå som har tagit ställning till förslaget. Flera remissinstanser understryker vikten av att kyrkoavgiften vid uppbörden behandlas på samma sätt som skatt.
Bland kyrkokommunerna råder emellertid delade meningar om detta förslag. Förslaget tillstyrks av ungefär en tredjedel av pastoraten inom Svenska kyrkan. Något fler pastorat, ca 44 procent, vill ha kvar den nuvarande beskattningsrätten. Genomgående är de stora pastoraten mer positiva till förslaget än de små och de pastorat som tillstyrker förslaget representerar närmare hälften av medlemmarna i Svenska kyrkan.
Några statliga myndigheter har uttalat viss tveksamhet med hänsyn till rättsliga eller praktiska aspekter.
Justitiekanslern (JK) anser att motiveringen för att kyrkoavgiften skall föreskrivas i lag är knapphändig. JK är också tveksam till om det grundlagsenliga i att staten skulle lämna uppbördshjälp i fråga om dem som redan förut tillhör Svenska kyrkan utan att dessa gjort något eget ställningstagande.
Även Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att i lag föreskriva att de som frivilligt vill tillhöra Svenska kyrkan skall vara skyldiga att betala en kyrkoavgift. Om så blir fallet bör indrivning vara obligatorisk.
Svea hovrätt avstyrker att statlig uppbördshjälp lämnas till andra trossamfund än Svenska kyrkan. En statlig uppbördshjälp till andra trossamfund skulle nämligen enligt hovrättens mening vara tveksam såväl från principiella som från praktiska utgångspunkter. Hovrätten tar upp frågan om den föreslagna kyrkoavgiften är att anse som skatt eller avgift. Hovrätten anser Kyrkoberedningens motivering för att det är en avgift vara tveksam. Hovrätten delar emellertid i princip beredningens uppfattning om att staten bör biträda Svenska kyrkan med uppbörd av kyrkoavgiften via skattesystemet.
Datainspektionen framhåller att de integritetsrisker som är förknippade med en uppbörd via skattesystemet kan undanröjas genom en bestämmelse om sekretess för sådana uppgifter. Under förutsättning att ett sådant system kommer till stånd har Datainspektionen inget att invända mot förslaget.
Riksskatteverket anger som en absolut förutsättning för att avgifterna skall kunna infogas i skatte- och uppbördssystemet att de fullt ut kan behandlas som skatt enligt uppbördslagen.
Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser att det vore en smidigare lösning om skattemyndigheterna fick erbjuda sina tjänster på privaträttsliga grunder.
Riksrevisionsverket, Teologiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Ansvarsnämnden för biskopar, Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlingsnämnd och styrelserna för Lutherhjälpen, Svenska kyrkans mission och Svenska kyrkan i utlandet tillstyrker förslaget att församlingsskatten skall ersättas av en kyrkoavgift. Centralstyrelsen anser att skyldigheten för Svenska kyrkan att vara rikstäckande motiverar att staten betalar kostnaden för uppbörden.
Förslaget tillstyrks också av domkapitlen och stiftsstyrelserna i Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs, Lund, Göteborg och Luleå samt domkapitlen i Härnösand och Stockholm. Domkapitlen och stiftsstyrelserna i Västerås, Växjö och Visby samt stiftsstyrelsen i Härnösand avstyrker däremot förslaget. Domkapitlet i Karlstad anser att - eftersom avgiften blir obligatorisk för dem som tillhör Svenska kyrkan - det noga bör prövas om inte termen "skatt" är mer lämplig än termen "avgift".
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och tre av förbundets stiftsavdelningar samt Sveriges hembygdsförbund vill ha kvar den nuvarande beskattningsrätten.
Statskontoret framhåller att staten vid en förändring måste tillförsäkra sig effektiva former för att bevaka att de kyrkliga avgifterna sätts på sådan nivå att det är möjligt för staten (och kommunerna vid kommunalt ansvar för begravningsverksamheten) att höja inkomstskatten för att finansiera sitt stöd.
Många kyrkokommuner framhåller att kravet på Svenska kyrkan att bedriva en rikstäckande verksamhet och ansvaret för vården av kulturhistoriskt värdefulla byggnader motiverar att Svenska kyrkan bör ha en särställning.
Enligt Statskontoret är det inte självklart att Svenska kyrkan skall erhålla ett verksamhetsstöd som beräknas enligt samma normer som motsvarande stöd till andra trossamfund. Statskontoret anser att storleken av ett eventuellt sådant stöd bör bestämmas först när man tydligt kan se hur kyrkans inkomster och utgifter påverkas av förändringen och hur ekonomin utvecklas.
Riksrevisionsverket avstyrker förslaget om verksamhetsbidrag till Svenska kyrkan. Verket anser att det inte är möjligt att tillstyrka ett eventuellt verksamhetsbidrag förrän ändamål, storleksordning, finansiering och administration samt kostnader för administrationen klargjorts. Verket föreslår en förutsättningslös prövning av om det skall vara ett offentligt åtagande att ge verksamhetsbidrag till såväl Svenska kyrkan som till andra trossamfund.
Enligt Svenska kyrkans centralstyrelse är det rimligt om staten genom lagstiftning föreskriver att Svenska kyrkan skall vara rikstäckande att staten också ikläder sig ett visst ekonomiskt ansvar. Detta kan dock ske i annan form än genom direkta statsbidrag. Som ett alternativ anger centralstyrelsen att staten kan ta sitt ekonomiska ansvar för Svenska kyrkan genom att utan avgift tillhandahålla uppbördshjälpen.
Kyrkofondens styrelse är angelägen att den konstitutionella grunden för kyrkofondens rätt att ta ut olika kyrkoavgifter från församlingarna och att för detta ändamål anlita uppbördsmyndigheterna inte kan ifrågasättas. Styrelsen betonar vikten av att kyrkan har tillgång till en samlad stiftelseförmögenhet av kyrkofondens storlek. Ett absolut minimikrav är att fondens storlek motsvarar den förpliktelse att svara för prästers pensioner som åvilar fonden. För att ge nödvändig handlingsfrihet bör fonden dock därutöver ha fritt kapital av betryggande storlek. Ett mått kan vara en årsomslutning för utjämningssystemet, en annan att fondens avkastning skall kunna bära de rikskyrkliga kostnaderna.
