12 Undantag från offentlighetsprincipen

Kyrkostyrelsens förslag: Förbudsbestämmelserna i 54 kap. kyrkoordningen kompletteras med ett förbud mot att röja personuppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:294).

Promemorians förslag: Överensstämmer med vårt.

Remissinstanserna

Svenska kyrkans församlingsförbund avstyrker att kyrkoordningen kompletteras med ett förbud att röja personuppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Det kan bli svårt att tillämpa den föreslagna 11b § i 54 kap. kyrkoordningen. I stället anser man att det bör övervägas att införa ett s.k. omvänt skaderekvisit i 54 kap 9 § kyrkoordningen. Detta skulle innebära att bestämmelsen ändras så att en uppgift får röjas bara om det står klart att det kan ske utan att det medför men för den som skyddas av regeln. En uppstramning av regeln skulle kunna leda till att det inte vore möjligt med s.k. massuttag.

Domkapitlet i Lund har i sak inte något att erinra mot förslaget men ifrågasätter om tillämpningen av den statliga offentlighetsprincipen i alla delar måste få nedslag i Svenska kyrkan när det gäller tillämpningen av den inomkyrkliga offentlighetsprincipen. Det kan ifrågasättas om t.ex. kravet på insyn i Svenska kyrkan måste innebära att kyrkan skall tillhandagå kommersiella intressen med utdrag ur sina register. Domkapitlet är medvetet om att det sannolikt krävs en ändring i lagen om Svenska kyrkan för att uppnå det som här förespråkas och hoppas att initiativ tas till detta. Om Svenska kyrkan i alla avseenden skall följa den tillämpning av offentlighetsprincipen som gäller för det allmänna vill domkapitlet ifrågasätta om det inte vore bäst att i kyrkoordningen införa en allmän hänvisning till sekretesslagens bestämmelser på området. När det gäller diarieföringen av inkomna handlingar saknas skäl för att Svenska kyrkan skulle ställa större krav än det allmänna. I sekretesslagen finns ett generellt undantag från registreringsskyldigheten ifråga om handlingar som uppenbarligen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. En motsvarande regel saknas i kyrkoordningen. Domkapitlet vill förorda att det i 55 kap. 3 § under punkt 5 görs ett tillägg i kyrkoordningen motsvarande det generella undantaget i sekretesslagen.

12.1.1 Bakgrund

Uppgifter som förekommer i de register som förs inom Svenska kyrkan är i allmänhet offentliga och skall tillhandahållas var och en som vill ta del av dem. Detta följer av 14 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. Bara om det av någon särskild anledning kan antas att ett utlämnande av en uppgift inom kyrkobokföringen skulle skada en enskild person är det förbjudet att röja uppgiften. Detta framgår av 54 kap. 9 § kyrkoordningen. Till följd av hur begreppet kyrkobokföring har definierats i 56 kap. 1 § kyrkoordningen torde förbudsregeln vara tillämplig på flertalet av de stora register som förs inom Svenska kyrkan. De ändringar som föreslås i denna promemoria avseende 56 kap. ändrar inte detta förhållande. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 7 kap. 15 sekretesslagen (1980:100).

Därutöver finns i 7 kap. 16 § sekretesslagen såvitt nu är av intresse en regel som anger att en personuppgift inte får lämnas ut om det kan antas att ett utlämnande kommer att medföra att uppgifter behandlas i strid med personuppgiftslagen. Paragrafen fick sin nuvarande lydelse när personuppgiftslagen (1998:204) den 24 oktober 1998 ersatte datalagen (1973:289). Den gäller för myndigheter och sådana organ som enligt sekretesslagen jämställs med myndigheter och som är personuppgiftsansvariga enligt personuppgiftslagen. Så som bestämmelsen är utformad har den ansetts ha sin främsta betydelse vid s.k. massuttag av personuppgifter, även om den formellt också gäller för utlämnande av en enstaka uppgift.

I kyrkoordningen finns ingen motsvarighet till 7 kap. 16 § sekretesslagen. Vid tidpunkten för kyrkoordningens ikraftträdande tillämpades fortfarande, övergångsvis, datalagen. Frågan om att i kyrkoordningen ta in en motsvarighet till paragrafens tidigare lydelse som knöt an till datalagen tycks inte ha diskuterats av de utredningar som föregick kyrkoordningen. Ändå fördes då liksom nu inom Svenska kyrkan stora personregister med i vissa fall känsliga uppgifter. Flertalet uppgifter är sådana att de omfattas av personuppgiftslagen (tidigare datalagen). Så som systemen är byggda finns stora möjligheter att göra specifika urval av dessa uppgifter utifrån skilda kriterier. I olika sammanhang har det förekommit förfrågningar utifrån, med önskemål om att få ta del av större mängder uppgifter ur dessa register. Eftersom det inom Svenska kyrkan råder en inomkyrklig offentlighetsprincip som i stort är avsedd att motsvara vad som gäller för myndigheter inom det allmänna, finns det en långtgående skyldighet för kyrkliga enheter att tillhandahålla även datalagrad information och att därvid utnyttja de tekniska möjligheter som systemen medger. Det kan därför ifrågasättas om en motsvarighet till 7 kap. 16 § sekretesslagen bör finnas i kyrkoordningen.

