3 Bakgrund

3.1 Allmänt

I samband med de förändrade relationerna mellan staten och Svenska kyrkan fr.o.m. den 1 januari 2000 avvecklades den statliga kyrkofonden. Dess tidigare lagreglering upphörde. Delar av kapitalet, 2,3 miljarder kronor, överfördes till Svenska kyrkans försäkringsförening för tryggande av gjorda pensionsutfästelser. Därutöver avskildes cirka 0,5 miljarder kronor, som överfördes till Kammarkollegiet för inbetalning av löneskatt.

Återstoden av kyrkofondens kapital, 3,2 miljarder kronor, överfördes till trossamfundet Svenska kyrkan. Därefter har det överförda kapitalet utgjort en del av det samlade egna kapital som förvaltas på nationell nivå. De tillgångar och skulder som övertogs värderades till vad som då bedömdes vara ett försiktigt bedömt marknadsvärde. Detta värde noterades som en del av den ingående balansen i bokföringen för Svenska kyrkan per den 1 januari 2000.

Av den kyrkoordning som fastställdes av 1999 års kyrkomöte framgår i 45 kap. 2 § att kyrkofonden skall bevaras till sitt kapital och utan sammanblandning med andra medel. Den skall förvaltas så effektivt som möjligt och vara placerad på ett sådant sätt att riskerna sprids och fonden uppnår bästa möjliga uthålliga totalavkastning. Fonden skall därtill förvaltas på ett etiskt försvarbart sätt i enlighet med kyrkans grundläggande värderingar.

Kyrkoordningens bestämmelse (KO 45:2) om att kapitalet skall förvaltas utan sammanblandning med andra medel har tillämpats genom en särredovisning av värdesäkrat kapital på balansräkningens passivsida. Detta redovisningssätt har använts i årsredovisningarna från och med år 2000, vilka fastställts av respektive kyrkomöte. Det kapital som lagts ut på externa förvaltare har dessutom internt särredovisats bland tillgångarna medan det kapital som placerats i den egna kapitalförvaltningen förvaltats tillsammans med den nationella nivåns övriga kapital.

Av KO 45:3 framgår att till kyrkfonden skall föras avkastning och ersättning från fondens tillgångar. Av avkastningen skall årligen avsättning ske till kapitalet med ett belopp som motsvarar värdeminskning på grund av inflationen. Detta har bokföringstekniskt hanterats så att det egna kapitalet delats upp i en värdesäkrad och en övrig del. Varje år har resultatet belastats med en avsättning till värdesäkrat eget kapital motsvarande värdeminskningen på grund av inflationen. Detta har skett även de år då redovisat nettoresultat varit negativt.

Då kyrkofondens kapital övertogs från Kammarkollegiet den 1 januari 2000 rådde aktievärden som var extremt höga, både historiskt och sett i dagens perspektiv. En uppfattning som ofta redovisats är att en ”börsbubbla” uppstod med värden som inte torde återkomma inom överskådlig tid, även om en viss positiv utveckling av aktievärdena sannolikt kommer att inträffa.

Det börsfall som skett sedan 2000 har inneburit att kyrkoordningens bestämmelse att kyrkofonden skall bevaras till sitt kapital inte har kunnat uppfyllas. Kyrkostyrelsen har tolkat kyrkoordnigens bestämmelser så att kapitalet skall bevaras över tiden och att det sammanlagda egna kapitalet under vissa perioder kan vara lägre än det värdesäkrade egna kapitalet.

Ändå har styrelsen, med tanke på att viss oklarhet rått, känt sig förpliktigad att för sin del i den situation som uppstått tillämpa en stark restriktivitet i de senaste årens budgetarbete. Ambitionen har varit att genom besparingar så långt som möjligt uppfylla kravet att det kapital som härrör från kyrkofonden skall kvarstå intakt. Dessa besparingar har dock på grund av omfattningen av börsfallet varit helt otillräckliga för att möta detta fall.