Skälen för regeringens förslag:Från principiella utgångspunkter bör, som vi har framhållit i det föregående, staten så långt som möjligt hålla sig neutral i förhållande till olika trossamfund. Detta talar för att Svenska kyrkans rätt att ta ut skatt bör upphöra. Ett annat viktigt argument är att skatt endast kan beslutas av riksdagen eller en kommunal beslutande församling. När församlingar och kyrkliga samfälligheter upphör att vara kommuner kan de inte ha kvar den nuvarande beskattningsrätten. Församlingsskatten bör i stället ersättas av en obligatorisk kyrkoavgift för dem som tillhör kyrkan.
Kyrkoavgiften bör på samma sätt som nu tas ut i förhållande till inkomsten för den som skall betala avgiften. Till grund för beräkningen bör läggas den statligt beskattningsbara inkomsten. Avgiften bör alltså sättas i relation till den kyrkotillhöriges betalningsförmåga. Den som inte tillhör Svenska kyrkan bör inte vara skyldig att betala någon avgift till kyrkan. Frågan om begravnings verksamhetens finansiering behandlas senare (avsnitt 6).
Det har diskuterats om den föreslagna avgiften har sådana drag att den bör betraktas som en skatt. Kyrkoberedningen har analyserat frågan (betänkandet sid. 76 f.) och funnit att övervägande skäl talar för att det medelstillskott som den som tillhör Svenska kyrkan har att göra kan betecknas som en avgift, även om den offentligrättsliga regleringen kvarstår. Riksskatteverket har å sin sida angett som en förutsättning för att avgiften skall kunna infogas i uppbördssystemet att den fullt ut kan behandlas som en skatt. Regeringen instämmer i den bedömningen. I övrigt får vissa tekniska frågor analyseras ytterligare i det fortsatta utredningsarbetet i fråga om utformningen av uppbördssystemet.
Som vi har sagt i det föregående är det rimligt att staten ställer krav på att Svenska kyrkan skall upprätthålla en demokratiskt uppbyggd rikstäckande verksamhet. En förutsättning för detta är att förändringen av relationerna mellan staten och kyrkan inte innebär någon drastisk försämring av kyrkans ekonomi. Svenska kyrkan skall dessutom genom sina församlingar ansvara för det allmänna intresset att vårda de kulturhistorikt värdefulla församlingskyrkorna liksom värdefull kulturegendom i övrigt. Staten bör därför erbjuda Svenska kyrkan uppbördshjälp.
Svenska frikyrkosamfund och vissa andra trossamfund, av vilka flertalet betjänar invandrare, får statsbidrag till sin verksamhet. Kyrkoberedningen har föreslagit att Svenska kyrkan i princip skall jämställas med andra trossamfund när det gäller stöd från staten. Ett statligt stöd kan emellertid som Svenska kyrkans centralstyrelse framhållit ges på annat sätt än genom direkta statsbidrag. Kostnadsfri uppbördshjälp har angetts som ett tänkbart alternativ till statsbidrag.
Vi menar att det är detta alternativ som bör väljas. Med hänsyn till det statsfinansiella läget är det nämligen inte möjligt att nu ställa ut löften om några direkta verksamhetsbidrag.
Kyrkoberedningen har inte berört Svenska kyrkans skattemässiga förhållanden. Frågor i detta sammanhang får tas upp i det fortsatta utredningsarbetet.
För att Svenska kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet krävs också ett väl fungerande utjämningssystem. Skillnader i kyrkokommunernas skattekraft och i viss utsträckning också skillnader i kostnader utjämnas nu genom avgifter till och bidrag från kyrkofonden. Kyrkofonden förutsätts även i fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det kyrkliga utjämningssystemet. En annan fortsatt viktig uppgift för kyrkofonden är att finansiera för kyrkan gemensamma kostnader såsom t.ex. den gemensamma organisationen på riksplanet, pensionskostnader och kostnader för biskoparnas avlöningsförmåner.
En särskild utredning, Kyrkoutjämningsutredningen, har fått regeringens uppdrag att se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag om hur detta bör vara utformat i framtiden. Utredningsarbetet beräknas vara slutfört i början av år 1996. Det nya utjämningssystemet utformas efter nuvarande förhållanden men skall också kunna tillämpas efter en förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Regeringen fäster stor vikt vid att det kommer till stånd ett väl fungerande utjämningssystem, för vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter förändrade stat-kyrkarelationer.
Regeringens förslag: De som tillhör Svenska kyrkan skall i stället för nuvarande församlingsskatt vara skyldiga att betala en kyrkoavgift som kostnadsfritt för Svenska kyrkan tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften bör grundas på den statligt beskattningsbara inkomsten. Även andra trossamfund bör efter beslut av regeringen kunna få hjälp vid uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden. Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften utreds ytterligare. De ekonomiska möjligheterna för Svenska kyrkan att bedriva en rikstäckande verksamhet tryggas främst av ett inomkyrkligt utjämningssystem genom kyrkofonden.
Kyrkoberedningens förslag: Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten bibehålls oförändrat. En borgerlig kommun skall även i framtiden kunna anordna en allmän begravningsplats. Stiftssamfälligheterna bör av principiella skäl befrias från sin skyldighet att anordna begravningsplats för den som inte tillhör något kristet samfund. Möjligheterna att anordna enskilda begravningsplatser bör kvarstå liksom länsstyrelsernas tillsynsansvar.
Begravningsverksamheten finansieras med en allmän statlig begravningsavgift som bör vara proportionell mot den skattskyldiges inkomst. Avgiftsmedlen fördelas sedan schablonmässigt. Ett riksomfattande s.k. clearingsystem bör komma till stånd. Ytterligare utredning erfordras för att klarlägga vissa detaljproblem, t.ex. hur avgiftsmedlen på bästa sätt skall kunna anpassas till de verkliga kostnaderna. Möjligheterna till en finanisering med starkare lokal förankring bör också prövas ytterligare.
Ett fortsatt utredningsarbete är erforderligt för att klarlägga olika detaljproblem i samband med en övergång till en statlig begravningsavgift och lösningarna på dessa och vem som skall ansvara för begravningsplats åt dem som inte tillhör något kristet samfund. Analysen bör innefatta behovet av kostnadsutjämning mellan församlingarna.
Remissinstanserna: Cirka två tredjedelar av remissinstanserna berör frågorna om begravningsverksamheten. Det stora flertalet av dem är i princip positiva till att kyrkan även fortsättningsvis skall vara huvudman för begravningsverksamheten. Svenska kyrkans centralstyrelse anser att det är avgörande att bl.a. ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för huvuddelen av begravningsverksamheten slås fast.
