2 Domkapitlets delegationsrätt m.m.
Kyrkostyrelsens förslag: Domkapitlets möjligheter att delegera beslutanderätt i ärenden utvidgas enligt följande:
_ ärenden om obehörigförklaring av en präst eller diakon får delegeras till ordföranden eller vice ordföranden dels vid egen ansökan, dels vid utträde ur Svenska kyrkan .
_ beslut som inte innefattar ett slutligt avgörande av ett ärende eller som inte innebär att ärendet prövas i sak får delegeras även till domarledamoten och hans eller hennes ersättare.
_ ärenden som avser yttranden och behörigförklaring vid anställning av präst eller diakon får delegeras till en grupp inom domkapitlet. Gruppen får fatta beslut om samtliga som ingår i den är ense.
_ andra ärenden än sådana som avser befogenhetsprövning, prästs eller diakons behörighet, beslutsprövning och överklagande får delegeras till ordföranden eller vice ordföranden.
Promemorians förslag: Överensstämmer med Kyrkostyrelsens frånsett att delegation till en grupp inom domkapitlet, enligt promemorian bara skulle få göras beträffande ärenden avseende yttranden och inte vid ärenden avseende behörigförklaring. Vidare har bestämmelserna omredigerats i förhållande till promemorians förslag.
Remissinstanserna
Domkapitlet i Lund och Helsingborgs kyrkliga samfällighet kan tänka sig att möjligheterna att delegera skulle gå något längre så att också tjänsteman ges rätt att ta beslut i de ärenden där nu möjligheten är inskränkt till att delegera till ordföranden eller vice ordföranden.
Domkapitlet i Göteborg ifrågasätter om inte möjligheten till delegation till ordföranden eller vice ordföranden att slutligt avgöra ärenden när beslutet innebär att ärendet inte skall prövas i sak eller avser ett ärende enligt 31 kap resp. 32 kap 11 § 2 borde utsträckas till att även omfatta de situationer när präst eller diakon har utträtt ur Svenska kyrkan enligt 31 kap resp. 32 kap 11 § p 3. Förutsättningarna i punkterna 2 och 3 är snarlika; besluten grundas inte på bedömningar utan det är tillräckligt för obehörigförklaring att vissa lätt konstaterbara förutsättningar är uppfyllda.
Domkapitlet i Linköping hade gärna sett ett förslag om delegation till ordföranden och vice ordföranden i okomplicerade beslut både om behörighet och yttrande inför tillsättning av präst- och diakontjänster.
Domkapitlet i Växjö önskar inte utökad möjlighet till delegation av beslut om obehörigförklaring av präst eller diakon efter egen ansökan eftersom det bör vara mer än bara ett expeditionsbeslut då någon begär att få lämna vigningstjänsten.
Svenska kyrkans överklagandenämndenämnd tillstyrker förslaget men menar att det bör övervägas att införa en möjlighet att delegera till domareledamoten att fatta beslut i fråga om rättidsprövning och att fatta sådana interimistiska beslut som avses i 57 kap. 16 §, inhibition. Behandlingen av de angivna frågorna skall ske skyndsamt. Vid jävssituationer och andra förfall för biskopen och domprosten kan det ta avsevärd tid innan domkapitlet - eventuellt med domareledamoten som ordförande - kan fatta sitt beslut.
2.1 Bakgrund
I den till utgången av år 1999 gällande förordningen (1989:6) med instruktion för domkapitlen, 7 §, fanns följande bestämmelser om delegation:
Domkapitlet får i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till biskopen, domkapitlets sekreterare eller en tjänsteman hos stiftssamfälligheten att avgöra ärenden som är av det slaget att de inte behöver avgöras av domkapitlet.
6 § nämnda förordning hade följande lydelse:
Om ett ärende är så brådskande att domkapitlet inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan biskopen och minst så många ledamöter som behövs för beslutförhet.
Om detta förfarande inte är lämpligt, får biskopen ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde.