3.2 Behandlingen vid tidigare kyrkomöten

Frågan om kyrkofondens användning diskuterades redan vid 1999 års kyrkomöte, bl.a. med anledning av motionsförslag från Hans-Olof Andrén m.fl. (Kmot 1999:123) om en något friare användning av det egna kapitalet. Ekonomiutskottet intog i ett yttrande (KEo 1999:1y) samma uppfattning som motionärerna och konstaterade att det inte går att förutsätta att det alltid skall finnas en positiv avkastning och föreslog därför att kapitalet skulle delas upp i tre fjärdedelar bundet och en fjärdedel fritt eget kapital. Andra kyrkolagutskottet föreslog i sitt betänkande (2KL 1999:1) att Centralstyrelsen skulle ges i uppdrag att göra en ytterligare analys av förslaget vilket Kyrkomötet biföll (Kskr. 1999:9).

Kyrkomötet år 2002 biföll ett av Bertil Persson framställt yrkande att Kyrkostyrelsen skulle ges i uppdrag att i mål- och rambudgetskrivelsen för 2002–2004 klargöra principerna och formerna för en konsolidering av kyrkofondskapitalet.

Kyrkostyrelsen verkställde uppdragen från 1999 och 2000 års kyrkomöten genom att i en skrivelse till 2001 års kyrkomötet (KsSkr 1002:7) föreslå att någon förändring i kyrkoordningen beträffande kyrkofonden tills vidare inte skulle göras.

I Kyrkostyrelsens skrivelse till 2002 års kyrkomötet med förslag till mål och rambudget för Svenska kyrkans nationella nivå 2003–2005 föreslogs i planeringsunderlaget för Kyrkofondens styrelse att det fria egna kapitalet, som efter värdesäkring av det bundna kapitalet var negativt, snarast borde återfyllas. Kyrkostyrelsen anmälde att man avsåg att tillsammans med Kyrkofondens styrelse arbeta vidare med frågor kring eget kapital och konsolidering.

I en motion av Erna Arhag m.fl. till 2002 års kyrkomöte (Mot 2002:30) föreslogs Kyrkomötet bl.a. besluta att ge Kyrkostyrelsen i uppdrag att utreda och bereda en ändring i kyrkoordningen så att den där nämnda värdesäkringen omformuleras till att avse tiden 3–5 år. Frågan om konsolidering av kyrkofondskapitalet behandlades också i en motion av Hans-Olof Andrén m.fl. (Mot 2002:40).

I Budgetutskottets behandling av motionerna framhölls bl.a. att det i efterhand står klart att värderingen av de aktier som överfördes från kyrkofonden till Svenska kyrkan på nationell nivå vid årsskiftet 1999/2000, liksom det åtagande som denna värdering innebar i form av värdesäkring, kom att ligga på en för hög nivå och därmed sannolikt inte var långsiktigt hållbar.

Budgetutskottet föreslog att Kyrkomötet skulle uppdra åt Kyrkostyrelsen

Kyrkomötet biföll Budgetutskottets förslag (KmSkr 2002:25).

En utförligare redogörelse för frågans behandling vid Kyrkomötet återfinns i Kyrkostyrelsens skrivelse till Kyrkomöte 2003:10.

3.3 Förvaltning och redovisning av eget kapital

I en promemoria utarbetad av Ekonomi- och finansfunktionen inom kyrkokansliet konstateras att utvecklingen på aktiemarknaden under de senaste hundra åren visar på en god långsiktig värdetillväxt i storleksordningen 6–8 procent.

Oberoende av om mätperioderna sätts till 1, 5 eller 10 år har det emellertid inom ramen för den långsiktigt gynnsamma värdetillväxten funnits mätperioder som gett s.k. negativ avkastning, dvs. inneburit ett minskat aktievärde.

Vidare förutskickas i promemorian att nya redovisningsprinciper som beslutats inom Europeiska gemenskapen skall träda i kraft med början 2005. Till att börja med avser förändringen enbart börsnoterade aktiebolag, men successivt kommer ytterligare juridiska personer att inlemmas i den nya ordningen.

