Kyrkoberedningens förslag möttes vid remissbehandlingen av, på avgörande punkter, betydande kritik från såväl de juridiska instanserna som av kyrkliga kommuner och kyrkliga organisationer.
Regeringen har på vissa punkter förändrat Kyrkoberedningens förslag. Regeringens förslag är från kyrklig synpunkt försämrat på några avgörande punkter. Samtidigt är åtskilliga oklarheter i Kyrkoberedningens förslag obearbetade vilket gör det svårt att, som regeringen, beteckna förslaget som ett principförslag.
Vi tar i denna motion upp något av vad som i dessa hänseenden framstår som mest betydelsefullt för kyrkomötets ställningstagande till regeringsskrivelsen.
Statliga bidrag
Kyrkoberedningen har föreslagit att Svenska kyrkan efter en relationsförändring skall erhålla verksamhetsbidrag samt få ersättning för de kulturhistoriska överkostnaderna.
Regeringen ställer nu inte ut något löfte om verksamhetsbidrag (sid. 27) och kulturersättningen begränsas till en kompensation för "inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a. kyrkobyggnaderna" trots att förslagen innebär att kulturminneslagens regelverk beträffande kyrkorna skall bibehållas fullt ut.
Den ersättning som enligt Kyrkoberedningen skall utgå till Svenska kyrkan för vården av det byggnadshistoriska kulturarvet har uppfattats som en full kostnadstäckning.
Det är således i denna del fråga om ur ekonomisk synpunkt betydande försämringar på principiellt sett mycket viktiga punkter i förhållande till det förslag som remissbehandlats.
Församlingar och samfälligheter egna juridiska personer?
Ett av de mest betydelsefulla -- om än statsrättsligt tveksamma -- förslagen i Kyrkoberedningens betänkande var att kyrkomötet skulle behålla sin nuvarande normgivningskompetens i kyrkliga frågor och då i betydligt utvidgad omfattning. En sådan kompetens är i själva verket en förutsättning för en annan viktig grundförutsättning i Kyrkoberedningens betänkande, nämligen att församlingarna och samfälligheterna skall kvarstå som egna självständiga rättssubjekt eller -- annorlunda uttryckt -- utgöra egna juridiska personer.
Enligt Kyrkoberedningen skulle som en fundamental förutsättning även gälla att Svenska kyrkan som helhet skulle utgöra ett rättssubjekt.
Kyrkoberedningens konstruktion med de i den juridiska personen Svenska kyrkan inbyggda juridiska personerna församlingarna har visserligen ifrågasatts vid remissbehandlingen. Konstruktionen skulle dock -- om än med betydande svårighet -- ha kunnat fungera om kyrkomötet hade getts de av Kyrkoberedningen förutsatta normgivningsbefogenheterna.
När regeringen nu föreslår att kyrkomötet inte skall ha någon normgivningskompetens bortfaller också möjligheten för församlingarna och samfälligheterna att utgöra självständiga juridiska personer. Utgångspunkten måste nämligen -- precis som i dag -- vara att det finns ett system med klara och fastställda regler för hur verksamheten skall bedrivas i församlingarna och samfälligheterna, föreskrifter om skyldighet att delta i finansieringen av gemensamma kyrkliga ändamål etc. Bindande föreskrifter i dessa hänseenden som riktar sig till självständiga juridiska personer kan endast ske genom normgivning på det sätt regeringsformen förutsätter. Normgivning av detta slag tillhör det primära lagområdet som regleras av regeringsformens 8 kap. 2 och måste således ske genom lag dvs. av riksdagen.
Innebörden av församlingen som juridisk person
Regeringen menar nu (sid. 17) att det kyrkliga regelsystemet inte skall bygga på normgivningsmakt utan man menar att regleringen skall ske i form av ett rent inomkyrkligt regelsystem.
Även i övrigt framgår -- om än på ett undanstucket sätt -- att inriktningen är att Svenska kyrkan skall bli ett rättssubjekt, en juridisk person som omfattar helheten.