Några remissinstanser är negativa till förslaget. De föredrar i stället ett kommunalt huvudmannaskap. Till stöd för detta åberopas främst skäl från religionsfrihetssynpunkt samt andra trossamfunds och religioners snabbt växande behov av egna begravningsplatser. Statskontoret framhåller att uppgiften att anordna begravningsplatser är en del av samhällsplaneringen och därför ansluter nära till andra borgerligt kommunala uppgifter.
Något mer än en tredjedel av de remissinstanser som uttalat sig i frågan är i huvudsak positiva till en allmän statlig begravningsavgift. Svea hovrätt framför emellertid att begravningsskatten inte bör utgå som en särskild namngiven skatt. Riksskatteverket anför att det är enklast att beräkna avgiften på den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten efter en procentsats som gäller för hela landet. Judiska Centralrådet i Sverige anmärker att judar i Sverige hittills har varit tvungna att acceptera dubbel betalning för begravningsverksamhet.
Mindre än en fjärdedel av de remissinstanser som berört frågan är uttalat negativa till förslaget om en allmän statlig begravningsavgift. En majoritet av de remissinstanser som är negativa till en statlig begravningsavgift förordar att begravningsverksamheten för Svenska kyrkans medlemmar skall finansieras genom kyrkoavgiften eller en motsvarande kyrkoskatt, medan den för icke medlemmar får finansieras på något annat sätt alternativt, att denna fråga utreds vidare. Ett par av de remissinstanser som är negativa till förslaget förordar en helt kommunal lösning. Några få av de remissinstanser som är negativa till förslaget vill ha kvar kyrkans nuvarande beskattningsrätt och den s.k. dissenterskatten.
Mot förslaget riktas kritik för att det är krångligt och byråkratiskt. Många remissinstanser framhåller att hänsyn måste tas till att kostnaderna för begravningsväsendet varierar på olika ställen och flera framhåller vikten av att det finns ett clearingsystem för begravningsverksamheten. Många remissinstanser vill att frågan om en mer lokal förankring av finansieringen utreds vidare.
Statskontoret menar att med ett kommunalt finansiellt ansvar kan utdebiteringen anpassas till de faktiska ekonomiska förhållandena. Svenska kyrkans centralstyrelse invänder att de som tillhör Svenska kyrkan bör genom sina demokratiskt valda företrädare få det fulla ansvaret för dem som tillhör kyrkan. Centralstyrelsen anför också att det är avgörande att bl.a. finansieringen skall ha största möjliga lokala förankring. De som tillhör Svenska kyrkan bör enligt Centralstyrelsen betala kostnaden för begravningsavgiften inom ramen för den föreslagna kyrkoavgiften och de som inte tillhör kyrkan bör inte betala någon del av kyrkoavgiften. Centralstyrelsen vill pröva ett alternativ där de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar en begravningsavgift till en fond förvaltad och administrerad av en statlig myndighet. Som en del av det obligatoriska clearingsystemet ersätts sedan den huvudman som svarat för gravsättningen. En clearingersättning skulle enligt Centralstyrelsen kunna vara enhetlig för hela landet eftersom den endast påverkar huvudmännen marginellt. Centralstyrelsen anser också att frågan om en kommunalt bestämd avgift för dem som inte tillhör Svenska kyrkan bör prövas noga.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anför att med förslaget bestämmer staten kostnadsnivån och blir i princip huvudman för verksamheten medan pastoraten närmast framstår som entreprenörer. Förbundet noterar att beredningen inte förklarat hur kostnader för investeringar skall kunna finansieras inom det föreslagna systemet och att kostnader för gravskötselåtaganden enligt civilrättsliga avtal inte beaktats. Flertalet av remissinstanserna instämmer i beredningens förslag om fortsatt utredning.
Kyrkokommunerna är genomgående positiva till förslaget att Svenska kyrkan även fortsättningsvis skall vara huvudman för begravningsverksamheten.
Mindre än en tredjedel av pastoraten stöder förslaget om en statlig begravningsavgift. Någon form av lokal finansiering förordas i stället av 40 procent av pastoraten. En tredjedel av pastoraten har inte redovisat någon klar uppfattning om hur begravningsverksamheten skall finansieras. Att kyrkoavgiften skall finansiera begravningskostnaderna för kyrkans egna medlemmar anses av de flesta som en naturlig lösning. Endast 13 procent av pastoraten vill ha kvar det nuvarande systemet där även icke medlemmar måste betala skatt till kyrkan för begravningsverksamheten.
Många pastorat framhåller att frågan om begravningsclearing måste lösas. De pastorat som tillstyrkt en statlig begravningsavgift har ofta sett denna som en möjlighet att lösa frågan om begravningsclearing.
En majoritet av kyrkokommunerna tillstyrker förslaget om fortsatt utredning. Många understryker behovet av en skyndsam utredning om ansvaret för och finansieringen av begravningar för dem som inte tillhör något kristet samfund.
Skälen för regeringens förslag:Nuvarande förhållandenSamhället har det yttersta ansvaret för att det finns en fungerande begravningsverksamhet. Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har ett direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. Med allmän begravningsplats förstås en sådan begravningsplats som är anordnad av ett pastorat eller en kyrklig samfällighet inom Svenska kyrkan, av kommuner eller annars av det allmänna. Det finns också enskilda begravningsplatser.
Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär en skyldighet att anordna och hålla allmänna begravningsplatser liksom att tillhandahålla gravplats för den som vid dödsfallet var kyrkobokförd inom pastoratet, den kyrkliga samfälligheten eller kommunen. Rätten till gravplats är dock inte beroende av att den avlidne tillhörde något trossamfund. I mån av utrymme kan också annan än den som är kyrkobokförd på platsen beredas gravplats där.
Med huvudmannaskapet följer också ett administrativt, ekonomiskt och rättsligt ansvar för verksamheten på en begravningsplats. Utanför begravningsverksamheten faller däremot olika åtgärder som har samband med omhändertagandet av stoftet efter en avliden. Utanför verksamheten faller också de religiösa frågorna som t.ex. den begravningsakt som i regel föregår gravsättningen.
Huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna ligger på Svenska kyrkans territoriella pastorat. Stiftssamfälligheterna har dock ett ansvar för att anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. I praktiken har dock pastoraten, efter avtal med stiftssamfälligheterna, kommit att sköta denna uppgift. Regeringen kan också besluta att en allmän begravningsplats i stället skall anordnas av en kommun. Så har skett på ett par orter.
Efter särskilt tillstånd av länsstyrelsen kan ett trossamfund eller en stiftelse anordna en enskild begravningsplats. Tillstånd får lämnas bara om det finns särskilda skäl för det och det kan antas att stiftelsen eller trossamfundet kan fullgöra de uppgifter som krävs av en innehavare av en begravningsplats.
Huvudmannaskapet vid ändrade relationerDet råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar för begravningsverksamheten. Samhällets ansvar är generellt och avser varje medborgare oavsett religiös uppfattning.
Svenska kyrkan har i dag hand om huvuddelen av de allmänna begravningsplatserna. Det stora flertalet av dem är kyrkogårdar, dvs. begravningsplatser belägna på kyrkotomten. Svenska kyrkan sköter förvaltningen av sina allmänna begravningsplatser på ett föredömligt sätt. Även i en förändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan bör kyrkan därför behålla huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna. Detta har ett starkt stöd i remissopinionen. Samtidigt bör man söka nå en ökad flexibilitet. De möjligheter till lokala lösningar som finns i dag bör därför finnas kvar. Likaså bör det vara möjligt att anordna enskilda begravningsplatser.
FinansieringBegravningsverksamheten finansieras i dag i huvudsak genom församlingsskatten. En förändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan i enlighet med den inriktning av det fortsatta arbetet som regeringen nu föreslår kommer att innebära att skattskyldigheten till Svenska kyrkan upphör. Samtidigt är utgångspunkten att kyrkans verksamhet skall finansieras genom avgifter från dem som tillhör kyrkan. Det väcker frågan hur kyrkan skall finansiera förvaltningen av de allmänna begravningsplatser som kyrkan också i fortsättningen skall vara huvudman för.
Kyrkoberedningen har föreslagit ett system med en allmän statlig begravningsavgift. Beredningen har emellertid uttalat sig för att ytterligare pröva möjligheterna till en finansiering med en starkare lokal förankring. Vid remissbehandlingen har beredningens förslag om en allmän statlig begravningsavgift kritiserats, framför allt av församlingarna. Regeringen vill gärna tillmötesgå församlingarna på denna punkt, eftersom frågan om begravningsväsendet är så central ur församlingarnas perspektiv. Därför bör man söka efter en lösning som har en starkare lokal förankring.
I den föreslagna ordningen ersätts församlingsskatten av en kyrkoavgift. Enligt regeringens mening bör förvaltningen av de allmänna begravningsplatser som kyrkan är huvudman för kunna finansieras genom kyrkoavgiften för dem som tillhör Svenska kyrkan. I övrigt får i det kommande utredningsarbetet prövas olika modeller. Den möjlighet som har framhållits i en reservation till Kyrkoberedningens betänkande, nämligen att de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar genom en avgift som tas upp av den borgerliga kommunen, bör särskilt uppmärksammas. Systemet bör också kunna inrymma en obligatorisk riksomfattande begravningsclearing.
Fortsatt utredningHuvudmannaskapet för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation kräver ytterligare utredning och analys. Vad som behöver analyseras och utredas är de praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna. En sådan analys förutsätter också ett klargörande av vilka uppgifter som följer av huvudmannaskapet, dvs. vad som närmare skall anses innefattas i begreppet begravningsverksamhet. Förslag till lagstiftning måste också arbetas fram.
Inriktningen på det fortsatta utredningsarbetet bör bygga på ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten samt en lokal finansiering. Vidare bör övervägas ett kommunalt huvudmannaskap för de framtida behoven med en möjlighet för kommunerna att uppdra åt ett pastorat eller en kyrklig samfällighet att förvalta en kommunal allmän begravningsplats.
Utgångspunkten bör vara att åstadkomma en så enkel och flexibel ordning som möjligt och undvika onödig byråkrati och krångel. Frågan om den närmare utformningen av ett system med begravningsclearing skall också finnas med i utredningsarbetet.
Kyrkoberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Beredningen föreslår att kyrkans rätt till den egendom som främst berörs av relationsändringen, i princip den s.k. specialreglerade egendomen, grundas på stiftelseinstitutet. Någon skillnad bör därvid inte göras mellan sådan egendom som ägs av staten men disponeras av kyrkan och annan specialreglerad egendom. De stiftelser till vilka egendomen avses bli överförd bör knytas till det organ inom Svenska kyrkan som disponerar egendomen.
Remissinstanserna: Att den kyrkliga egendomen bör stå till Svenska kyrkans förfogande efter en relationsändring ifrågasätts inte av någon. Den övervägande delen av de instanser som berör förslaget till stiftelsebildning är i huvudsak positiva. Ett fåtal kyrkliga organ och intresseorganisationer med kyrklig anknytning förespråkar andra lösningar. Några remissinstanser behandlar förslaget främst från rättsliga utgångspunkter. Av de statliga instanser som närmare kommenterar förslaget har flertalet synpunkter som rör skyddet av stiftelsernas egendom. Kammarkollegiet betonar att staten måste ha möjligheter att ingripa genom permutation om Svenska kyrkans identitet förändras på avgörande punkter eller om ändamålet med stiftelserna i annat avseende inte uppfylls. Också Riksrevisionsverket framför liknande synpunkter. Verket anser vidare att tillsynen över Svenska kyrkan och dess egendom bör regleras särskilt och att revisionsansvaret för den kyrkliga egendomen bör klargöras. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer uttalar att stiftelseformen bör gälla alla kyrkor som omfattas av kulturminneslagen, alltså även församlingskommunal egendom, och att medinflytande från det allmänna måste garanteras i förvaltningen av kyrkorna. Juridiska fakultets nämnden vid Uppsala universitet anser att det av rent fiskala skäl är i hög grad påkallat med en allmänrepresentation i de kyrkliga stiftelserna. Även Egendomsnämndernas samarbetsorgan går emot Kyrkoberedningens åsikt att det inte finns behov av särskild statlig tillsyn över de kyrkliga stiftelserna.
Flera remissinstanser uttalar att förslaget till stiftelsebildning är oklart och ofullständigt. Några påpekar att ett antal frågor återstår att lösa innan den nya stiftelselagen kan tillämpas på kyrklig egendom. Andra framhåller att stiftelsebildningen bör ske genom lagstiftning.