De nya redovisningsprinciperna innebär att finansiella anläggningstillgångar skall redovisas till marknadsvärde, dvs. verkligt värde. Den värdeförändring som uppkommer skall hanteras över antingen resultaträkningen eller eget kapital. För Svenska kyrkans del leder detta, med nuvarande bestämmelser i kyrkoordningen, till en omöjlig situation genom en ytterligare förstärkt påverkan på verksamheten genom de kortsiktiga fluktuationer som inträffar på värdepappersmarknaden.

Det föreslås i promemorian att kapitalförvaltningen skall följas upp genom en mätning över en längre tidsperiod, tio år, och att det långsiktiga avkastningskravet normalt skall uppnås under denna längre period. Återigen konstateras dock att fluktuationerna på kapitalmarknaden gör att det också för enstaka sådana mätperioder kan uppstå svårigheter att uppnå det långsiktiga avkastningskravet.

3.4 Ekströms-Johanssons granskning

I Kyrkostyrelsens skrivelse KsSkr 2003:10 återges huvuddragen i en granskning av dels problemen kring värdesäkring av det kapital som härrör ur den statliga kyrkofonden, dels värderingen av kyrkofondens kapital i samband med att fonden avvecklades och delar av dess kapital fördes till trossamfundet Svenska kyrkan. Granskningen utfördes av f. generalsekreteraren Sören Ekström och f. generaldirektören Sture Johansson. Granskningsrapporten återgavs också som bilaga till skrivelsen. Här skall endast sammanfattas slutsatser och förslag från granskningen.

Inledningsvis tas frågan upp om kyrkofondskapitalet är av stiftelsekaraktär och granskningen utmynnar i slutsatsen att kyrkofonden inte kan anses utgöra en stiftelse och att inga stiftelserättsliga regler är tillämpliga på densamma. I skrivelsen KsSkr 2003:10 ansluter sig Kyrkostyrelsen till denna uppfattning och konstaterar att en rad negativa egenskaper skulle vara förenade med en stiftelse för kyrkofondskapitalet. Då dessa inte heller vägs upp av några synliga positiva effekter av en stiftelsebildning avvisas denna tanke bestämt.

I frågan om värdesäkringen pekar granskningen på att det av ekonomiska skäl är angeläget att Kyrkomötet ger signalen att största möjliga restriktivitet är nödvändig i budgetarbetet under överskådlig tid. Ordningen med en värdesäkring av det kapital som härrör ur kyrkofonden liknas i granskningen med det av riksdagen beslutade utgiftstaket i statsbudgeten, vilket riksdagen själv kan upphäva men som ändå ses som en allvarlig samhällsekonomisk markering.

Däremot föreslås i granskningen en förändring av storleken på det värdesäkrade kapitalet. Den uppfattning som uttryckts av Budgetutskottet, nämligen att värderingen av de från kyrkofonden övertagna aktierna oh därmed åtagandet om värdesäkring lagts för högt, får stöd i granskningen. Efter överläggningar med Kammarkollegiets fondbyrå föreslås ett ingångsvärde för kyrkofondens kapital den 1 januari 2000 om 2,5 i stället för bokförda 3,2 miljarder kronor. Differensen motsvarar skillnaden i det för aktierna bokförda värdet hos Kammarkollegiet och trossamfundet Svenska kyrkan vid överföringen den 1 januari 2000.

Ett speciellt problem är hur de belopp som skall återbetalas från Svenska kyrkans försäkringsförening skall behandlas. Motivet till återbetalningen är att den inbetalning som tidigare skett direkt från den statliga Kyrkofonden varit för stor. Tre möjligheter redovisas i granskningen, nämligen hel värdesäkring, ingen värdesäkring och delvis värdesäkring av beloppet. Något förslag i valet mellan alternativen läggs inte fram i granskningen.

Slutligen tillstyrks förslaget i den nyss nämnda promemorian från Ekonomi- och finansfunktionen att värdesäkringen av det kapital som härrör från kyrkofonden bör bedömas under längre perioder, t.ex. tio år. En begränsning föreslås emellertid genom regler som sätter en gräns för hur stor del av det kapital som härrör från kyrkofonden som högst får användas vid varje enskilt tillfälle.