Till utskottet har hänvisats
dels Centralstyrelsens skrivelse 1995:4, vari kyrkomötet föreslås
att i en skrivelse till regeringen
dels föreslå sådana lagändringar att kyrkofullmäktigevalen från och med 1997 års val äger rum tredje söndagen i september och mandatperioden för kyrkofullmäktige och andra berörda kyrkliga organ blir fyra år,
dels begära att den kommitté som utreder vissa frågor om partiernas och de förtroendevaldas villkor i kommuner och landsting även skall uppmärksamma förhållandena på det kyrkokommunala området och därvid särskilt pröva frågan om införande av mandatbidrag samt
att godkänna vad Centralstyrelsen i övrigt anfört om det fortsatta arbetet med de kyrkliga valen,
dels motion 1995:22 av Evert Ström och Rune Entelius, vari hemställs att kyrkomötet hos regeringen begär regler så att valsedels tillgänglighet på postkontor ändras så att jämte RSV:s blanka valsedel får finnas valsedel för de partier/nomineringsgrupper som ställer upp i kyrkoval,
dels motion 1995:34 av Åke Frennby, vari hemställs att kyrkomötet hos regeringen begär sådan ändring i kyrkolagen och lagen om kyrkofullmäktigeval att ovan framförda synpunkter blir tillgodosedda och som innebär ett snabbare valgenomslag,
dels motion 1995:39 av Gunnar Lindberg, vari hemställs
1. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att en bred uppslutning förekommer bland församlingarnas förtroendevalda kring de förslag som förts fram angående kyrkofullmäktigeval tredje söndagen i september med en valperiod på fyra år, en kyrkans valdag med direkta val till kyrkofullmäktige, stiftsfullmäktige och kyrkomötet, ett förstärkt personvalsinslag, namnlistor vid poströstning och mandatbidrag.
2. att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att det finns ett starkt önskemål bland kyrkans folkvalda att förändringen sker inför 1997 års val och att den demokratiska processen på detta sätt förstärks,
dels ock motion 1995:46 av Stina Eliasson och Herbert Sjödin, vari hemställs att kyrkomötet begär att Centralstyrelsen vid den fortsatta utredningen om kyrkans valordning beaktar förhållandet att församlingarna utgör grunden för den kyrkliga organisationen.
I fråga om de närmare motiveringarna hänvisas till motionerna.
Över skrivelsen har Läronämnden avgett yttrande 1995:1, se bilaga.
UTSKOTTET
1. Allmänt
Genom Centralstyrelsens skrivelse och de därtill anslutande motionerna aktualiseras ånyo en rad kyrkliga valfrågor som varit föremål för kyrkomötets återkommande överväganden alltsedan 1979 års allmänna kyrkomöte behandlade den då tilltänkta stat-kyrkareformen. När nu frågorna på nytt tas upp sker det också mot bakgrund av förslag om en förändring av relationen mellan kyrkan och staten. Den ovisshet som följer härav måste i viss mån prägla behandlingen också av detta ärende. Om den reform genomförs, vars principiella utformning regeringen redovisat i sin skrivelse 1995:1, och som samtidigt härmed är under kyrkomötets övervägande, kommer den rättsliga och organisatoriska ram inom vilken de demokratiska processerna i Svenska kyrkan äger rum att i grund förändras. Enligt nu gällande lagstiftning sker kyrkofullmäktigeval nästa gång år 1997. Det har inte varit tal om någon förändring härav. Vare sig man tänker sig att dessa val skall avse en tre- eller fyraårig mandatperiod, passeras under denna period gränsen till nästa århundrade, vid vilken reformen avses träda i kraft.
Ett annat förhållande som bildar bakgrund till skrivelsen är de förändringar som nu skett i fråga om de borgerliga allmänna valen, där fyraåriga mandatperioder har införts och nästa allmänna val sker år 1998. Även den försöksverksamhet med särskild personröst som i vissa kommuner har genomförts vid de senaste borgerliga allmänna valen, vilken för närvarande är föremål för ett ingående studium, bör nämnas. Den utredningsverksamhet och de beslutsprocesser som föregått nu nämnda förändringar i valsystemet har varit bidragande till att det fått anstå med en lösning av kyrkliga valfrågor.