Av de remissinstanser som i huvudsak är negativa till stiftelsebildning föreslår en del att statligt ägd specialreglerad egendom som kyrkan disponerar skall överföras direkt till kyrkliga organ. De övriga föredrar lösningar som inte medför förändringar av ägandeförhållandena. Svenska kyrkans centralstyrelse anser att det finns fördelar av principiell natur med förslaget eftersom lagstiftningen om den kyrkliga jorden skulle kunna avskaffas och därmed det direkta sambandet med statsmakten. Nackdelarna av formell och praktisk art är emellertid enligt Centralstyrelsen så stora att man i stället bör pröva en ny lagstiftningsmodell. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Centralstyrelsen finner bl.a. att den kyrkliga egendomens konstitutionella skydd skulle försvagas genom Kyrkoberedningens förslag. Bland praktiska nackdelar nämner Centralstyrelsen bl.a. att stiftelsebildningen skulle medföra omfattande äganderättsutredningar och fastighetsbildnings förrättningar samt komplikationer i förhållande till stiftelse- och skattelagstiftningen. Mot bakgrund av Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbunds ställningstagande i den grundläggande frågan om Svenska kyrkans rättsliga ställning vid en relationsändring är förbundet tveksamt till behovet av stiftelsebildning. Redan inom ramen för nuvarande ordning bör den kyrkliga egendomen enligt förbundet kunna tryggas för det ändamål den en gång avsatts. Även om en mer långtgående relationsändring skulle genomföras finner inte förbundet att övertygande skäl framförts för den föreslagna stiftelsebildningen. Om det emellertid skulle visa sig nödvändigt att föra över egendomen till särskilda stiftelser för att säkerställa dess användning för avsatt ändamål vill förbundet inte motsätta sig en sådan åtgärd.
Skälen för regeringens förslag:Nuvarande förhållandenSvenska kyrkan disponerar för sin verksamhet åtskillig egendom. Från rättsliga utgångspunkter kan den kyrkliga egendomen delas in i kyrkokommunal egendom som kyrkokommunen förfogar fritt över, fri förenings- och stiftelseegendom som ofta tillkommit genom donationer och insamlingar under senare tid samt specialreglerad egendom. På grund av det historiska sambandet mellan staten och Svenska kyrkan är den sistnämnda egendomen underkastad särskilda rättsregler till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som de ursprungligen varit avsedda för. Den specialreglerade fasta egendomen består dels av kyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser och dels av vad man brukar kalla kyrklig jord. De fastigheter som tillhör den kyrkliga jorden är avsedda att garantera prästernas uppehälle och kyrkans bestånd. Till den specialreglerade lösa egendomen räknas inventarier i framför allt kyrkor och biskopsgårdar samt fonderade medel. Den kyrkliga jorden och fonder med anknytning till den brukar kallas den kyrkliga finansförmögenheten. Den används inte direkt i den kyrkliga verksamheten utan tjänar främst som kapitalplacering. Det är att märka att viss församlingskommunal egendom såsom sentida församlingskyrkor och begravningsplatser också räknas till specialreglerad egendom.
Den största delen av den specialreglerade egendomen ägs av stiftelseliknande organ - i regel de olika församlingskyrkorna själva. Äganderättsförhållandena är emellertid många gånger oklara och kan i vissa fall inte ens efter omfattande utredningar klarläggas. Merparten av reglerna om den specialreglerade egendomen finns i kyrkolagen. De föreskriver hur kyrkliga organ skall förvalta egendomen oberoende av vem äganderätten tillkommer. Från den 1 januari 1995 har den förvaltning som tidigare skett pastoratsvis i stor utsträckning sammanförts stiftsvis. Bestämmelser om tillsyn och tillståndsprövning för förvaltningen har ersatts av ändamålsbestämmelser. Reformen medför större självständighet för de förvaltande organen samt förenklingar och effektiviseringar i förvaltningen av den kyrkliga finansförmögenheten. Någon ändring av de komplicerade ägandeförhållandena har inte skett och har inte heller varit avsikten.
Kyrklig egendom i framtidenDen kyrkliga egendomen bör efter en relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan stå till kyrkans förfogande. Man bör genom ett utredningsarbete därför finna de rättsliga lösningar som behövs för att trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda ändamål. Dessa utgångspunkter har varit grundläggande både för Kyrkoberedningen och för tidigare utredningar i ämnet. De får också ett otvetydigt stöd av remissinstanserna. I utredningsarbetet bör man i möjligaste mån undersöka egendomens ursprung och omfattning.
Vid en relationsändring är det främst den specialreglerade egendomen som kommer att beröras. För den övriga egendomen gäller ingen särskild reglering och det råder heller ingen tvekan om äganderätten till egendomen. Övergångsvis kan dock vissa regler behövas för den församlingskommunala egendomen och viss permutationslagstiftning för förenings- och stiftelseegendomen.
En möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsändring mellan staten och kyrkan är att bilda stiftelser som både äger och förvaltar den specialreglerade egendomen. I och med att bundenheten till ett eller flera ändamål är det utmärkande draget för stiftelseinstitutet medför denna lösning att man skapar ett fullgott rättsskydd för att egendomen kommer att tjäna avsedda kyrkliga ändamål. För en stiftelsebildning talar också det faktum att en del av den specialreglerade egendomen redan nu karakteriseras som stiftelseegendom. En stiftelsebildning behöver inte heller förändra den nuvarande förvaltningen av egendomen. Stiftelsen är ett självständigt rättssubjekt. Det innebär att stiftelsen blir ägare till den egendom som ingår i stiftelsen och därför kan få lagfart på fast egendom. Genom stiftelseformen bör de rådande oklarheterna i fråga om den rättsliga naturen av den specialreglerade egendomen kunna undanröjas. Med detta alternativ skulle man kunna ordna ägandeförhållandena inom kyrkan på ett mera enhetligt och någorlunda praktiskt sätt. Det torde emellertid vara nödvändigt att klarlägga och precisera vilken fast och lös egendom som kommer att ingå i repektive kyrklig stiftelse.
En annan möjlighet, som enligt vår mening framstår som ett huvudalternativ, är att pröva den lagstiftningsmodell som Centralstyrelsen förordar. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Ett sådant alternativ skulle kunna vara förenat med vissa fördelar av både principiellt och praktiskt slag. Exempelvis kan det konstitutionella skyddet härigenom bli bättre än i stiftelsemodellen. Vidare kan genom denna lösning vissa nackdelar med stiftelsealternativet undvikas.