Den nu aktuella sekretessregeln har dock visat sig inte vara så lätt att tillämpa för myndigheterna. Det finns än så länge bara ett fåtal rättsfall där domstolarna har tolkat regeln och som ger vägledning om dess närmare innebörd. Det kan finnas skäl att något kort redogöra för dem här.

I Regeringsrättens avgörande RÅ 2001 ref. 35 prövades ett bolags begäran om att få ta del av betygsuppgifter avseende ca 1400 studenter i pappersutskrift från Kungliga Tekniska Högskolan. Bolaget hade enligt egen uppgift inte för avsikt att databehandla uppgifterna eller att upprätta något manuellt register. Ett urval av uppgifterna skulle användas av bolaget i rekryteringssyfte. Regeringsrätten, som godtog bolagets uppgifter om hur uppgifterna skulle komma att behandlas, fann att handlingarna inte skulle komma att ingå i en sådan "strukturerad samling av personuppgifter" som krävs för att personuppgiftslagen skall vara tillämplig på behandling som sker manuellt. Eftersom personuppgiftslagen inte skulle vara tillämplig på bolagets hantering kunde heller inte sekretessregeln i 7 kap. 16 § användas och några andra sekretessregler som var tillämpliga fanns inte. Högskolan skulle därför lämna ut uppgifterna.

I två senare rättsfall från Regeringsrätten stod det klart att den personuppgiftsbehandlig som skulle komma att ske hos de bolag som begärt att få ut uppgifter var sådan att den omfattades av personuppgiftslagen. Den avgörande frågan blev i stället hur avvägningen skulle ske mellan det kommersiella intresset hos bolagen i syfte att nå ut med viss marknadsföring och enskildas intresse av att skyddas mot kränkning av den personliga integriteten. I det ena fallet begärdes uppgifter ut från Jordbruksverkets adressregister över mjölkproducenter (RÅ 2001 ref. 68). Den tilltänkta marknadsföringen skulle rikta sig till enskilda näringsidkare. I det andra fallet begärdes uppgifter ut från Centrala studiestödsnämndens register över studiestödsmottagare och där skulle marknadsföringen rikta sig till enskilda såsom privatpersoner (RÅ 2002 ref. 54). I båda fallen ansåg Regeringsrätten att bolagens intressen vägde tyngre och att behandlingen var förenlig med personuppgiftslagen. Därmed var 7 kap. 16 § inte tillämplig och myndigheterna skulle lämna ut de begärda uppgifterna.

I samband med överväganden som regeringen har gjort när det gäller frågan om att utvidga offentlighetsprincipen till att också gälla ett elektroniskt utlämnande av uppgifter, har regeringen konstaterat att regeln inte utgör ett effektivt skydd mot otillbörliga integritetsintrång (prop. 2001/02:70, Offentlighetsprincipen och informationstekniken). En särskild utredare har därför fått i uppdrag att i samband med en pågående översyn av personuppgiftslagen överväga om 7 kap. 16 § behöver förtydligas. Utredningsuppdraget skulle ursprungligen ha redovisas den 31 mars 2003 (Kommittédirektiv 2002:31) men i avvaktan på att EG-domstolen skall avgöra ett mål om tolkningen av personuppgiftslagen (mål C-101/01 Bodil Lindqvist mot åklagaren) har utredaren fått förlängd tid till den 15 oktober 2003.

12.1.2 Kyrkostyrelsens överväganden

Situationer motsvarande dem som var aktuella i ett par av rättsfallen, dvs. att någon begär uppgifter för att användas i marknadsföringssyfte, har förekommit också inom kyrkan. Som exempel kan nämnas att det har kommit förfrågningar till kyrkokansliet om att på fil få ut namn och adresser till alla kyrkorådsordförande eller alla kyrkogårdschefer för att någon önskat göra ett utskick riktat just till dessa kategorier. Mot bakgrund av att kyrkans register har byggts upp för helt andra ändamål än rent kommersiella har det i sådana fall kunnat upplevas som otillfredsställande att det inte finns en konkret förbudsregel att tillämpa som tar sikte just på massuttag.

Hittills har det varit möjligt att hävda att sådana uppgifter enligt offentlighetsprincipen inte behöver tillhandahållas i annan form än datautskrifter och då har begäran ofta frånfallits eftersom detta inte har varit tillräckligt hanterbart för dem som begärt att få uppgifterna. Om den statliga offentlighetsprincipen utvidgas i riktning mot en ökad skyldighet att lämna ut uppgifter även i elektronisk form (se prop. 2001/02:70 Offentlighetsprincipen och informationstekniken) och den inomkyrkliga offentlighetsprincipen följer samma linje, finns det dock risk för att fler kommer att vilja utnyttja de mycket stora register som finns inom kyrkan för t.ex. rent kommersiella syften. I sådana fall skulle den nuvarande bestämmelsen i 54 kap. 9 § inte annat än i undantagsfall kunna utgöra grund för att neka ett utlämnande.

