15 Partsställning i Överklagandenämnden

Kyrkostyrelsens förslag: Kyrkoordningens bestämmelser om partsställningen förtydligas så att det framgår att den instans som först har fattat beslut i ett ärende skall inta ställning som part om ärendet överklagas hos Överklagandenämnden.

Promemorians förslag: Överensstämmer med vårt.

Remissinstanserna

Stiftsstyrelserna i Luleå och Karlstad och domkapitlet i Visby tillstyrker förtydligandet att det är den instans som först har fattat beslut i en fråga som skall inta ställning som part om ärende överklagas till Överklagandenämnden. Den nuvarande regeln har vållat vissa tolkningsproblem.

Överklagandenämnden noterar att man i verksamhetsberättelsen för 2000 anfört att bestämmelsen i 58 kap. 8 § kyrkoordningen borde förtydligas. Såsom anges i promemorian skall förtydligande nu göras så att det framgår att det är den instans som först har beslutat som blir part i Överklagandenämnden. Frågan är om inte detta borde kunna göras tydligare i bestämmelsen.

Ansvarsnämnden erinrar om att man tidigare avstyrkt att nämndens obehörighetsbeslut skall kunna överklagas. För den händelse en sådan ordning ändå införs vill nämnden anföra att man ser det som orimligt att nämnden blir part vid en eventuell överprövning. Nämnden har en domstolsliknande funktion och tillämpar förvaltningsrättsliga principer. Sådana organ är enligt sedvanlig rättstillämpning och organisation inte parter i rättsprocesser. Enligt kyrkoordningen finns det, förutom de möjligheter som ges i 14 kap. 4 § andra stycket, inte någon möjlighet för en enskild person att företräda nämnden. Även om Ansvarsnämnden inte uppträder som part vid en överprövning hindrar en sådan ordning självfallet inte att yttrande inhämtas från nämnden om det anses erforderligt.

Ansvarsnämnden avstyrker således förslaget att nämnden skall vara part i Överklagandenämnden.

15.1 Bakgrund

I 58 kap. 8 § kyrkoordningen sägs att "beslutsinstansen" är part i överprövningsinstansen. Bestämmelsen tillkom genom Centralstyrelsens förslag till kyrkoordning vid 1999 års kyrkomöte som ett svar på önskemål från några remissinstanser om att partsställningen i Överklagandenämnden behövde klargöras. Avsikten var att den instans som har fattat det underliggande beslutet därmed skulle inta ställning som part i Överklagandenämnden om beslutet överklagades dit (CsSkr 1999:3 sid. 2-169). Bestämmelsen är generell och gör ingen skillnad på vilket slags ärende som överprövas.

Bestämmelsens närmare innebörd har därefter varit föremål för diskussion i ett ärende rörande beslutsprövning hos Överklagandenämnden (beslut 12/00). Överklagandenämnden konstaterade att det inte fanns några undantag för vissa ärendetyper i den aktuella bestämmelsen och uttalade att det därför inte var möjligt att tolka bestämmelsen på annat sätt än att domkapitlet är part i Överklagandenämnden även i beslutsprövningsärenden. Nämnden har även berört frågan i sin verksamhetsberättelse för år 2000. Behovet av ett förtydligande av bestämmelsens innebörd har därefter uppmärksammats vid 2001 års kyrkomöte. Tillsyns- och uppdragsutskottet uttalade då med anledning av en motion i ämnet (Mot 2001:80) att det var mindre lämpligt att domkapitlet intar ställning som part i beslutsprövningsärenden i Överklagandenämnden. I stället borde i dessa ärenden, klaganden och den instans som har fattat det underliggande beslutet inta ställning som parter. Utskottet ansåg att frågan om partsställningen borde utredas i sin helhet och Kyrkomötet beslutade i enlighet med det (TU 2001:14, KmSkr 2001:14).