En viktig anledning till uppmärksammandet under senare år av de kyrkliga valfrågorna har varit det låga och sedan tio års tid i stort sett kontinuerligt minskande deltagandet vid de kyrkliga valen. Utvecklingen illustreras i skrivelsen genom den uppställning som återfinns däri (s. 5). Centralstyrelsens skrivelse bygger på den ingående analys av olika, för valdeltagandet relevanta faktorer, som läggs fram och diskuteras i betänkandet (SKU 1994:4) Kyrkofullmäktigevalen - Problem och möjligheter, liksom på remissyttrandena däröver. Utredningen har tillkommit på föranstaltande av kyrkomötet, och utskottet vill särskilt peka på den allmänna diskussion som betänkandet innehåller (s. 166 ff.).
2. Valdagens förläggning och valperiodens längd
I enlighet med den fr.o.m. den 1 januari 1995 gällande lydelsen av 3 kap. 3 regeringsformen förrättas numera ordinarie val till riksdagen vart fjärde år, varvid sådant val nästa gång hålls år 1998. Mandattiderna för kommunala och kyrkokommunala församlingar regleras i vanlig lag. Enligt 1 kap. 3 vallagen (1972:620) förrättas val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige samma dag som ordinarie val till riksdagen. I fråga om kyrkofullmäktigeval och val till stiftsfullmäktige samt kyrkomöte gäller fortfarande att valen äger rum vart tredje år, varvid kyrkofullmäktigeval nästa gång äger rum tredje söndagen i oktober 1997. I fråga om den närmare regleringen kan hänvisas till utskottets betänkande 1994:2, sid. 28. Sker inte ändring, inträffar kyrkofullmäktigeval nästa gång därefter år 2.000.
Tiden för de kyrkliga valen hör till de frågor som kyrkomötet behandlat vid återkommande tillfällen. Senast skedde det år 1994 i samband med behandlingen av regeringens skrivelse om vissa ändringar i kyrkolagen m.m. (jfr. 1 Kl 1994:2, s. 28 ff.). Ingående behandling ägnades frågan också vid 1992 års kyrkomöte. I sitt betänkande (1992:4) anslöt sig första kyrkolagsutskottet då till uppfattningen att tiden för kyrkofullmäktigevalen var mindre lämplig, framförallt med hänsyn till intresset av ett större engagemang i valen och bättre valdeltagande. Utskottet avvisade av både principiella och praktiska skäl tanken på kyrkliga val gemensamt med de borgerliga och ansåg att valen borde äga rum ett annat år än dessa. Utskottet fann vissa skäl tala för att de kyrkliga valen hålls året efter de borgerliga. Med hänsyn till de kyrkliga valfrågornas beroende av de övriga valfrågor som då var under övervägande, fann utskottet emellertid inte nödvändigt att ta ställning till frågan. Utskottet avstyrkte en framställning i dåvarande läge till regeringen. I stället förordades utredning genom Centralstyrelsens försorg. Resultaten härav innefattas i det betänkande om kyrkofullmäktigevalen, som ligger till grund för Centralstyrelsens skrivelse.
Som förut anmärkts äger kyrkofullmäktigevalen nästa gång rum år 1997, övriga allmänna val 1998. Med stöd av remissyttranden från bl.a. Pastoratsförbundet och några domkapitel föreslår nu Centralstyrelsen att kyrkomötet i skrivelse till regeringen skall begära sådan lagändring att kyrkofullmäktigevalen i fortsättningen sker tredje söndagen i september. Yrkandet i motion 34 överensstämmer i sak härmed såvitt gäller tidpunkten för valen. Också motion 39 innehåller ett i sak motsvarande yrkande.