Inte heller en bestämmelse motsvarande den som finns i 7 kap. 16 § sekretesslagen skulle dock annat än i vissa fall kunna användas för att vägra tillmötesgå en sådan förfrågan. Som framgår av de tidigare redovisade rättsfallen är ett kommersiellt intresse fullt acceptabelt för behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen och kan ta över den enskildes intresse av att skydda sin integritet. Trots att de personuppgifter som förekommer i kyrkans register - till skillnad från vad som var fallet i Regeringsrättens avgöranden - många gånger är "känsliga" i personuppgiftslagens mening eftersom de avslöjar religiös övertygelse, finns undantag enligt samma lag som gör att de trots allt får behandlas även av annan än den ideella organisationen själv. Ett sådant undantag är att personen i fråga själv har offentliggjort den känsliga uppgiften vilket måste anses vara tillämpligt exempelvis på alla dem som har kandiderat i kyrkliga val eller som har åtagit sig ett uppdrag för vilket det finns en lagstadgad registreringsskyldighet. Det innebär att ett utlämnande av uppgifter för marknadsföring till samtliga kyrkorådsordförande knappast kan nekas enbart på den grunden att uppgifterna är känsliga och därmed inte får behandlas av vem som helst. Däremot torde en begäran om att få ut uppgifter om t.ex. alla röstberättigade 16-åringar i Svenska kyrkan för kommersiella syften kunna nekas, om kyrkoordningen hade en motsvarande regel som 7 kap. 16 § sekretesslagen. En sådan information röjer indirekt vilken religiös tillhörighet dessa 16-åringar har (bara de som tillhör Svenska kyrkan får ju rösta i kyrkliga val) och den är därför enligt 13 § personuppgiftslagen en känslig uppgift. Eftersom känsliga personuppgifter bara får behandlas med stöd av 15-19 §§ samma lag och det enligt 17 § är förbjudet för en ideell organisation att till tredje man lämna ut en sådan uppgift utan samtycke från den enskilde, torde ett utlämnande utan samtycke för kommersiella syften vara i strid med personuppgiftslagen. Därmed skulle en förbudsregel motsvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen fylla en funktion i detta fall. Utan en sådan regel kommer personuppgiftslagens bestämmelser om känsliga uppgifter inte att bli tillämpliga eftersom det då blir den inomkyrkliga offentlighetsprincipen som genom att den är lagreglerad tar över enligt 2 § personuppgiftslagen. Frågan är då om detta kan anses tillräckligt för att nu införa en sådan bestämmelse i kyrkoordningen.

De tidigare beskrivna rättsfallen visar att den prövning som enligt sekretessregeln i 7 kap. 16 § måste göras av om mottagarens behandling kan antas komma att strida mot personuppgiftslagen många gånger är svår att göra. Den kräver god kännedom om personuppgiftslagens ofta svårtolkade bestämmelser, om lagens förarbeten och det bakomliggande EG-direktivet. Av förklarliga skäl måste bedömningen utgå från vad mottagaren påstår kommer att ske med personuppgifterna. Om mottagaren begär uppgifter för att användas rent privat eller i t.ex. uteslutande journalistiskt syfte gäller inte personuppgiftslagen alls och därmed kan inte heller sekretessregeln tillämpas. Även i de fall där personuppgiftslagen är tillämplig skulle det, som framgår av den tidigare redovisningen, bara vara i vissa fall som en sådan bestämmelse skulle fylla en funktion. Det kan också ifrågasättas om det är lämpligt att i kyrkoordningen införa en bestämmelse som motsvarar en regel som är föremål för översyn på grund av att den visat sig otillräcklig, otydlig och svår att tillämpa.

Församlingsförbundet har i sitt remissvar pekat på en alternativ modell som innebär att skyddet för uppgifter inom kyrkobokföringen skulle skärpas genom införande av ett s.k. omvänt skaderekvisit vilket i sin tur skulle kunna leda till att massuttag inte blev möjliga. Därmed skulle också skyddsnivån för uppgifter inom kyrkobokföringen komma att motsvara vad som gäller inom den församlingsvårdande verksamheten.

Mot detta kan invändas att det redan med nu gällande bestämmelser och ett rakt skaderekvisit måste göras en viss kontroll av uppgifterna innan de får lämnas ut. Vidare torde även ett omvänt skaderekvisit, som också Församlingsförbundet konstaterar, i slutänden leda till att uppgifterna kan lämnas ut. Ett omvänt skaderekvisit skulle därför i praktiken knappast innebära någon skillnad för skyldigheten att utlämna det slags uppgifter som här är i fråga.

Enligt vad som har inhämtats från den pågående utredningen kommer det även med utredningens förslag att finnas en regel med huvudsakligen samma innebörd i sekretesslagen även i framtiden. Behovet av en sådan regel är alltså inte ifrågasatt. En nackdel med att avvakta vad som kommer ut av denna översyn är att en eventuell kyrkoordningsändring som läggs fram först för 2004 års kyrkomöte inte får genomslag förrän tidigast om ytterligare ett år till följd av beslutsproceduren i 11 kap. 19 § kyrkoordningen. Detta kan dröja ytterligare om det anses nödvändigt att invänta eventuell proposition och riksdagsbehandling i frågan. När det gäller svårigheterna att tillämpa personuppgiftslagen kan tilläggas att kyrkliga enheter ändå när de behandlar personuppgifter måste vara insatta i vad lagen kräver. Många torde också ha utsett personuppgiftsombud som kan finnas som resurser i dessa frågor.