Regeringens förslag: Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom. Omfattningen och utformningen av en sådan ersättning får utredas vidare.
Kyroberedningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som behandlat frågan ställer sig positiva till ett samhällsstöd för vården av Svenska kyrkans kulturhistoriskt värdefulla egendom. Några stiftsmyndigheter och vissa kyrkokommuner samt Svenska kyrkans församlings- och pastorats förbund tycker att det kulturhistoriska kyrkounderhållet i första hand skall klaras med en bevarad beskattningsrätt. Vidare framhålls att inte bara kyrkobyggnader utan också prästgårdar bör få del av stödet. Kritiska är Riksrevisionsverket och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet. Riks revisionsverket framhåller bl.a. att ett offentligt åtagande först skall prövas förutsättningslöst. Fakultetsstyrelsen ifrågasätter om inte bidragssystemet försätter kyrkan i starkare beroendeställning till staten än nu. Andra trossamfund än Svenska kyrkan framför att det är angeläget med ett statligt stöd även till deras kulturhistoriskt värdefulla byggnader.
Skälen för regeringens förslag:Den kyrkliga egendomen i Sverige har till stor del sina rötter i medeltiden. Hit hör bl.a. flertalet domkyrkor och många församlingskyrkor. Kyrkobyggnaderna intar en ledande plats i vårt svenska kulturarv och representerar många epokers arkitektur, byggnadshistoria och byggnadsteknik. Men de representar också samhällshistorien. Församlingen och socknen med kyrkobyggnaden i centrum kan sägas vara grunden för det moderna svenska samhället.
De kyrkliga kulturminnena har ett särskilt skydd enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. I lagen slås inledningsvis fast att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö och att anvaret för detta delas av alla. I 4 kap. finns bestämmelserna om de kyrkliga kulturminnena. Det är de kulturhistoriska värdena i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser som är skyddade. Kyrkobyggnaderna och kyrkotomterna skall vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. Även kulturhistoriskt värdefulla inventarier som hör till kyrkobyggnad eller annan kyrklig byggnad eller begravningsplats skall förvaras och vårdas väl. I vården av själva begravningsplatsen skall dess betydelse som en del av vår kulturmiljö beaktas. Begravningsplatserna skall vidare vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas.
Kulturminneslagens skydd för kyrkliga kulturminnen bör behållas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. En relationsändring bör inte leda till försämrade förutsättningar för vård och underhåll av kyrkans kulturhistoriska värden i framtiden.
Av kyrkolagen framgår att underhåll av kyrkobyggnad är en församlingsangelägenhet. Kostnaderna för detta underhåll betalas i dag främst med den församlingsskatt som församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna i sin egenskap av kommuner har rätt att ta upp.
Svenska kyrkan bör även i framtiden genom sina församlingar och samfälligheter ha ansvaret för kyrkobyggnadernas vård och förvaltning.
Vi har tidigare föreslagit att den nuvarande församlingsskatten skall ersättas av en kyrkoavgift som betalas endast av dem som tillhör Svenska kyrkan. Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är emellertid en angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är inte rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans medlemmar.
Församlingarna är skyldiga att iaktta kulturminneslagens bestämmelser. Detta innebär inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a. kyrkobyggnaderna. Det kan därför vara rimligt att ge församlingarna ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena som kompensation för dessa inskränkningar och fördyringar.
Ersättningen bör, i den utsträckning som den utgår, vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och kyrkan för att bevara kyrkobyggnadernas kulturvärden. Finansieringen bör bygga på en överenskommelse mellan staten och Svenska kyrkan. Därvid skall en utgångspunkt vara att uttaget av kyrkoavgift skall minskas i samma omfattning som den statliga ersättningen.
Ersättningen bör utformas så att den uppmuntrar till ett rationellt och effektivt underhåll med beaktande av de kulturhistoriska kraven. Den närmare omfattningen och utformningen bör utredas vidare med beaktande av det statliga stöd för kulturminnesvård som redan finns. Frågorna kan lämpligen övervägas av utredningen (Ku 1994:09) om vissa frågor om kulturminnesskydd m.m., Kulturarvsutredningen, som genom tilläggsdirektiv bör få detta uppdrag.
Regeringens förslag: Fortsatt utredning behövs i fråga om - konstitutionella och andra rättsliga frågor, - uppbörd av kyrkoavgift, - begravningsverksamheten, - den kyrkliga egendomen, - vården av kulturhistoriskt värdefull egendom, - personalfrågor. Samverkan bör ske mellan statens och kyrkans utredningsarbete i dessa frågor. Det fortsatta statliga utredningsarbetet beräknas pågå fr.o.m. hösten 1995 t.o.m. våren 1997. Efter remissbehandling av utredningsförslagen bör en grundlagsproposition kunna läggas fram i sådan tid att den kan behandlas av riksdagen första gången våren 1998 och andra gången efter riksdagsvalet hösten 1998. Efter ett fortsatt inomkyrkligt förberedelsearbete bör reformen kunna genomföras den 1 januari 2000.
Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Justitiekanslern, Justitieombudsmannen, Svea hovrätt och Kammarrätten i Stockholm framhåller behovet av ytterligare analys av olika konstitutionella och andra rättsliga frågor.
Statistiska centralbyrån och Länsstyrelsen i Kopparbergs län erinrar om församlingsbegreppets betydelse i olika officiella sammanhang, t.ex. folkbokföring och val. Ett avskaffande av församlingsbegreppet i officiella sammanhang skulle kräva stora förändringar i lagstiftning och befintliga administrativa system. Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Karlstad påpekar att fortsatt utredningsbehov bl.a. föreligger beträffande formen för beslut om församlingsindelning.
Statskontoret, Statistiska centralbyrån och Riksrevisionsverket nämner olika ekonomiska frågor som behöver utredas ytterligare, t.ex. de ekonomiska konsekvenserna för en fristående kyrka, finansieringen av begravningsverksamheten, statens ersättning för vården av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader, kyrkoavgiftens karaktär i samband med indrivning och överförandet av kyrklig egendom till stiftelser. Riksrevisionsverket anser det viktigt att ett fortsatt utredande sker i nära samarbete mellan staten och Svenska kyrkan och Riksskatteverket framhåller att ett fortsatt utredningsarbete beträffande statlig uppbördshjälp bör ske i nära samarbete med Skattebetalningsutredningen.