Motion 34 innehåller vidare förslaget att mandattiden för ledamöter och ersättare i kyrkofullmäktige skall börja löpa den 1 november valåret. Utskottet kan inte ansluta sig till detta förslag. Däremot delar utskottet den ståndpunkt som intas i Centralstyrelsens skrivelse, att en tidigareläggning av valet skulle skapa möjlighet att komma till rätta med de olägenheter som det nuvarande pressade tidsschemat för de indirekta valen, särskilt stiftsfullmäktigevalen, innebär. Styrelsen betonar också att nyvalda stiftsfullmäktige bör sammanträda snarast, så att ny stiftsstyrelse kan väljas.
I fråga om valdagen anförde utskottet vid fjolårets kyrkomöte bl.a. följande.
Det har länge varit en utbredd uppfattning att de kyrkliga valens placering nära efter och i skuggan av de allmänna valen inte gagnar deltagandet. Det står också klart att den sena tiden på året medför olägenheter med hänsyn till genomförandet av olika indirekta val m.m. Motionsförslagen står i överensstämmelse med vad Folkstyrelsekommittén på sin tid föreslog i fråga om kyrkofullmäktigevalen i syfte bl.a. att vinna större uppmärksamhet kring kyrkokommunala frågor samt ökat valdeltagande (jfr. KL 1988:9).
Utskottet finner att fördelarna med den föreslagna ändringen av valdag till tredje söndagen i september är påtagliga. I enlighet med sin tidigare ståndpunkt tillstyrker utskottet bifall till skrivelsens förslag i denna del.
Centralstyrelsens skrivelse innehåller också förslaget att skrivelsen till regeringen skall avse en förlängning av mandatperioden till fyra år. Även här innehåller motion 39 ett liknande yrkande.
De uttalanden av utskottet vid 1994 års kyrkomöte som utskottet nyss återgivit hade avseende också på frågan om mandatperioden. Centralstyrelsens av utskottet tillstyrkta förslag om ändrad tidpunkt för valen har som logisk konsekvens att valperioden anpassas till vad som gäller i fråga om övriga val. Såsom Centralstyrelsen anfört, talar de allmänna skäl som funnits för en förlängning av valperioden i fråga om de borgerliga valen i lika mån för en motsvarande förändring i fråga om de kyrkliga valen. Utskottet tillstyrker sålunda även i denna del skrivelsens förslag.
3. Poströstning
Frågor om poströstning har, bl.a. mot bakgrund av valdeltagandets utveckling, på senare år varit föremål för kyrkomötets uppmärksamhet vid några tillfällen (jfr. 1 Kl 1992:3 och 1993:4). När det gäller att komma till rätta med minskande valdeltagande har utskottet för sin del lagt mer vikt vid aktiva insatser och engagemang på det lokala planet än vid tekniska åtgärder. Kyrkomötets - och utskottets - inställning har likväl varit att även möjligheten att främja valdeltagandet genom förbättrade förutsättningar för poströstning bör tas till vara i den mån det är möjligt och realistiskt.
Skrivelsen aktualiserar i första hand frågan huruvida inför 1997 års val bör på visst sätt prövas, om ytterligare åtgärder kan vidtas för att underlätta poströstning. Motion 1995:22, som också gäller poströstningen, innehåller däremot ett bestämt yrkande om en författningsändring i syfte att valsedlar för skilda partier och nomineringsgrupper som ställer upp i kyrkoval skall få finnas tillgängliga på postkontor. Som framgår av skrivelsen och dess bilaga 1 har några remissinstanser varit inne på liknande tankar. I motion 39 framförs ett liknande yrkande.
Frågan om partimarkerade valsedlar i postlokaler har utskottet behandlat i betänkande vid 1992 års kyrkomöte (1 Kl 1992:3, s.2), där det finns en redogörelse för gällande föreskrifter. Utskottet har därvid framhållit komplikationer som är förenade med motionsförslaget. Lika lite som tidigare (jfr. betänkandet 1 Kl 1993:4) vill emellertid utskottet resa hinder mot att eventuella möjligheter till förbättrade förutsättningar för poströstning tas till vara. Detta bör ges Centralstyrelsen till känna med anledning av skrivelsen och motionerna.