Efter en sammanvägning av skälen för och emot föreslås i denna skrivelse att en motsvarighet till 7 kap. 16 § sekretesslagen skall tas in i 54 kap. kyrkoordningen. För det fall det fortsatta utredningsarbetet på den statliga sidan skulle visa att det finns anledning att ompröva ställningstagandet, får Kyrkostyrelsen återkomma till Kyrkomötet i frågan.

Vad gäller den av Domkapitlet i Lund framförde synpunkten i fråga om diarieföring, kan noteras att kyrkoordningens bestämmelser i 55 kap. 3 § i sak är avsedda att motsvara sekretesslagens regler (se CsSkr 1999:3 sid. 2-440). Av kommentarer till 15 kap. 1 § sekretesslagen framgår att vad som närmast har avsetts med undantaget för handlingar som "uppenbart... är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet" är t.ex. pressklipp, cirkulär och reklamtryck. Med hänsyn till detta och till att kyrkoordningens bestämmelse öppnar upp för ytterligare exempel än de som där anges uttryckligen, anser vi inte att det finns skäl att ändra kyrkoordningen på denna punkt.

12.2 Utlämnande av uppgifter i tillsyns- och överprövningsverksamhet

Kyrkostyrelsens förslag: Förbudsbestämmelserna i 54 kap. kyrkoordningen kompletteras med ett förbud mot att röja uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden om uppgifterna förekommer i ett ärende hos något av kyrkans organ för tillsyn och överprövning. Förbudet skall gälla om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada eller men av att uppgiften lämnas ut.

Promemorians förslag: Överensstämmer med vårt förutom att vi vidgat formuleringen i 54 kap 4a § att avse enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

Remissinstanserna

Överklagandenämnden framhåller som viktigt det som förekommer främst i ärenden angående obehörighet att utöva kyrkans vigningstjänst nämligen frågor om utlämnande av uppgifter om enskilda i handlingarna. I kyrkoordningen saknas bestämmelser som motsvarar föreskrifterna om förundersökningssekretess i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Genom den föreslagna nya bestämmelsen i 54 kap 4a § kyrkoordningen åstadkoms en ordning som väsentligen motsvarar förundersökningssekretess, dock att det gäller ett omvänt skaderekvisit för förundersökningssekretessen medan här föreslås ett rakt. Nämnden har inga invändningar mot förslaget. Det förtjänar dock att klargöras i motiven att bestämmelsen skall gälla för domkapitlets tillsynsverksamhet i enlighet med vad som räknas upp i 57 kap. 1 §, dvs. även för sådana ärenden som handläggs i enlighet med andra kapitel i kyrkoordningen.

Ansvarsnämnden pekar apropå sekretessen i 54 kap 4a § på att remissen inte diskuterar möjligheten att låta sekretessen omfatta även enskildas ekonomiska förhållanden, något som 11 § 1 p. Lagen om Svenska kyrkan ger utrymme för. Nämnden utesluter inte att det skulle kunna uppkomma situationer då det skulle vara rimligt att sekretessbelägga även sådana uppgifter.

12.2.1 Bakgrund

Av bestämmelserna i 54 kap. 1-11 §§ kyrkoordningen framgår att det inom olika delar av kyrkans verksamhet råder förbud mot att röja vissa uppgifter. Förbuden är tillkomna efter en avvägning mellan intresset av största möjliga offentlighet i enlighet den inomkyrkliga offentlighetsprincipen i 14 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan och andra skyddsvärda intressen, t.ex. skyddet för den enskildes personliga förhållanden. I likhet med vad som gäller inom det allmänna enligt sekretesslagen (1980:100) är förbudsbestämmelserna i kyrkoordningen uppbyggda på så sätt att skyddet för en uppgift gäller inom en viss verksamhet som Svenska kyrkan bedriver. Förbudet att röja en uppgift gäller då bara inom den angivna verksamheten. För att göra det möjligt att kommunicera uppgifter mellan olika enheter inom kyrkan utan att uppgifterna därmed förlorar sitt eventuella skydd, finns i 54 kap. 13 § kyrkoordningen en bestämmelse om s.k. överföring av förbud mot att röja uppgifter. Denna innebär att ett eventuellt förbud mot att röja en uppgift i vissa fall följer med själva uppgiften, om den lämnas vidare inom kyrkan. För att en sådan överföring av skyddet skall ske krävs dels att uppgiften är "hemlig" hos den som lämnar ifrån sig den, dels att mottagaren finns inom kyrkans verksamhet för revision, tillsyn eller överprövning.

De ärenden som hanteras av kyrkliga organ för revision, tillsyn eller överprövning torde i flertalet fall vara sådana att de härrör från något annat kyrkligt organ. Därmed är det också möjligt att få ett tillräckligt skydd för känsliga uppgifter enbart genom själva överföringen.