Riksarkivet förutsätter att det fortsatta utredningsarbetet också skall omfatta Svenska kyrkans arkivfrågor.
Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer anser att det behövs fortsatt utredning om bl.a. lagskyddet för kyrkans kulturvärden.
Svenska kyrkans centralstyrelse framhåller att det finns ett stort antal frågor som gäller de anställda i Svenska kyrkan som måste ges en noggrann belysning i det fortsatta utredningsarbetet. Det kommande arbetet med personalfrågorna måste enligt Centralstyrelsen ske i nära samverkan mellan staten och Svenska kyrkan och i nära dialog med de anställdas fackliga organisationer. Centralstyrelsen understryker att samverkan måste ske vid behandlingen av bl.a. följande frågor: finansiering av begravningsverksamheten, ekonomiskt stöd och ersättning till Svenska kyrkan, uppbördshjälpen, den kyrkliga egendomens ställning och förvaltning, Svenska kyrkans juridiska ställning, överförandet av statligt reglerade tjänster, de kyrkliga valen, indelningsfrågorna, kyrkobokföringen, en förändrad ställning för statliga myndigheter såsom domkapitlen, Ansvarsnämnden för biskopar och Kyrkofondens styrelse samt trossamfundens verksamhet i kris och krig.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund menar att det är svårt att överblicka förslagets konsekvenser i hela dess vidd. Det finns mot denna bakgrund anledning att ifrågasätta det meningsfulla i att redan på detta stadium låta kyrkomötet ta ställning till ett förslag. Innan detta sker bör det i beredningen aviserade utredningsarbetet först slutföras. Dessutom anser förbundet att den av beredningen angivna tidsplanen för den fortsatta beredningen av ärendet är alltför snäv. De aktualiserade frågorna är så genomgripande för såväl Svenska kyrkan som samhället i övrigt att de under inga förhållanden får forceras fram under tidspress. Vad slutligen gäller personalfrågorna vid den föreslagna relationsförändringen är förbundsstyrelsen starkt kritisk till hur beredningen behandlat dessa. Det saknas en grundläggande genomgång och analys av vilka personalpolitiska konsekvenser som blir följden av ett genomförande av reformen.
Kyrkokommunerna understryker särskilt behovet av en skyndsam utredning om ansvaret för att anordna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund och behovet av utredning om personalfrågorna. Kyrkokommunerna instämmer i övrigt i stor utsträckning i Kyrkoberedningens bedömning av behovet av fortsatt utredning. Fortsatt utredning föreslås också i fråga om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, de ekonomiska konsekvenserna av ändrade förhållanden och glesbygdens speciella problematik.
Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund, Sveriges frikyrkosamråd och andra företrädare för de fria trossamfunden framför önskemål om att de fria trossamfunden skall få medverka i det fortsatta utredningsarbetet. Sveriges kristna råd vill ha fortsatt utredning beträffande religionsfrihetsbegreppet och begreppet trossamfund.
Svenska Kommunalarbetareförbundet, Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund och Svenska Kyrkans Personalförbund betonar nödvändigheten av att utredningsarbetet sker i nära samverkan och dialog med de anställdas fackliga organisationer. De betonar också det mycket omfattande utredningsarbete som krävs för att trygga anställningar, kompetensutveckling, personalrörlighet samt säkrande av personalens framtida pensioner.
Företrädare för de medeltida domkyrkorna hemställer att frågan om finansieringen av de medeltida domkyrkornas underhåll särskilt beaktas i de direktiv som kommer att ges för det fortsatta utredningsarbetet.
Skälen för regeringens förslag:Kyrkoberedningen har redovisat ett principförslag som i huvudsak kan ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet i fråga om relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Av såväl betänkandet som de avgivna remissyttrandena framgår att flera frågor behöver utredas ytterligare innan ett detaljerat förslag kan läggas fram. Det är emellertid viktigt att riktlinjerna för det fortsatta utredningsarbetet fastställs. Därför har regeringen valt att redan nu ge kyrkomötet tillfälle att ta ställning till principerna för de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Med utgångspunkt i kyrkomötets bedömning och ett principbeslut av riksdagen kan det bli aktuellt att utreda bl.a.
- konstitutionella och andra rättsliga frågor,
- formerna för uppbörd av kyrkoavgift,
- ansvaret för och finansieringen av begravningsverksamheten,
- den kyrkliga egendomen,
- vården av kulturhistoriskt värdefull egendom,
- personalfrågor.
Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser, bl.a. fackliga organisationer, har framfört om att personalfrågorna kräver stor uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet. Området är förbisett och måste analyseras ingående.
Utredningsarbetet bör bedrivas i nära samarbete med olika organ inom Svenska kyrkan, andra trossamfund, personalorganisationer m.fl.
Beträffande vissa frågor som avser det inomkyrkliga regelsystemet, t.ex. frågan om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, bör ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet ligga hos Svenska kyrkan. Det statliga utredningsarbetet bör kunna vara avslutat senast våren 1997. Efter remissbehandling av utredningsförslagen kan en proposition med förslag till grundlagsändringar läggas fram för riksdagen i sådan tid att den kan behandlas första gången före riksdagsvalet år 1998. Reformen skulle kunna träda i kraft den 1 januari 2000.
Regeringen kommer i samband med att förslag om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan läggs fram för riksdagen att närmare redovisa de kostnader reformen för med sig och hur de skall finansieras.
Vår huvuduppgift är att ge förslag till hur de ekonomiska och rättsliga relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall se ut i framtiden.
Den kyrkliga verksamheten har under århundradenas lopp haft en stor betydelse för den svenska samhällsutvecklingen. Samhället har starkt påverkats av kristendomen. Vi anser att det från statens utgångspunkt också i dag finns skäl att vara positiv till religiös verksamhet bl.a. med hänsyn till dess betydelsefulla sociala funktion. Detta bör dock ske med respekt för de medborgare som för egen del tar avstånd från religiös verksamhet. Staten har i ett modernt samhälle inte någon anledning att särskilt gynna ett visst trossamfund. Tvärtom bör staten så långt möjligt förhålla sig neutral i förhållandet till de olika trossamfunden. Enligt vår mening bör detta läggas till grund för ställningstagandet beträffande statens relationer till Svenska kyrkan och övriga trossamfund.