Centralstyrelsens skrivelse berör mot bakgrund av utredningen och remissyttrandena i förbigående också en mer övergripande fråga om en övergång från det nuvarande valsystemet, som principiellt bygger på personligt valdeltagande, till ett system med enbart poströstning, eller brevröstning. I skrivelsen konstateras att såväl utredningen som remissinstanserna avvisat sådana tankar. Centralstyrelsen gör inget eget ställningstagande. Utskottet har inte nu anledning att ta ställning till hur röstavgivningen bör gestaltas för det fall att en sådan ändring av relationen mellan kyrka och stat som nu är under övervägande blir genomförd. Härför saknas för närvarande förutsättningar. Utskottet vill likväl redan i detta sammanhang understryka att tungt vägande kostnadsaspekter och organisatoriska problem av nytt slag i så fall kommer med i bilden.
4. Mandatbidrag
Såsom framhålls i skrivelsen har kyrkomötet flera gånger och senast i skrivelse till regeringen 1994 förordat införandet av någon form av partistöd eller mandatbidrag. Kyrkomötets ställningstagande 1994 återges i regeringens proposition 1994/95:129 Kommunallagsanpassning av kyrkolagen m.m. Regeringens bedömning blev att någon möjlighet att ge partistöd inte nu borde införas på det kyrkokommunala området. Därmed avsågs att något sådant förslag inte borde framläggas, innan resultaten av kommittéarbetet rörande formerna för det kommunala partistödet blivit framlagt (prop. s. 58). Som framgår av skrivelsen (s. 11) har riksdagen vid behandlingen av propositionen gjort samma ställningstagande med anledning av motioner i ämnet.
Nyss nämnda kommittéarbete skall vara avslutat senast den 1 januari 1996. Man får enligt utskottets mening räkna med att vid frågornas ytterligare beredning remisssyttranden inhämtas i sedvanlig ordning.
Centralstyrelsen föreslår nu att kyrkomötet skall hos regeringen begära att kommittén skall ta upp och belysa även de kyrkokommunala frågorna och därvid pröva införandet av mandatbidrag. I motion 39 förespråkas likaså införandet av sådana bidrag.
Utskottet ansluter sig till Centralstyrelsens förslag, eftersom detta är i linje med kyrkomötets tidigare ställningstagande. Syftet i motionen får därmed också anses tillgodosett.
5. Informationsinsatser
Enligt vad som framgår av den särskilda utvärdering av 1994 års kyrkoval som finns fogad till Centralstyrelsens skrivelse, bröt valdeltagandet då mot den långvariga nedåtgående tendensen. I stället ökade valdeltagandet med ungefär två procent av antalet röstberättigade, motsvarande en tjugoprocentig ökning av valdeltagandet. Förändringen framstår som jämn över hela landet. Utvärderingen innehåller en analys av tänkbara förklaringar till ökningen och redovisar resultatet av en telefonenkät om lokal valinformation hos en del större församlingar och samfälligheter. Enkäten gav bl.a. vid handen att ungefär hälften av dessa utnyttjat idéer och material från Svenska Kyrkans Information. I det sammanhanget anmärks i utvärderingen bl.a. att många lokala informationssatsningar inte varit långsiktigt planerade. Den slutsatsen dras, att det inför kommande val borde vara angeläget att i mycket god tid få församlingar och samfälligheter att reservera medel för sådant ändamål. Enligt utvärderingen skymtar ett samspel av olika faktorer bakom det ökade valdeltagandet. Särskilt framhålls ökad mediabevakning. Den större allmänna aktiviteten från rikskyrkans och många församlingars sida kan enligt utvärderingen ha inverkat härpå.
Centralstyrelsens förslag innebär att en arbetsgrupp ges i uppgift att uppmärksamma behovet av informationsinsatser. Styrelsen framhåller därvid särskilt att de kyrkliga valens förläggning till ett annat år än de borgerliga innebär delvis nya förutsättningar. Utskottet, som ansluter sig till Centralstyrelsens i skrivelsen redovisade överväganden, tillstyrker förslaget.
