13 Kyrkobokföring och övriga register
Kyrkostyrelsens förslag : Bestämmelserna i 56 kap.1-26 och 31 §§ upphör att gälla och därmed reglerna om att i Svenska kyrkan skall finnas ett antal namngivna register. I stället föreslås en bestämmelse som anger ändamålet med kyrkobokföringen och att det inom kyrkobokföringen skall finnas register som tillhandahåller
1. uppgifter om dem som tillhör Svenska kyrkan
2. vissa uppgifter om anhöriga till dem som tillhör Svenska kyrkan, och
3. uppgifter om de kyrkliga handlingar som ägt rum i Svenska kyrkans ordning (ministerialböcker).
Vidare föreslås en bestämmelse som anger ändamålen med övriga register som skall finnas och som gör det möjligt för Svenska kyrkan att
1. uppfylla skyldigheten att lämna uppgifter enligt 14 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan
2. hantera kyrko- och begravningsavgift,
3. ta fram erforderlig statistik
4. ha uppgifter om Svenska kyrkans indelning
5. genomföra de kyrkliga valen
6. ha uppgifter om de präster och diakoner som står under respektive stifts tillsyn.
Vidare föreslås att Kyrkostyrelsen skall få besluta om ytterligare gemensamma register samt att Kyrkostyrelsen får utfärda närmare bestämmelser för registren. I de nuvarande bestämmelserna i 56 kap. 28-31 §§ föreslås endast följdändringar som krävs p.g.a. ändrad paragrafnumrering.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt.
Remissinstanserna
Förslaget har mottagits positivt av remissinstanserna.
13.1 Bakgrund
I 56 kap. kyrkoordningen regleras de register som skall finnas i Svenska kyrkan. Enligt 56 kap.1 § kyrkoordningen består Svenska kyrkans kyrkobokföring av kyrkotillhörighetsregister, centrala tillhörighetsregistret, ministerialböcker, centrala referensregistret, indelningsregister, verksamhetsregister och centralt verksamhetsregister. Detaljerade bestämmelser om vilka uppgifter som får finnas i de olika registren och i vad mån uppgifter skall föras mellan olika register återfinns i 56 kap. 2-26 §§ kyrkoordningen. Bestämmelserna i 56 kap. 28-31 §§ kyrkoordningen utgör gemensamma bestämmelser för uppgifter i dataregister.
Kyrkostyrelsen har beslutat om anvisningar för organisationsregistret (SvKB 1999:11). Anvisningarna reglerar registrets ändamål och innehåll samt vem som får lämna uppgifter till registret och när sådana uppgifter skall lämnas.
I likhet med övriga delar av kyrkoordningen övertog 56 kap. kyrkoordningen åtskilligt av det materiella innehållet i de tidigare gällande bestämmelserna på området i kyrkolagen ( 1992: 300). Dessa reglerade Svenska kyrkans skyldighet att genom den dåvarande Centralstyrelsen dels föra ett register över alla tillhöriga dels tillhandahålla skattemyndigheterna uppgifter om de tillhöriga för utdebitering av skatt och upprättandet av röstlängder. Enligt kyrkliga kungörelsen (SKFS 1990:5) om ministerialböcker förde varje församling ministerialböcker samtidigt som det fördes ett centralt referensregister enligt kyrkliga kungörelsen (SKFS 1990:6) om centralt referensregister. Vidare fördes inom Svenska kyrkan ett församlingsregister som egentligen bestod av två delar, dels ett register över kyrkotillhöriga dels ett s.k. verksamhetsregister. Slutligen fördes register för underrättelse till kyrkoherde i vissa fall, så att kyrkoherdarna kunde underrätta Centralstyrelsen när någon som var folkbokförd i församlingen tagits upp i eller trätt ut ur församlingen. Då gällande regelverk medförde således att det fanns ett antal olika register inom Svenska kyrkan.
Eftersom registren fördes med hjälp av automatisk databehandling bestämdes de allmänna förutsättningarna för registren av den dåvarande datalagen (1973:289) utifrån vilken Datainspektionen utfärdade särskilda tillämpningsföreskrifter. Av särskild betydelse var föreskrifterna (DIFS 1995:3) för församlingsregister och ministerialböcker i Svenska kyrkans verksamhet.