Regeringen förutsätter att församlingarna (sid. 16) även i fortsättningen själva skall besluta om den egna verksamheten. Det låter sig göras, men detta sker då inte inom ramen för att församlingen är en självständig juridisk person utan för att man är en lokal enhet inom den stora landsomfattande juridiska personen Svenska kyrkan. På grundval av ett "rent inomkyrkligt regelsystem" (sid. 17) beslutar man lokalt (= internt) om den egna verksamheten eftersom det inte "finns någon önskan att rubba dessa förutsättningar" (sid. 16).
Skall församlingen eller samfälligheten däremot uppträda externt t.ex. ingå i olika slag av avtal med utomstående parter synes detta kunna ske endast efter bemyndigande av den som är den ytterst ansvarige för den juridiska personen Svenska kyrkan och därmed ske på dennes ansvar. För de förpliktelser som en juridisk person gör, svarar nämligen alla dennes tillgångar och den "ytterst ansvarige" disponerar således dem.
Visserligen anför regeringen (sid. 22) i en bisats att lagen om Svenska kyrkan "bör slå fast att församlingarna, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella -- -- --". De påståenden som regeringen här gör måste emellertid, sett i ett större sammanhang, uppfattas antingen som en felaktig beskrivning eller som ett vårdslöst användande av det civilrättsliga begreppet juridisk person. Om regeringen i ett, vad som nu anges vara ett principförslag, använder andra innebörder än de som gäller för allmänt vedertagna begrepp borde regeringen närmare ha utvecklat detta.
Det har i kyrka--stat-sammanhangen aldrig ens diskuterats att församlingarnas och samfälligheternas ställning som egna juridiska personer skall upphöra. Eftersom regeringens förslag uppenbarligen har sådana effekter är det enligt vår mening inte möjligt för kyrkomötet att uppfatta regeringsförslaget som ett principförslag -- än mindre tillstyrka förslaget.
Få eller ingen ledamot av kyrkomötet torde ha blivit vald av sina elektorer för att på kyrkomötet rösta för en ordning som innebär att den egna valkretsens församlingar och samfälligheter skall gå upp i den stora landsomfattande juridiska personen "Svenska kyrkan".
Regeringsformen har krav (RF 2:8) på lagstiftning när det gäller att reglera förhållandena inom och mellan självständiga juridiska personer. Staten måste därför tillhandahålla den associationslagstiftning som behövs bl.a. dels för att verksamheten inom församlingarna och samfälligheterna skall fungera på enhetligt och rättssäkert sätt, dels för att åstadkomma en kompetensfördelning mellan de olika nivåerna dvs. mellan riks-, stifts-, pastorats- och församlingsnivåerna.
Den väl beprövade lagstiftningen som återfinns i kyrkolagens femte och sjätte avdelningar (lokal- resp. stiftsplanet) bör därför bibehållas till sitt innehåll och som allmän lag. Däremot bör kyrkolagens nuvarande sjunde avdelning (riksplanet) kunna omarbetas efter ytterligare utredning eftersom innehållet bygger på den statliga begreppsapparaten med t.ex. Centralstyrelsen som en statlig myndighet och med kyrkomötet som en parallell till riksdagen.
Det här anförda innebär att det fortsatta reformarbetet bör ha som utgångspunkt att församlingarna kvarstår som enheter inom associationsformen "kommuner och andra menigheter".
Församlingarna som kyrkliga kommuner
Regeringen anser i sin skrivelse (sid 19) att det inte "finns tillräckliga skäl att i fortsättningen utsträcka regeringsformens bestämmelser om kommuner till församlingarna. . .".
En av grunderna härtill kan möjligen vara en feltolkning av kommunbegreppet. Förvisso är det så, som framhålls, att kommunerna (och andra menigheter) är tvångssammanslutningar.