Den tillsyn som bedrivs av domkapitlen vad gäller präster och diakoner och av Svenska kyrkans ansvarsnämnd vad gäller biskopar är dock sådan att ett ärende kan initieras även av en utifrån kommande anmälan eller genom ett eget initiativ från tillsynsorganet. I sådana fall är det inte alltid säkert att de uppgifter som inhämtas kommer från ett inomkyrkligt organ. I andra fall kan det vara tveksamt om en uppgift kan sägas härröra från en verksamhet där "sekretess" råder. Som exempel kan nämnas att det - när en prästs behörighet har satts i fråga på grund av punkten 4 i 31 kap. 12 § - har visat sig vara svårt att hitta någon tillämplig förbudsregel eftersom handlandet som föranlett ifrågasättandet av behörigheten - i det aktuella fallet prästens levnadssätt - har varit av "privat" karaktär. Överklagandenämnden har med anledning av det ansett att det finns skäl att närmare utreda frågan om ett förstärkt skydd för uppgifter om enskilda som förekommer främst i ärenden om obehörighet att utöva kyrkans vigningstjänst (Överklagandenämndens verksamhetsberättelse år 2000). Kyrkomötet har genom en motion till 2001 års kyrkomöte uppmärksammats på frågan och begärt en närmare analys och bedömning av om kyrkoordningen bör ändras i detta avseende (Mot 2001:77, TU 2001:13, KmSkr 2001:13).

12.2.2 Kyrkostyrelsens överväganden

Som framgår av den tidigare gjorda redovisningen har det uppmärksammats att det i vissa fall saknas en uttrycklig möjlighet i kyrkoordningen att skydda enskilda personers intressen genom att inte offentliggöra känsliga uppgifter, trots att det framstår som angeläget att kunna göra det. I det aktuella fallet var det fråga om behörighetsprövning av en präst men liknande situationer skulle kunna tänkas uppstå även i andra ärenden, särskilt i sådan kyrkans verksamhet som avser tillsyn och överprövning. Även om det finns skäl att vara mycket restriktiv när det gäller att genomföra ändringar som medför att den inomkyrkliga offentlighetsprincipen inskränks, kan konstateras att just skyddet för enskilds personliga förhållanden är ett sådant intresse som skall kunna beaktas enligt 14 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. Detta talar för att det utöver möjligheten att genom överföring åstadkomma ett skydd för känsliga uppgifter bör finnas ett direkt sådant skydd i verksamhet som avser tillsyn och överprövning. När det gäller revisionsverksamheten kan noteras att den till viss del är lagreglerad och det i lagen finns bestämmelser om såväl tystnadsplikt som upplysningsplikt i vissa fall. Till detta kommer att revisionen avser granskning av en verksamhet som bedrivs av olika kyrkliga enheter. Därmed torde överföringsskyddet i flertalet fall vara tillräckligt, särskilt om uppgifter inom tillsyns- och överprövningsverksamheten på det sätt som här föreslås får ett direktverkande skydd i kyrkoordningen.

För att inte inskränka offentligheten mer än nödvändigt föreslås att den kompletterande bestämmelsen utformas med ett s.k. rakt skaderekvisit. På så sätt kommer huvudregeln att vara att uppgifter om enskilds personliga förhållanden även i fortsättningen är offentliga inom tillsyns- och överprövningsverksamheten. Bara om särskilda omständigheter ger vid handen att ett utlämnande kan komma att skada den enskilde, skall utlämnande nekas. För att bibehålla största möjliga öppenhet kring beslut i sådana ärenden bör det också anges att skyddet får vika om en sådan uppgift tas in i ett beslut av tillsyns- eller överprövningsorganet.

Ansvarsnämnden har påpekat att sekretessen i 54 kap. 4a § också kan omfatta enskilds ekonomiska förhållanden. Detta ger 11 § 1 p Lagen om Svenska kyrkan utrymme för.

När promemorian sammanställdes var utgångspunkten att också uppgifter om en persons ekonomi faller under begreppet "personliga förhållanden" i enlighet med vad som anses gälla i sekretesslagen om inget särskilt sägs. För tydlighetens skull föreslår vi dock att formuleringen i kyrkoordningen vidgas till "enskilds personliga och ekonomiska förhållanden". Såsom Överklagandenämnden påpekat gäller bestämmelsen i 54 kap. 4a § för domkapitlets tillsynsverksamhet enligt 57 kap. 1 §.

12.3 Diakoners tystnadsplikt

Remissinstanserna

Göteborgs kyrkliga samfällighet tillstyrker de förtydliganden i kyrkoordningen som föreslås rörande diakoners tystnadsplikt. Motsvarande frågor när det gäller biskops och prästs upptagande av bikt och förande av själavårdande samtal har inte berörts i översynen. Det finns dock anledning att fästa uppmärksamheten på att den absoluta tystnadsplikten efter relationsändringen inte längre regleras i lag. Rättegångsbalken respekterar denna tystnadsplikt genom att biskop och präst inte kan höras som vittne om det som anförtrotts dem under bikt och själavårdande samtal. De anmälnings- och informationsplikter som finns i lag har emellertid företräde framför kyrkoordningens föreskrifter om sekretess. Detta kan försätta biskop och präst i en mycket svår situation och är i längden oacceptabelt. Därför föreslås att kyrkostyrelsen gör en framställning till regeringen om initiativ till en utredning om det skall finnas någon legal inskränkning i ifrågavarande tystnadsplikt och i så fall hur den skall utformas i lagstiftningen.