Centralstyrelsen föreslog i skrivelsen till 1999 års kyrkomöte med förslag till kyrkoordning att de register som fanns enligt den dåvarande ordningen fortsättningsvis skulle finnas inom Svenska kyrkan (CsSkr 1999:3 sid. 2-305 ff.). De föreslagna bestämmelserna om kyrkobokföring och andra register kom därmed i huvudsak att motsvara bestämmelserna i dåvarande kyrkolagen, de kyrkliga kungörelserna och Datainspektionens föreskrifter. Andra kyrkolagsutskottet anslöt sig till Centralstyrelsens skrivelse vad gäller nu aktuella bestämmelser, vilket även blev Kyrkomötets beslut.
Genom tillkomsten av personuppgiftslagen (1998:204), som trädde i full kraft för Svenska kyrkans vidkommande den 1 oktober 2001, förändrades förutsättningarna för den kyrkliga registerhållningen och framförallt hur innehållet i registren får behandlas. Det var därför nödvändigt att anpassa kyrkoordningens bestämmelser om dataregister till personuppgiftslagen. Detta föranledde 2001 års kyrkomöte att upphäva 56 kap. 27 § kyrkoordningen, då den hänvisade till den registeransvariges skyldigheter enligt datalagen. Någon motsvarande bestämmelse som hänvisade till personuppgiftslagen ansågs inte nödvändig. Samtidigt ändrades 56 kap. 28 och 29 §§ kyrkoordningen så att även där kom att hänvisas till personuppgiftslagen istället för datalagen.
13.2 Kyrkostyrelsens förslag
Kyrkoordningen har varit i bruk under tre år och man kan nu överblicka konsekvenserna av kyrkoordningens bestämmelser i 56 kapitlet om kyrkobokföring och andra register. Bestämmelserna präglas av en stor detaljrikedom och har mera karaktär av tillämpningsföreskrifter än grundläggande bestämmelser. Kravet på precision vad avser vilka register som skall föras, av vem och för vilka ändamål, har föranlett att en flora av varianter på i grunden samma register måste tillskapas. Detta har förorsakat Svenska kyrkan onödiga kostnader, samtidigt som det visat sig vara svårt att uppfylla kyrkoordningens bestämmelser på området. Det föreligger därför behov av att förändra bestämmelserna och att göra dem enkla och mera lättillgängliga, samt att anpassa dem efter uppkomna behov och förändringar, inte minst när det gäller förändringar på det tekniska området.
Därtill kommer den i 2002 års kyrkomötes beslut om mål och rambudget för åren 2003-2005 aviserade upphandlingen av ett nytt kyrkobokföringssystem, vilken även den förutsätter en ändring av bestämmelserna i kyrkoordningens 56 kap. Upphandlingen har lett till att ett register för kyrkobokföring med central datalagring skapas, dvs. ett system där alla uppgifter finns centralt och där de olika enheterna inom Svenska kyrkan arbetar direkt mot den centrala databasen. I dag består bokföringen av en databas med tillhörande applikation som finns hos användarna. Det finns dessutom en central databas. Mellan den centrala och de lokala databaserna sker datautbyte via filavisering. Det nuvarande systemet, som i princip är detsamma som det som togs i bruk i samband med folkbokföringsreformen år 1991, är tekniskt föråldrat med begränsad funktionalitet och utvecklingsbarhet samt dessutom mycket resurskrävande.
En förenkling av bestämmelserna i 56 kap. kyrkoordningen skulle dessutom ligga i linje med Kyrkorättsutskottets uttalande i betänkandet Ändringar i kyrkoordningen (2002:1), där utskottet förutsatte att arbetet med att förändra kyrkoordningen skulle präglas av att göra kyrkoordningen så enkel, tydlig och lättillgänglig som möjligt.
Flertalet av nuvarande bestämmelser i 56 kap. kyrkoordningen bör därför upphöra och ersättas av ett fåtal grundläggande bestämmelser. Utifrån vad som framkommit under remissbehandlingen får det dessutom anses föreligga skäl för att förtydliga vad som avses med kyrkobokföring. Konsekvensen av en bestämmelse där samtliga register ingår i kyrkobokföringen innebär att förbudsbestämmelsen mot att röja vissa uppgifter i kyrkobokföringen i 54 kap. 9 § kyrkoordningen kommer att gälla även för verksamhetsregistret. Istället för bestämmelser, som stadgar att Svenska kyrkans kyrkobokföring består av ett antal namngivna register, föreslås en ny 1 § som anger ändamålet med kyrkobokföringen och att det inom kyrkobokföringen skall finnas tre olika register med olika innehåll. Vidare föreslås en ny 2 § som anger ändamålen med de övriga register som skall finnas och vad de skall innehålla. De i de föreslagna paragraferna uppräknade ändamålen omfattar i huvudsak de uppgifter, som enligt nuvarande bestämmelser finns i de nu namngivna registren, och som är nödvändiga för att Svenska kyrkan på olika nivåer skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt gällande lag och enligt kyrkoordningen. Förslaget möjliggör för kyrkan att bygga upp de register som från tid till annan kan anses nödvändiga för verksamheten. Det innebär även att Svenska kyrkan kan utnyttja nya tekniska lösningar på ett för kyrkan fördelaktigt sätt.