Det är emellertid inte så att alla i landet folkbokförda är medlemmar i alla typer av dessa sammanslutningar. När det gäller borgerliga primärkommuner och församlingar förhåller det sig f.n. så, dock med det undantaget att den som tillhör en icke territoriell församling ej heller tillhör den församling inom vilken han är folkbokförd.
I ett landsting är medborgaren medlem endast om han/hon är bosatt där landstinget bedriver verksamhet. Exempel: Den som är bosatt i Malmöhus län och är folkbokförd i Malmö kommun är ej medlem i Malmöhus läns landsting.
Om vi går till äldre förhållanden -- före 1972 -- gällde för den som var medlem i en landskommun dessutom att, om vederbörande kunde tillgodogöra sig de nyttigheter som ett inom landskommunen befintligt municipalsamhälle tillhandahöll, så var vederbörande medlem även av municipalsamhället.
Sett utifrån en annan synvinkel kan nämnas bestämmelserna i 2 1953 års kommunallag där det föreskrevs att medlem i kommunen är den som är mantalsskriven där, den som äger eller brukar fast egendom eller den som eljest är skattebetalare till kommunen.
De nu nämnda exemplen på hur medlemskapet i en kommun eller annan menighet kan vara reglerat, utvisar klart att det är möjligt att definiera medlemskapet i församling eller samfällighet som "den som är folkbokförd i en församling och tillhörig Svenska kyrkan".
Vare sig Kyrkoberedningen eller regeringen har således visat på någon särskilt övertygande argumentering i frågan om behovet av att låta de kyrkliga kommunerna upphöra som kommuner eller menigheter.
Kyrkoavgiften
Såsom regeringen påpekar (sid 27) har det diskuterats om den föreslagna avgiften har sådana drag att den bör betraktas som en skatt. Regeringen har hänvisat till Kyrkoberedningens analys utan att själv ta ställning i frågan. Riksskatteverket har angett att kyrkoavgiften fullt ut måste behandlas som en skatt. I den bedömningen -- dvs Riksskatteverkets -- instämmer däremot regeringen.
Fri- och rättighetskommittén (ordförande: hovrättspresidenten Carl-Axel Petri) har i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), del A, sid. 100 f, (se bilaga) utförligt belyst skillnaden mellan skatter och avgifter.
Skillnaden mellan avgifter och skatter kan enligt prop. med förslag till ny regeringsform 1973:90, definieras "så att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna".
Frågan om den föreslagna kyrkoavgiften är att anse som skatt eller en offentligrättslig avgift är, som bl.a. Svea hovrätt anför i sitt yttrande, väsentlig eftersom enligt regeringsformen endast riksdagen eller kommunal beslutande församling kan besluta i fråga om penningbidrag som är att anse som skatt.
Att det skulle vara fråga om en avgift och inte en skatt söker Kyrkoberedningen förklara med att kyrkoavgiften avser att täcka kostnaderna för en motprestation. Kyrkoberedningens slutsats framstår som mycket tveksam. Man frågar sig t.ex. vad det i sak är för skillnad mellan nuvarande församlingsskatt och den föreslagna kyrkoavgiften. Vare sig regeringen eller Kyrkoberedningen har utvecklat på vilket sätt det skall ges en specificerad motprestation till den föreslagna avgiften.
Det kan vidare noteras att den föreslagna avgiften har den för en skatt så karaktäristiska utformningen att den skall utgå i förhållande till den avgiftsskyldiges inkomst. En sådan konstruktion för ännu längre bort från sambandet mellan avgift och motprestation.
Den föreslagna kyrkoavgiften måste, enligt regeringsformens definitioner, anses utgöra en skatt. Skatter kan enligt regeringsformen endast beslutas av riksdagen eller, inom kyrkans område, av kyrkofullmäktige (motsv.). Regeringens förslag innebär således att trossamfundet Svenska kyrkan skulle erhålla beskattningsrätt varom det då måste införas bestämmelser i regeringsformen. Detta torde inte vara politisk realism.