Vi föreslår att Svenska kyrkan får ställning som ett eget rättssubjekt, som varken är statligt eller kommunalt. Församlingar, pastoratssamfälligheter och andra kyrkliga samfälligheter behåller sin ställning som egna rättssubjekt men upphör att vara kommuner. Svenska kyrkans ställning (liksom församlingarnas och samfälligheternas) blir på ett nytt sätt offentligrättsligt reglerad och kommer till uttryck i regeringsformen och en lag om Svenska kyrkan. Lagen om Svenska kyrkan föreslås få ett särskilt konstitutionellt skydd. Principen om allmänna handlingars offentlighet kvarstår för Svenska kyrkan, dess församlingar och samfälligheter.
Vi anser att alla trossamfund skall behandlas likvärdigt, varvid hänsyn dock skall tas till deras skilda förhållanden. Även andra trossamfund än Svenska kyrkan måste därför ges möjlighet att också formellt vara just trossamfund. Vi föreslår därför att en särskild juridisk form, registrerat trossamfund, skapas för dessa samfund. Bestämmelserna om detta placeras tillsammans med andra bestämmelser som rör trossamfund i allmänhet i en lag om trossamfund. Även regeringsformen bör innehålla en bestämmelse om andra trossamfund än Svenska kyrkan och om konstitutionellt skydd för vissa föreskrifter om dessa samfund.
Den nuvarande församlingsskatten ersätts av en kyrkoavgift, som de som tillhör Svenska kyrkan skall betala. Kyrkoavgiften tas upp via skattesystemet. Även de andra trossamfund som så önskar kan utnyttja denna väg att ta upp sina avgifter. De som inte tillhör Svenska kyrkan skall inte behöva betala någon skatt eller avgift till denna.
Svenska kyrkans ekonomi säkerställs - förutom genom kyrkoavgiften - av att den får behålla den egendom som den nu disponerar. Vidare föreslår vi att staten skall betala dels ersättning för vården av kulturhistoriskt värdefulla byggnader, dels visst verksamhetsbidrag.
Det överlämnas till Svenska kyrkan själv att inom de ramar som lagen anger, t.ex. bestämmelserna om negativ religionsfrihet i 2 kap. 2 paragrafen regeringsformen, besluta sina regler om kyrkotillhörighet.
Svenska kyrkans nuvarande huvudmannaskap för begravningsverksamheten behålls. Vi förordar att alla får betala till begravningsverksamheten genom en särskild statlig begravningsavgift, som tas upp tillsammans med inkomstskatten. I det fortsatta utredningsarbetet bör dock även förutsättningarna för en starkare lokal förankring av finansieringen prövas. Stiftssamfälligheterna befrias från skyldigheten att anordna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund.
Lagen om Svenska kyrkan föreslås innehålla endast bestämmelser om Svenska kyrkans identitet, skyldigheten för dem som tillhör den att betala avgift till den, dess rätt att besluta i kyrkliga angelägenheter samt - mycket översiktligt - dess organisation. I övriga frågor får Svenska kyrkan besluta själv, i första hand genom kyrkomötet.
Vi anser det angeläget att en långsiktigt hållbar lösning när det gäller förhållandet mellan staten och trossamfunden nu kommer till stånd. Våra förslag innebär en sådan lösning.
Våra förslag medför grundlagsändringar, vilket innebär att de kan träda i kraft tidigast efter det riksdagsval som äger rum efter 1994. Även om ett principbeslut i riksdagen kan bli aktuellt under år 1995 kommer reformen därför sannolikt att kunna genomföras först år 2000.
Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig:
Vidare har samtliga kyrkokommuner beretts tillfälle att yttra sig. Drygt 1 900 kyrkokommuner har besvarat remissen. Svar har kommit in från 85 procent av pastoraten inom Svenska kyrkan.
På eget initiativ har följande yttrat sig:
Dessutom har ett antal skrivelser från enskilda personer kommit in.
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen
dels att punkt 9-14 övergångsbestämmelserna skall upphöra att gälla,
dels att 8 kap. 16 paragrafen samt 11 kap. 6 paragrafen skall ha följande lydelse,
dels att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 8 kap. 6 paragrafen, av följande lydelse.
16 paragrafen
Riksdagsordningen stiftas på det sätt som angives i 15 paragrafen första stycket första och andra meningarna samt andra stycket. Den kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjädedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.
Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen.
Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommunen.
Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.
Föreskrifter om Svenska kyrkan och andra trossamfund meddelas genom lag. I sådan lag får be stämmas grunderna för Svenska kyrkans organisation och verksamhet.
Riksdagsordningen samt lag som avses i 6 paragrafen stiftas på det sätt som angives i 15 paragrafen första stycket första och andra meningarna samt andra stycket. Den kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.
Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen.
Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommunen.
Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, trossamfund, eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.
____________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.
Författningskommentar8 kap.
6 paragrafen
Bestämmelsen uttrycker kravet på lagform för all normgivning om Svenska kyrkan och andra trossamfund. Dess betydelse visar sig i fråga om normgivning som inte måste ha formen av lag redan på grund av föreskrifterna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter. I andra meningen anges att grunderna för Svenska kyrkans organisation och verksamhet får bestämmas i lag. Avsikten är att medge en sådan reglering i lag som har föreslagits av Kyrkoberedningen. Avfattningen av andra meningen är avsedd att inte lämna något utrymme för en vidare reglering av lärofrågor och annat som kan sägas höra till troslivet och Svenska kyrkans egna angelägenheter.
16 paragrafen
Bestämmelsen uttrycker kravet på kvalificerat förfarande i riksdagen vid all lagstiftning om Svenska kyrkan och andra trossamfund. Den innebär att alla trossamfund behandlas likvärdigt i fråga om skyddet för verksamhetens rättsliga villkor.
11 kap.
6 paragrafen
I tredje stycket har lagts till ordet trossamfund. På detta sätt uppnås att myndighetsuppgifter kan överlämnas till trossamfund. Vad som i första hand kommer i fråga är vigslar. I vanlig lag kan bestämmas i vad mån det skall krävas att ett trossamfund är registrerat innan förvaltningsuppgifter överlämnas.
Närvarande: statsrådet Hellström, ordförande, och statsråden Peterson, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Ulvskog
Regeringen beslutar att genom skrivelse inhämta kyrkomötets yttrande över ett principförslag till framtida relationer mellan staten och Svenska kyrkan.