För att tillgodose eventuella behov av ytterligare uppgifter föreslås i den föreslagna 56 kap. 3 § kyrkoordningen att Kyrkostyrelsen skall kunna bestämma om fler gemensamma register för Svenska kyrkan. Förslaget möjliggör en ordning där oförutsedda behov på ett enkelt sätt kan tillgodoses genom beslut av Kyrkostyrelsen, samtidigt som kyrkoordningen inte behöver belastas med bestämmelser som förpliktar kyrkan att skapa ett antal register som för tillfället inte kanske anses behövliga.
Istället för nuvarande bestämmelser, där det detaljerat anges vilka uppgifter som skall finnas i de olika registren, föreslås i den föreslagna 56 kap. 4 § kyrkoordningen att Kyrkostyrelsen skall få utfärda närmare bestämmelser om registrens ändamål, vad registren skall innehålla, vem som skall föra registren, vilka uppgifter som skall lämnas, när och av vem uppgifter skall lämnas, vem som skall underrättas om uppgifter ur registren och övriga uppgifter i registren. Bestämmelserna tillförs härmed en flexibilitet, som idag saknas, och som på ett enkelt sätt möjliggör nödvändiga justeringar av tillämpningskaraktär.
De föreslagna bestämmelserna i 56 kap. 4-8 §§ kyrkoordningen motsvarar nuvarande bestämmelser i 56 kap. 28-31 §§ kyrkoordningen och föreslås endast få en ändrad paragrafnumrering. År 2001 anpassade Kyrkomötet bestämmelserna till personuppgiftslagens ikraftträdande, varför det nu inte synes föreligga något behov av förändring. I sammanhanget bör dock noteras den av regeringen tillsatta Personuppgiftslagsutredningen, som skall göra en översyn av personuppgiftslagen. Av kommittédirektiven (Dir. 2002:31) framgår att utredaren bl.a. skall överväga hur det i personuppgiftslagen bör införas ett förtydligande av hur beslut enligt lagen kan överklagas. Införandet av dylika bestämmelser i personuppgiftslagen kan göra bestämmelserna i den föreslagna bestämmelsen 56 kap. 7 § kyrkoordningen överflödiga. För närvarande synes det dock föreligga behov av att ha tydliga regler för hur beslut om rättelse och avslag på ansökan om information kan överklagas och att dessa överensstämmer med övriga bestämmelser om överklagande inom Svenska kyrkan.
I sammanhanget bör erinras om att många av kyrkoordningens detaljbestämmelser som idag reglerar de kyrkliga registrens tillåtlighet, innehåll m.m. också torde kunna rymmas i en s.k. branschöverenskommelse enligt 15 § personuppgiftsförordningen (1998:1191). Inom kyrkokansliet pågår tillsammans med Svenska kyrkans församlingsförbund ett arbete med att ta fram ett förslag till överenskommelser vad avser behandling av personuppgifter inom kyrkan. Enligt gällande föreskrifter skall Datainspektionen yttra sig över en sådan överenskommelse innan den antas.
Anteckning om egna önskemål inför begravning
Enligt 56 kap. 2 § 5 punkten kyrkoordningen ges möjlighet för den som tillhör Svenska kyrkan att i kyrkotillhörighetsregistret få registrerat uppgifter om önskemål om egen begravning, utsmyckning av grav eller andra liknande uppgifter om de inte är av ömtålig personlig natur. Med nuvarande kyrkobokföringssystem har dylika uppgifter inte kunnat föras över till det centrala tillhörighetsregistret, vilket fått till följd att när den kyrkotillhörige flyttat till en annan församling har denna uppgift inte automatiskt förts över till den nya församlingen.
Detta problem kommer dock att upphöra när det kyrkobokföringssystem som är under upphandling kommer i drift. Samtliga personuppgifter som registreras kommer att lagras direkt i en central databas och följa den kyrkotillhörige oberoende av vilken församling han/hon flyttar till. Den föreslagna ändringen av 56 kap. kyrkoordningen innebär inte någon ändring vad gäller möjligheterna att få dylika anteckningar om egna önskemål inför begravning registrerade.