15.2 Kyrkostyrelsens förslag

Som framgår av den tidigare redovisningen har nu gällande bestämmelser om partsställningen i Överklagandenämnden vållat vissa tolkningsproblem, särskilt när det gäller beslutsprövningsärenden. När ett ärende kommer till Överklagandenämnden har det i flertalet fall passerat två "beslutsinstanser" på vägen; dels en församling, en samfällighet eller ett stift, dels ett domkapitel eller - i förekommande fall om fråga är om omprövning enligt 58 kap. 18 § - Valprövningsnämnden. I några fall överklagas ärenden direkt till Överklagandenämnden. Det gäller när domkapitlet har beslutat i ett ärende om präst eller diakons behörighet enligt 31 kap respektive 32 kap. Det gäller också för Kyrkostyrelsens beslut om in- eller utträde för icke folkbokförda enligt 29 kap. 10 § samt utlämnande av handlingar enligt 53 kap. 12 § kyrkoordningen. Vidare skulle ett sådant direkt överklagande kunna ske om så har bestämts i kollektivavtal enligt 58 kap 1 §. För närvarande finns dock enligt kyrkans kollektivavtal endast en möjlighet att överklaga vissa beslut till domkapitlet. Vidare gäller i ärenden om omprövning enligt 58 kap. 18 § att det underliggande beslutat kan ha fattats av Ansvarsnämnden som då är enda "beslutsinstans" i det tidigare ledet.

Begreppet beslutsinstans förekommer också i andra bestämmelser i 58 kap. Det är beslutsinstansen som enligt 58 kap. 4 och 5 §§ skall ta emot ett överklagande och som också skall pröva om det har inkommit i rätt tid innan det överlämnas till överprövningsinstansen. I kyrkoordningens förarbeten sägs att med detta avses den instans som har fattat det överklagade beslutet (CsSkr 1999:3 sid. 2-446). Om denna instans har missat att pröva om skrivelsen har inkommit i rätt tid, får överprövningsinstansen inte självmant göra den prövningen utan ärendet skall då visas åter till beslutsinstansen (se ÖN:s beslut 11/02 och RÅ 1997 ref. 46). I dessa fall står det alltså klart att "beslutsinstansen" är den som har fattat det beslut som är överklagat. Om det är fråga om ett överklagande av en församlings beslut är alltså församlingen "beslutsinstansen" och domkapitlet "överprövningsinstansen". Är det i stället fråga om ett överklagande av domkapitlets beslut i samma ärende är det domkapitlet som enligt nämnda bestämmelser är beslutsinstans och Överklagandenämnden som är överprövningsinstansen.

I ett och samma ärende kan alltså under ärendets gång genom överprövningssystemet finnas flera beslutsinstanser. Frågan som då uppkommer är vilken av beslutsinstanserna som skall inta ställning som part enligt 58 kap. 8 § kyrkoordningen.

Om man skulle följa den innebörd som begreppet har i bestämmelserna om rättidsprövning skulle alltså den instans som sist beslutade i ärendet alltid vara den beslutsinstans som enligt 58 kap. 8 § intar partsställning hos överprövningsinstansen. Med en sådan tolkning skulle alltså domkapitlet - i alla ärenden utom dem som överklagas till Överklagandenämnden från annat organ (t.ex. Kyrkostyrelsens beslut i vissa fall samt Ansvarsnämndens beslut vid särskild omprövning) - inta partsställning hos Överklagandenämnden om beslutet överklagats dit.

Det kan dock ifrågasättas (jfr tidigare nämnda beslutsprövningsärende) om det är lämpligt att domkapitlet - i de fall där domkapitlet självt har varit överprövningsinstans - blir den enskildes eller den kyrkliga enhetens motpart i högre instans. Domkapitlet förutsätts ju i sin överprövande roll vara opartiskt och likt en domstol stå fritt i relation till såväl den enskilde som den kyrkliga enhet som har beslutat i frågan. Domkapitlet har här en rättskipande funktion och skall pröva frågan utifrån de rättsregler som är tillämpliga. För att inte tilltron till domkapitlet som överprövningsinstans skall rubbas bör därför den instans som först har fattat beslut i en fråga också vara den som uppträder som klagandens motpart i Överklagandenämnden.