12.3.1 Bakgrund

Med kyrkoordningen infördes en uttrycklig tystnadsplikt för diakoner. Bestämmelsen som finns i 32 kap. 9 § anger att en diakon har tystnadsplikt för sådant som hon eller han har anförtrotts vid själavårdande samtal. Den som har haft ett sådant samtal med diakonen kan dock medge att en uppgift lämnas ut. Ytterligare undantag finns i bestämmelsens andra stycke där det sägs att tystnadsplikten inte gäller om diakonen har ålagts att uttala sig under ed enligt 36 kap. rättegångsbalken eller om det finns en uppgiftsskyldighet enligt 14 kap. socialtjänstlagen. Att den enskilde kan bryta diakonens tystnadsplikt på angivet sätt har i kyrkoordningens förarbeten motiverats med att en enskild bör kunna medge att diakonen får kontakta t.ex. socialtjänsten, om det är i den personens intresse. Undantagen från tystnadsplikt i samband med vittnesförhör enligt rättegångsbalken och vid uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen har båda sin grund i att det för diakoner, till skillnad från vad som gäller för präster, inte finns något lagstöd eller annan grund för att hävda att diakonens tystnadsplikt har företräde i sådana fall. Utan undantagen i kyrkoordningen skulle följden av reglerna i rättegångsbalken och i socialtjänstlagen bli att en diakon, som var bunden av tystnadsplikt enligt kyrkoordningen, skulle tvingas välja mellan att röja uppgiften och därmed bryta mot sin tystnadsplikt, eller vägra röja den och därmed bryta mot lag.

Sådana uppgifter som ryms inom diakonens tystnadsplikt kan även förekomma i handlingar även om det torde vara mindre vanligt. Exempelvis brevväxling mellan en enskild och en diakon kan innehålla sådant som är att jämställa med själavårdande samtal. Av 54 kap. 1 § andra stycket framgår att det råder förbud mot att röja även sådana skriftliga uppgifter såvida inte den enskilde medger att uppgiften röjs.

Även här gäller dock vissa ytterligare undantag från förbudet att röja uppgifterna. Sådana ytterligare undantag finns i 54 kap. 14-16 §§. I 14 § anges att förbudet inte gäller gentemot den enskilde själv och att hon eller han kan efterge det. Av 15 § framgår att förbudet inte hindrar att en annars "hemlig" uppgift lämnas till exempelvis kyrkans tillsyns- eller överprövningsorgan, till en myndighet om det finns en uppgiftsskyldighet enligt lag och till en arbetstagarorganisation om det finns en uppgifts- eller informationsplikt enligt lag. I 16 § anges att uppgifter också i vissa fall får lämnas till polis- och åklagarmyndighet, till socialtjänsten om en underårig behöver skyddas och till hälso- och sjukvårdsmyndighet eller socialtjänsten om det handlar om en enskilds liv och hälsa. Så som 15 och 16 §§ är konstruerade innebär de att uppgifter, i de situationer som där nämns, får röjas av en diakon trots att uppgifterna har anförtrotts vid själavårdande samtal. Någon skyldighet att röja en uppgift följer dock inte av dessa kyrkoordningsbestämmelser men kan alltså följa av lag. Här kan också erinras om att det enligt 57 kap. 4 § finns en skyldighet för den som står under tillsyn att på begäran av tillsynsorganet tillhandahålla de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. Den bestämmelsen är även tillämplig på diakoner.

Som framgår av den gjorda redovisningen varierar undantagen från diakonens tystnadsplikt beroende på om det är fråga om uppgifter som finns i en handling eller uppgifter som har inhämtats muntligen. Det går t.ex. bra att lämna ut en uppgift av själavårdskaraktär till ett kyrkligt organ för revision, tillsyn och överprövning om den förekommer i ett brev till en diakon, medan samma uppgift som har inhämtats vid ett muntligt samtal bara får röjas om den enskilde så medger eller om det krävs enligt rättegångsbalken eller socialtjänstlagen. Å andra sidan är det enligt kyrkoordningen inte tillåtet för en diakon att röja en "muntlig" uppgift även om det finns en lagreglerad skyldighet att göra det, t.ex. till en annan myndighet, såvida det inte är fråga om vittnesplikt eller uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen. Detta eftersom bestämmelsen som ger diakonen utrymme att lämna ut uppgifter när det finns en laglig förpliktelse att göra det, är relaterad till uppgifter i handlingar enligt 54 kap. kyrkoordningen och inte till tystnadsplikten i 32 kap. kyrkoordningen. När det gäller prästers tystnadsplikt uppkommer inte denna inkonsekvens eftersom prästens tystnadsplikt i alla lägen är absolut när det handlar om bikt eller enskild själavård.

Problemet med den "haltande" regleringen av diakoners tystnadsplikt uppmärksammades dels i en motion (Mot 2002:122), dels i en skrivelse från Kyrksotyrelsen, till 2002 års kyrkomöte (KsSkr 2002:10). Kyrkomötet gav med anledning därav i uppdrag åt Kyrkostyrelsen att utreda frågan om diakoners tystnadsplikt och offentlighet för handlingar som diakoner har i förvar (Kr 2002:1, KmSkr 2002:8).