I skrivelsen till Kyrkomötet 1999 med förslaget till kyrkoordning (CsSkr 1999:3 Kyrkoordning för Svenska kyrkan) anförde Centralstyrelsen följande beträffande möjligheterna till delegation:
Som redan nämnts gäller idag, åtminstone i fråga om ärendeslag, en tämligen generös delegationsbestämmelse för domkapitlen. Det överlämnas i princip till domkapitlen själva att bedöma när delegation kan ske. Däremot är kretsen till vilken delegation får ske begränsad. Utredningens förslag innebär att bara vissa slag av ärenden skall få delegeras, nämligen ärenden som inte innebär en slutlig prövning i sak, interimistiska beslut (dvs. ej slutliga beslut, beslut under ärendets handläggning), vissa rättelser samt åtgärder som gäller ett ärendes beredande. Därtill föreslås att delegation bara får ske till ordföranden eller vice ordföranden; dock skall även sekreteraren få vidta beredande åtgärder. Flera av domkapitlen och stiftssamfälligheterna har anfört att delegationsmöjligheterna bör utvidgas.
De föreslagna reglerna har sin förebild i domförhetsreglerna i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid sådana slags ärenden som inte avser ett slutligt ställningstagande i sak gäller regelmässigt lägre krav på domstolens sammansättning. Eftersom domkapitlen nu kommer att överta länsrättens roll som första instans i beslutsprövningsärenden har det ansetts rimligt att på motsvarande sätt begränsa delegationsmöjligheterna för domkapitlen. Det kan möjligen diskuteras om en sådan begränsning är nödvändig också för andra slags ärenden eller om man i enlighet med remissinstansernas önskemål bör öppna upp för ytterligare möjligheter till delegation, t.ex. när det inte handlar om beslutsprövnings- eller överklagandeärenden (eller ärenden om ämbetsprövning). Vi anser dock att det här finns skäl att vara restriktiv. Det kan också noteras att domkapitlens roll i framtiden blir en annan och att tyngdpunkten i deras arbete förskjuts mot det som avser tillsyn i vid bemärkelse. Ett antal mindre kvalificerade ärenden kommer därmed att försvinna från domkapitlen. Vi föreslår därför att utredningens förslag om delegation genomförs.
Vid Kyrkomötets behandling gjordes med anledning av en motion den förändringen jämfört med förslaget att domkapitlet kan uppdra åt ordföranden eller vice ordföranden att avgöra ärenden, när beslutet avser ett ärende enligt 17 kap. (Gudstjänstliv) eller 18 kap. (Gudstjänstböcker).
Vid Kyrkomötet år 2000 väcktes frågor om domkapitlets delegationsrätt i en motion som behandlades i Tillsyns- och uppdragsutskottets betänkande TU 2000:11. Utskottet anförde därvid bl.a. följande:
När det gäller yrkandet om delegationsmöjlighet avseende beslut om behörighetsförklaring av präster har utskottet förståelse för att detta kan vara praktiskt då antalet sökande är litet och förutsättningarna klara. Utskottet utgår dock från att domkapitlets yttrande skall avges i nära anslutning till behörighetsförklaringen. Enligt utskottets mening är delegation av beslutanderätten vad gäller yttrandet inte lämplig. Detsamma gäller yttrande över sökande till diakontjänst.
Utskottet tillstyrkte motionen vad avsåg utvidgning av delegationsrätten att omfatta även ärenden enligt 43 kap. 7 § (ändring av kollektdagar) vilket också blev Kyrkomötets beslut.
Vid Kyrkomötet år 2001 betonade Tillsyns- och uppdragsutskottet i det av en motion föranledda betänkandet TU 2001:4 Domkapitlets delegationsrätt att det är angeläget att domkapitlet ges möjligheter att arbeta effektivt och rationellt och framhöll att det inte är ovanligt att de ärenden som domkapitlet handlägger kräver snabba beslut. Det kan gälla behörighetsförklaringar och yttranden men också frågor med anknytning till den arbetsrättsliga lagstiftningen. En utökad delegation av beslutanderätten skulle kunna vara en väg att förbättra rådande arbetssituation. Utskottet ansåg att Kyrkostyrelsen skulle utreda domkapitlets arbetsmöjligheter med tonvikt på möjligheterna till delegation och hemställde att Kyrkomötet med anledning av motionen 2001:10 skulle ge Kyrkostyrelsen till känna vad utskottet anfört. Kyrkomötet beslutade i enlighet med utskottets hemställan.