6. Ytterligare utredning
Utredningen rörande valdeltagandet i kyrkofullmäktigevalen har i sina överväganden avslutningsvis tagit upp en rad olika förslag som vid sidan av andra åtgärder skulle kunna bidra till att höja valdeltagandet eller annars aktivera de röstberättigade. Enligt Centralstyrelsens skrivelse bör dessa frågor belysas ytterligare, oavsett den framtida stat-kyrkarelationen. De frågor som här tas upp är frågan om direkta val i stället för indirekta till stiftsfullmäktige och kyrkomötet, ett förstärkt personvalsinslag och möjlighet att införa utjämningsmandat. Frågan om ett direkt kyrkligt ansvar för valadministrationen bedömer Centralstyrelsen däremot inte f.n. aktuell för ytterligare utredning (skr. s. 15).
Frågan om en kyrkans egen valdag med direkta val till samtliga organisationsnivåer har funnits med i diskussionen som en huvudfråga alltsedan det inomkyrkliga reformarbetet inleddes med ställningstagandena vid 1979 års kyrkomöte. Allmänt kan härom sägas att principiella skäl oftast funnits tala för, men olika praktiska överväganden emot sådana val. Kyrkomötets ställningstaganden till förmån för övergång till direkta val på samtliga nivåer får emellertid betecknas som entydiga. Frågan har dock givetvis inte behandlats utifrån annan utgångspunkt än den struktur som Svenska kyrkan har i dag och utifrån dess hittillsvarande offentligrättsliga ställning. Utskottet har för sin del redan inledningsvis under 1, anmärkt att behandlingen av detta ärende måste få sin prägel av det principförslag om en förändring av relationen mellan kyrkan och staten som samtidigt härmed är under kyrkomötets handläggning.
I Centralstyrelsens skrivelse framhålls med rätta att det finns en koppling mellan frågan om införandet av direkta val till de båda övre kyrkliga nivåerna och synen på sambandet mellan olika nivåer och på dessas funktion i helhetsstrukturen.
Läronämnden tar i sitt yttrande upp frågan om de kyrkliga valen från läromässig synpunkt och anför därvid att valens utformning aktualiserar den väsentliga frågan om de olika kyrkliga nivåernas grundläggande funktioner. Enligt Läronämnden bör dessa klargöras och bearbetas i en utredning.
Redan i utredningsbetänkandet framhålls sambandet med den kyrkorättsliga principfrågan, huruvida organen på de högre organisationsnivåerna skall vara sammansatta av representanter för enskilda kyrkomedlemmar eller för församlingar. Här kan finnas en skillnad mellan direkta och indirekta val. Innehållet i motion 46 knyter an till principfrågan och ger uttryck för en grundläggande tveksamhet till direkta val.
Utskottet ansluter sig till vad som sägs i motionen om att församlingarna utgör den egentliga grundvalen för den kyrkliga organisationen. Det är i församlingens gudstjänst och församlingslivet i övrigt som evangelium förkunnas och sakramenten förvaltas. Den territoriella församlingen utgör naturligen grundläggande enhet i en öppen rikstäckande folkkyrka. Härav följer emellertid inte några omedelbara slutsatser om hur församlingarna respektive församlingsmedlemmarna skall representeras på övriga kyrkliga nivåer.
Vid framtida överväganden kring frågan om hur den demokratiska representativiten skall tillgodoses på stifts- och riksplanet bör enligt utskottets mening eftersträvas en viss frigörelse från invanda tankemodeller. Det kan annars finnas en risk för att man mer eller mindre omedvetet utgår från sådana analogier med samhällsstrukturer i övrigt på lokal-, regional- och riksplanet som inte är fullt hållbara för de kyrkliga förhållandena. Enligt utskottets mening är det inte heller någon självklar utgångspunkt att alldeles samma synpunkter gör sig gällande i fråga om stifts- och riksplanen.
Utskottet, som med det anförda ansluter sig till förslaget om snar utredning av de frågor som är förknippade med valen till stifts- och riksnivå, anser att det sagda bör ges Centralstyrelsen till känna.