En sådan modell får till följd att i överklagade beslutsprövningsärenden kommer den församling, den samfällighet eller det stift vars beslut har överklagats av enskild att vara den enskildes motpart även i Överklagandenämnden. Om det är enheten själv som överklagar enligt 57 kap. 19 § punkten 2 när domkapitlet har upphävt enhetens tidigare beslut, blir enheten därigenom part och den enskilde enhetens motpart. I andra överklagningsärenden kommer partsställningen att variera. Om det ursprungliga beslutet t.ex. utgörs av kyrkoherdens beslut om utträde ur Svenska kyrkan kommer, om den enskilde överklagar hela vägen, kyrkoherden att inta motpartsställning såsom "beslutsinstans" även hos Överklagandenämnden. Vidare kommer domkapitlet - om ett beslut om obehörigförklaring av en präst eller diakon överklagas - att vara den enskildes motpart i Överklagandenämnden om beslutet överklagas. Även om domkapitlet självfallet även i sådana ärenden förutsätts "opartiskt" tillämpa gällande regler, är domkapitlets roll här en något annan (jfr tidigare resonemang i avsnitt 14.1.2). I egenskap av tillsynsorgan i behörighetsfrågor skulle domkapitlet här närmast kunna jämföras med en förvaltningsmyndighet och sådana har ansetts kunna vara enskildas motparter när det gäller att bevaka frågor av allmänt intresse (se 7a § förvaltningsprocesslagen [1971:291] samt prop. 1995/96:22 Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna; jfr också Socialstyrelsens roll i ärenden om behörighet för yrkesutövare på hälso- och sjukvårdsområdet enligt 14 § lagen [1998:531] om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område).

För att det skall stå klart vad som gäller i fråga om partsställningen i överklagandefallen, bör dock bestämmelsen i 58 kap. 8 § förtydligas så att det framgår att det är den instans som först har beslutat i frågan som blir part i Överklagandenämnden.

Med en partsställning som är reglerad på detta sätt brukar följa en rätt att också överklaga ett beslut som går parten emot. Således anses en förvaltningsmyndighet som enligt 7a § förvaltningsprocesslagen intar partsställning hos domstolen också ha rätt att överklaga domen; detta på grund av 33 § samma lag som säger att ett beslut får överklagas av den som det angår om det har gått honom emot (se även tidigare nämnda prop. 1995/96:22). När det gäller sekretessmål anses dock en myndighet - som blir tvungen att lämna ut en handling eller uppgift efter ett beslut i domstol - inte ha rätt att överklaga det beslutet. Detta framgår av gällande bestämmelser i sekretesslagen (1980:100), i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen samt rättspraxis (t.ex. RÅ 81 2:18). För att en sådan överklagningsrätt inte skulle uppkomma när förvaltningsmyndigheterna gavs partsställning, gjordes ett undantag i andra stycket av nämnda 7a § förvaltningsprocesslagen för beslut som överklagas direkt hos kammarrätt. Till sådana hör beslut i sekretessfrågor.

Eftersom motsvarande bestämmelse om rätt för den som beslutet angår att överklaga finns i kyrkoordningen, kan frågan ställas om det nu föreslagna förtydligandet avseende partsställningen kommer att inverka på rätten att överklaga kyrkliga beslut om utlämnande av handling. Som framgår av 53 kap. 12 § kyrkoordningen är det bara beslut som innebär att någon har nekats att ta del av en handling som får överklagas. Eftersom det i 58 kap. 3 § finns ett undantag för vad som kan vara särskilt föreskrivet i kyrkoordningen, bör någon sådan rätt att överklaga inte enbart på grund av den nu föreslagna regleringen av partsställningen anses uppkomma. Det innebär att t.ex. en församling inte heller i fortsättningen kan överklaga ett domkapitels beslut om att lämna ut en handling till Överklagandenämnden och detta trots att församlingen som den som först har fattat beslut i frågan är part i domkapitlet.