Frågor med anknytning till det här aktuella området behandlades även vid Kyrkomötet år 2002, då i Tillsyns- och uppdragsutskottets betänkande TU 2002:8 Domkapitlets yttrande över sökande till befattning som präst. I betänkandet berörde utskottet bl.a. handläggningstiden och anförde därvid:
Det är angeläget att domkapitlet handlägger de ärenden det här är fråga om med snabbhet. Detta har poängterats av utskottet vid förra årets kyrkomöte där man --- pekat på olika praktiska möjligheter för att utveckla domkapitlets arbetsformer och möjliggöra förenklingar av beslutsprocessen genom ändringar i kyrkoordningen.
2.2 Kyrkostyrelsens förslag
Gällande delegationsbestämmelser är utformade utifrån domkapitlets roll som domstol i ärenden avseende beslutsprövning, överklagande, befogenhetsprövning och obehörigförklaring, dvs. de ärendegrupper som anges i 9 kap. 5 § andra och tredje styckena. Att ha samma bestämmelser också för alla övriga ärenden i domkapitlet har visat sig innebära problem. Förslag till en mindre restriktiv utformning framfördes redan vid remissbehandlingen av utredningsförslaget och har därefter återkommit vid Kyrkomötet varje år. Kyrkomötet har också funnit anledning medge undantag för ärenden enligt 17 och 18 kap. samt 43 kap 7 §.
Det kan noteras att i kyrkoordningen i övrigt saknas bestämmelser om delegation, vilket innebär att rätten att delegera är fri. Nivåutredningen konstaterade i betänkandet Arbetet på olika kyrkliga nivåer (SKU 1998:3 sid. 112 ff.) att bestämmelserna om delegation i såväl kommunallagen som kyrkolagen motiverades av att kommunerna och kyrkokommunerna hade en offentligrättslig ställning och att dessa motiv inte gjorde sig lika starkt gällande för Svenska kyrkan efter relationsändringen.
Som redan redovisats var möjligheterna till delegation enligt domkapitelsinstruktionen i princip obegränsade. I kommunallagen (1991:900) är huvudregeln - från vilken finns vissa undantag - att styrelsen eller annan nämnd får uppdra "åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden". Styrelsen eller annan nämnd får också "uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande, att nämndens avgörande inte kan avvaktas".
Också vid jämförelse med en sådan offentligrättsligt betingad reglering framstår kyrkoordningens delegationsbestämmelser när det gäller andra ärenden än sådana där domkapitlet har rollen som domstol som starkt begränsande.
Det har särskilt framhållits att nuvarande regler negativt påverkar möjligheterna till en effektiv och snabb handläggning när det gäller ärenden om behörighetsprövning och yttrande vid anställning av präst och diakon. Det är i denna typ av ärenden angeläget med ett konstruktivt samarbete mellan domkapitel och tillsättande organ. En av förutsättningarna för ett sådant samarbete är att båda parter på ett smidigt sätt kan anpassa sina åtgärder i olika skeden av anställningsprocessen till varandra. En större flexibilitet vad gäller domkapitlets möjligheter att fatta beslut kan väsentligt underlätta detta.
Vid frågans behandling i Kyrkomötet har tveksamheten till en utökning av delegationsmöjligheterna i högre grad gällt beslut om yttrande än beslut om behörighetsförklaring. Tillsyns- och uppdragsutskottet har senast i sitt betänkande TU 2002:8 närmare utvecklat betydelsen av yttrandet. Vilka former som kan vara lämpliga för inhämtande av underlag för yttrande, t.ex. vad gäller samordning med tillsättande organ i fråga om intervjuer, kan variera mellan olika ärenden.
I det förslag till utformning av bestämmelser om domkapitlets delegationsmöjligheter som nu läggs fram är nuvarande bestämmelser i huvudsak oförändrade vad gäller de ärendekategorier där domkapitlet har rollen som domstol. Dock föreslås på några punkter en viss utvidgning av delegationsmöjligheterna.