Vi anser att det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas med utgångspunkt från det ur många synpunkter bättre alternativet att församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas konstitutionella ställning inte ändras.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att kyrkomötet, med anledning av de brister som principförslaget har, inte kan tillstyrka förslaget om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,
2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen på det fortsatta reformarbetet i kyrka--stat-frågan.
Stockholm den 20 juli 1995
Karl-Johan Nilsson
Bengt Olof Dike Kristian Nylund
Gudrun Larsén Göran Pettersson
Eivor Hultén Anita Franzén
Iwan Andersson Tore Johansson
Ann Marie Nylander <jf54><jf26>KMot 1994:43
Bilaga
Utdrag ur Fri- och rättighetsfrågor, del A (SOU 1993:40)
4.3 Vad är skatt och vad är avgift?
Propositionen (1973:90)med förslag till ny regeringsform innehåller en definition av begreppen skatt och avgift (s. 213). "En skatt", sägs det, "kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsen mellan skatter och avgifter är flytande".
Medborgarna tillskjuter alltså genom att betala skatt pengar till offentliga organ utan att därigenom bli berättigade till några särskilt angivna varor eller tjänster från samhällets sida. Skattemedlen bekostar i huvudsak varor och tjänster som kommer medborgarna tillgodo utifrån den enskildes behov utan hänsyn till i vilken utsträckning denne har erlagt skatt. Avgifterna utgör däremot i princip ersättning för ren konsumtion av varor och tjänster som det allmänna tillhandahåller och som medborgarna antingen är tvungna att utnyttja eller kan utnyttja frivilligt efter behov.
Det finns uppenbarligen en skillnad mellan skatter och avgifter. Man kan därför med visst fog fråga sig varför bidrag till offentlig verksamhet ibland kallas för skatt och ibland för avgift. Det har påståtts att skatter allt oftare benämns avgifter helt enkelt därför att medborgarna tycker illa om skatter och lättare accepterar avgifter. Det har således bl.a. hävdats att avgifterna till socialförsäkringen enligt 19 kap. lagen om allmän försäkring i själva verket är en skatt. Till avgifter brukar man också hänföra vissa penningprestationer som tas ut i näringsreglerande syfte och som i sin helhet överförs till näringsgrenen i fråga. Vissa bötesliknande pålagor som överlastavgift, skattetillägg och förseningsavgifter har också hänförts till avgiftskategorin. Detta torde sakna stöd i regeringsformens förarbeten. Det finns åtskilliga andra exempel på detta.
Från konstitutionell utgångspunkt är det ingalunda ointressant om man betecknar bidrag till den offentliga verksamheten för skatt eller avgift.
I 8 kap. 3 RF stadgas, att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åliggande för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är föreskrifter om skatt till staten.
Riksdagen kan dock enligt regeringsformen i några fall delegera sin rätt att meddela föreskrifter till andra organ (8 kap. 7 RF). Regeringen och kommun kan efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som enligt den nyss nämnda huvudregeln skall beslutas av riksdagen (8 kap. 9 första stycket RF). En utförlig redovisning av de problem som kan uppkomma i dessa sammanhang finns redovisad i förarbetena till ett lagstiftningsärende gällande sanktionsavgifter vid överträdelser av import- och exportregleringar, vartill här hänvisas (prop. 1983/84:192 s. 28--32, 34--38 samt 42--44).
I regeringsformens normgivningsregler skiljer man således mellan skatter och avgifter. Möjligheten att delegera beslutsrätten är begränsad till avgifter och omfattar inte skatter. Avgifter, för vilka motprestation utgår och som är frivilliga, faller automatiskt under regeringens kompetens (8 kap. 13 första stycket 2 RF). Avgifter, som inte är frivilliga men där motprestation utgår, faller under riksdagens kompetens men kan, som nyss nämnts, delegeras till regering och kommun. Det är således från statsrättslig synpunkt viktigt att skilja mellan skatter och avgifter. Det kan också tyckas självklart att man verkligen betecknar de olika författningarna efter de regler som finns. Så sker emellertid inte alltid.