12.3.2 Kyrkostyrelsens överväganden

När regleringen om diakoners tystnadsplikt infördes motiverades den med att en enskild som möter en diakon som företrädare för kyrka och församling, på motsvarande sätt som i fråga om en präst, förväntar sig att det som framkommer vid själavårdande samtal inte får lämnas ut (CsSkr 1999:3 sid. 2-300). Genom att tystnadsplikten nu är en del av kyrkans ordning kan en diakon som bryter mot tystnadsplikten också fråntas sin behörighet att utöva kyrkans vigningstjänst enligt 32 kap. 12 § punkten 1, eftersom det samtidigt är ett brott mot vigningslöftena (se även Biskopsmötet 2002, Tystnadsplikt och sekretess i kyrkans arbete, sid. 21). Det är av dessa skäl väsentligt att det inte finns någon oklarhet kring räckvidden av tystnadsplikten i olika situationer.

Lika viktigt är att den som i sitt uppdrag som diakon möter människor i själavårdande sammanhang, själv är klar över att den inomkyrkligt reglerade tystnadsplikten inte tar över eventuella lagregler om uppgifts- och anmälningsskyldighet och kan föra den informationen vidare till den enskilde.

Nu gällande bestämmelser är dock inte tillräckligt tydliga på dessa punkter. Det föreslås därför att bestämmelserna i 32 kap. 9 § och i 54 kap. 14-16 §§ förtydligas så att det står klart att det inte råder någon skillnad på tystnadspliktens omfattning beroende på om det är muntligt eller skriftligt anförtrodda uppgifter.

När det gäller omfattningen av diakonens tystnadsplikt kan diskuteras om det är regleringen i 32 kap. eller i 54 kap. som i första hand bör ligga till grund för de förtydliganden som nu behöver göras. Här föreslås att bestämmelserna i 32 kap. får utgöra utgångspunkten för regleringen eftersom grunden för att överhuvud taget reglera tystnadsplikt för diakoner är diakonens särskilda uppdrag inom kyrkans vigningstjänst, vilket regleras i 32 kap. Det innebär att diakonens tystnadsplikt bör kunna vika i tre fall; dels om den enskilde medger det, dels om det föreligger vittnesplikt enligt rättegångsbalken och dels om lagen så kräver, dvs. när det finns en lagstadgad uppgifts-, informations- eller upplysningsskyldighet. När det gäller den möjlighet att röja uppgifter som finns enligt nu gällande bestämmelser i 54 kap., t.ex. möjligheten att röja en själavårdsuppgift till ett kyrkans tillsynsorgan eller till polis- eller åklagarmyndighet, bör den alltså tas bort såvida inte något av de tre nämnda undantagen är för handen. Detta torde inverka också på räckvidden av den tidigare nämnda skyldigheten enligt 57 kap. 4 § att tillhandahålla handlingar och upplysningar av olika slag till ett tillsynsorgan. Det får dock anses rimligt att en diakon, lika lite som en präst, inte kan avkrävas att lämna ut uppgifter som ryms inom tystnadsplikten även om uppgiften begärs av ett kyrkligt organ.

Med anledning av den av Göteborgs kyrkliga samfällighet väckta frågan om räckvidden av prästs tystnadsplikt kan följande sägas. Det har i olika sammanhang diskuterats om prästens tystnadsplikt kan brytas av den anmälningsskyldighet när barn far illa som gäller enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Vare sig i regeringens prop. 1997/98:38 där det föreslogs att lagregleringen av tystnadsplikten skulle upphöra eller i övrigt i samband med de ändrade kyrka-statrelationerna har antytts att den kyrkligt reglerade tystnadsplikten inte skulle få samma absoluta karaktär som den tidigare lagreglerade. Härtill gäller, som också samfälligheten noterar, att vittnesförbudet i rättegångsbalken kvarstår och detta gäller oavsett vad en rättegång avser. Med hänsyn till dessa förhållanden bör det kunna hävdas att tystnadsplikten för präster (och biskopar) fortfarande är absolut. Enligt vad som har inhämtats pågår inom Socialstyrelsen ett arbete med framtagande av Allmänna Råd avseende anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen. Kyrkostyrelsen avser att följa det arbetet och får, om det finns anledning till det, återkomma i frågan för det fall den nu redovisade tolkningen skulle visa sig felaktig.

12.4 Facklig förhandling

Kyrkostyrelsens förslag: Förbudsbestämmelserna i 54 kap. kyrkoordningen kompletteras med ett förbud mot röjande av uppgifter som är avsedda att användas vid facklig förhandling. Förbudet skall gälla om ett utlämnande av uppgifterna kan antas försämra den kyrkliga arbetsgivarens ställning som förhandlingspart.

Nu gällande bestämmelser om när det är möjligt att röja en uppgift förtydligas, bl.a. så att det framgår att uppgifter också får lämnas till skyddsombud trots eventuellt förbud.

Promemorians förslag: Överensstämmer med vårt.