Såsom framgår av skrivelsen tar utredningen upp tanken att den kyrkokommunala rösträtten och valbarheten inte skulle vara strikt knuten till hemvistförsamlingen. Centralstyrelsen ser för sin del inte skäl att nu frångå den ståndpunkt som kyrkomötet tidigare intagit, då det avvisat motioner med förslag om att det skulle bli möjligt att tillhöra annan församling. Utskottet har vid årets kyrkomöte i annat sammanhang uppehållit sig vid samma fråga (jfr. betänkandet 1 KL 1995:8), och även något redovisat frågans tidigare behandling. Utskottet är liksom Centralstyrelsen av den meningen att någon åtgärd av kyrkomötet i frågan om församlingstillhörighet inte för närvarande kan tillstyrkas. I detta sammanhang finns endast skäl anmärka att frågan om rörlig församlingstillhörighet inte måste vara direkt kopplad till frågan om valbarhet. Det finns också valbarhetskriterier, t.ex. levnadsåldern, som får bedömas från därifrån helt oberoende utgångspunkter.
Vad slutligen gäller frågorna om ett förstärkt personvalsinslag och möjligheterna att införa utjämningsmandat, står enligt utskottets mening alldeles klart att dessa i dagens läge kräver närmare utredning mot bakgrund av mer övergripande ställningstaganden och, vad gäller den förra frågan, utfallet av pågående utvärdering (jfr. ovan under 1). Även i denna del tillstyrker sålunda utskottet Centralstyrelsens förslag.
Med det anförda har utskottet också tagit ställning till motion 39 i hithörande delar.
Hemställan
Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer utskottet
1. beträffande valdagens förläggning
att kyrkomötet med bifall till Centralstyrelsens skrivelse 1995:4 i denna del och med anledning av motion 1995:34 samt motion 1995:39 i motsvarande del hos regeringen hemställer om sådan lagändring att kyrkofullmäktigevalen från och med 1997 års val äger rum tredje söndagen i september,
2. beträffande mandattidens början
att kyrkomötet avslår motion 34 i denna del,
3. beträffande mandatperiodens längd
att kyrkomötet med bifall till Centralstyrelsens skrivelse 1995:4 i denna del samt med anledning av motion 1995:39 i motsvarande del hos regeringen hemställer om sådan lagändring att mandatperioden för kyrkofullmäktige och andra berörda kyrkliga organ blir fyra år,
4. beträffande poströstning
att kyrkomötet med anledning av Centralstyrelsens skrivelse 1995:4 i denna del samt motion 1995:22 och motion 1995:39 i motsvarande del som sin mening ger Centralstyrelsen till känna vad utskottet anfört,
5. beträffande mandatbidrag
att kyrkomötet med bifall till Centralstyrelsens skrivelse 1995:4 i denna del samt med anledning av motion 1995:39 i motsvarande del hos regeringen hemställer att den kommitté som skall utreda vissa frågor om partiernas och de förtroendevaldas villkor i kommuner och landsting även skall uppmärksamma förhållandena på det kyrkokommunala området och därvid särskilt pröva frågan om införande av mandatbidrag,
6. beträffande informationsinsatser
att kyrkomötet med anledning av Centralstyrelsens skrivelse 1995:4 i denna del som sin mening ger Centralstyrelsen till känna vad utskottet anfört samt
7. beträffande fortsatt arbete med de kyrkliga valen
att kyrkomötet med anledning av Centralstyrelsens skrivelse 1995:4 i denna del samt motion 1995:39 i motsvarande del och motion 1995:46 som sin mening ger Centralstyrelsen till känna vad utskottet anfört.
Sigtuna den 21 augusti 1995
På första kyrkolagsutskottets vägnar
Evert Josefsson
Sten Pålsson
Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Britas Lennart Eriksson, Jösta Claeson, Sven Håkansson, Else-Maj Silvernagel, Ann-Marie Nilsson, Alvar Gahm, Inger Lifv, Åsa Ingårda, Kerstin Linder, Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson, Gunnar Blomgren, Nils Gårder, Åke Blomqvist.
Biskop KG Hammar har deltagit i utskottets överläggningar.