Remissinstanserna

Helsingborgs kyrkliga samfällighet tillstyrker förslaget om förbud mot röjande av uppgift som är avsedd att användas vid facklig förhandling med kommentaren att det är synnerligen angeläget att denna komplettering träder i kraft så snart som möjligt.

Akademikerförbundet SSR anser att förslaget att införa ett förbud mot röjande av uppgifter som är avsedda att användas vid facklig förhandling är obehövligt eftersom Svenska kyrkan inte längre kan räknas till den offentliga sektorn.

12.4.1 Bakgrund

Det finns i kyrkoordningen till skillnad från sekretesslagen (1980:100) ingen förbudsregel som tar sikte på uppgifter som har tillkommit eller inhämtats för att användas vid facklig förhandling. I den utredning vars förslag ligger till grund för nuvarande bestämmelser, sägs att man inte har funnit möjlighet att införa någon bestämmelse om sekretess i "facklig verksamhet" i kyrkoordningen. Motiveringen till detta (se betänkandet Val, indelning, kyrkobokföring, arkiv, SKU 1998:4 sid. 235) var att det ansågs att sådana frågor skulle få lösas med hjälp av de regler om tystnadsplikt m.m. som finns i lagen (1976:380) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) och i arbetsmiljölagen (1977:1160). På vissa håll har framförts önskemål om att en reglering motsvarande den som finns i 6 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) om sekretess vid facklig förhandling skall införas i kyrkoordningen. Kyrkomötet har beslutat att frågan skall analyseras ytterligare (KsSkr 2002:10, Kr 2002:1, KmSkr: 8).

Den aktuella bestämmelsen i 6 kap. 5 § sekretesslagen har följande lydelse:

Med "facklig förhandling" i första stycket avses sådan förhandling i fråga angående förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare som myndighet har att delta i enligt den arbetsrättsliga lagstiftningen. De frågor som kan beröras av sekretessen enligt nu aktuell regel är alltså desamma som arbetstagarorganisationerna har rätt till förhandling om, enligt 10-13 §§ MBL. Som exempel på uppgifter som kan sekretessbeläggas enligt bestämmelsen kan nämnas utredningar och förslag, förhandlingstaktiska överväganden och liknande. En förutsättning för sekretess är vidare att det allmännas ställning som förhandlingspart skulle försämras om uppgiften röjdes. Regeringsrätten har i ett avgörande funnit att en promemoria innehållande information om vissa förvaltningsförhållanden som hade upprättats av en kommun för att användas vid en facklig förhandling, inte var av det slaget att ett utlämnande skulle försämra kommunens ställning som förhandlingspart (RÅ1992 not 395).

Det kan också noteras att enligt 14 kap. 7 § sekretesslagen utgör sekretessen enligt nämnda regel inte hinder mot att myndigheten fullgör den informationsskyldighet som kan föreligga gentemot företrädare för arbetstagarorganisation eller skyddsombud. Det innebär bl.a. att sektretessen inte hindrar att uppgifter lämnas till arbetstagarens representanter, om det finns en skyldighet att informera enligt 18 och 19 §§ MBL. Den sekretess som följer av 6 kap. 5 § sekretesslagen har alltså sina särskilda begränsningar i förhållande till bl.a. arbetstagarorganisationerna.

Svenska kyrkan inte längre kan räknas till den offentliga sektorn.

12.4.2 Kyrkostyrelsens förslag

Kyrkliga arbetsgivare är i likhet med myndigheter och andra arbetsgivare skyldiga att följa den arbetsrättsliga lagstiftningen. Samtidigt gäller inom kyrkan enligt 14 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan en offentlighetsprincip som i allt väsentligt motsvarar vad som gäller inom det allmänna. En kyrklig arbetsgivare som har upprättat ett underlag eller inhämtat uppgifter för att användas vid en förhandling med de fackliga organisationerna, kan därför komma sämre ut än motsvarande arbetsgivare inom det allmänna, eftersom det idag saknas möjlighet att skydda sådana uppgifter från offentliggörande. Mot denna bakgrund bör det i kyrkoordningen införas en motsvarighet till 6 kap. 5 § sekretesslagen.

Mot vad en av remissinstanserna anfört kan konstateras att ett förbud mot röjande av uppgifter som är avsedda att användas vid facklig förhandling får stor betydelse även efter det att relationerna mellan kyrkan och staten förändrats.

Det finns redan enligt nu gällande bestämmelser en möjlighet att trots eventuellt förbud i 54 kap. kyrkoordningen röja annars skyddade uppgifter, om uppgifterna lämnas till en arbetstagarorganisation och det föreligger uppgifts- eller informationsskyldighet enligt lag eller kollektivavtal (se 54 kap. 15 §). Även om en sådan uttrycklig möjlighet skulle saknas står det klart att ett eventuellt förbud i kyrkoordningen får vika om det finns en lagstadgad uppgiftsskyldighet som innebär något annat. För att det inte skall råda någon tvekan om att ett uppgiftslämnande också får ske i sådana fall där det finns en uppgiftsskyldighet enligt arbetsmiljölagen, t.ex. till ett skyddsombud, bör dock punkten 3 i den nu aktuella bestämmelsen förtydligas.