En sådan utvidgning är att möjlighet ges till delegation till ordföranden eller vice ordföranden när det gäller att slutligt avgöra ärenden enligt 31 kap. 11 § 2 och 32 kap. 11 § 2 (dvs. obehörighetsförklaring att utöva kyrkans vigningstjänst för präst eller diakon som genom en egen ansökan begär detta). Mot bakgrund av vad domkapitlet i Göteborg anfört i remissvar ges också möjlighet för ordföranden eller vice ordföranden att slutligt avgöra ärenden enligt 31 kap. 11 § 3 och 32 kap. 11 § 3 (obehörigförklaring efter att präst eller diakon utträtt ur Svenska kyrkan). Dessa beslut grundas inte på bedömningar utan det är tillräckligt att vissa förutsättningar som är lätta att konstatera är uppfyllda. Även om detta möjliggör ett snabbare beslutsförfarande får det förutsättas att sådana beslut föregås av ett samtal mellan biskopen/domprosten och den berörde prästen/diakonen.
En annan utvidgning är att delegation föreslås få ske till domareledamoten och hans eller hennes ersättare att fatta beslut som inte är slutliga eller som inte innebär en prövning i sak, t.ex. sådana interimistiska beslut som avses i 57 kap. 16 § (s.k. inhibition) och beslut om rättidsprövning. Enligt nu gällande regler får sådan delegation bara ske till domkapitlets ordförande eller vice ordförande. Som Överklagandenämnden har påpekat kan det bl.a. vid jävssituationer vara otillräckligt med nu gällande delegationsmöjligheter, särskilt som sådana ärenden kräver skyndsam handläggning.
Vidare föreslås att det införs en möjlighet att delegera beslutanderätten avseende såväl yttranden som behörigförklaringar vid tillsättning av präst eller diakon, eftersom dessa ärenden är nära förknippade med varandra och det är en fördel om de kan handläggas i ett sammanhang. Det är dock i ärenden av detta slag av värde att beslutet inte grundas på endast en persons bedömning. Därför föreslås att möjlighet skall finnas att delegera till en grupp av ledamöter att, om de är ense, besluta i ärendet. Att ordföranden eller vice ordföranden skall ingå i sådan grupp får anses självklart mot bakgrund av dessas roll för beslutförhet i domkapitlet enligt bestämmelserna i 9 kap. 5 § första stycket.
För övriga ärendekategorier, dvs. ärenden som inte avser befogenhetsprövning, behörigförklaring och yttrande av präst eller diakon, beslutsprövning eller överklagande, föreslås att domkapitlet skall få uppdra åt ordföranden eller vice ordföranden att besluta på domkapitlets vägnar. Detta inbegriper då de områden där delegationsmöjlighet följer redan av nuvarande bestämmelser (ärenden enligt 17 och 18 kap. samt 43 kap. 7 §). Vidare ryms inom denna möjlighet alla slags beslut i ärendet, såväl slutliga som icke slutliga.
Enligt nuvarande bestämmelser får domkapitlets beslut om delegation ske endast i form av bestämmelse i arbetsordningen. Denna form kan vara naturlig beträffande delegationsbestämmelser av mera generell och fortlöpande natur avseende vissa slag av beslut eller vissa åtgärder i beredningen av ärenden, såsom är fallet i de ärendekategorier där domkapitlet har rollen som domstol. När det gäller de friare delegationsmöjligheter som nu föreslås för andra typer av ärenden kan det i vissa fall komma att bedömas mer lämpligt med delegation av beslutanderätt i något eller några enskilda ärenden eller under en viss tidsperiod. Att i sådant fall behöva besluta om ändringar av arbetsordningen synes onödigt omständligt. Delegation bör därför få beslutas såväl i form av bestämmelse i arbetsordningen som genom särskilda beslut. Någon särskild bestämmelse om detta behövs knappast utan det kan överlämnas till domkapitlen att själva avgöra när den ena eller andra formen är lämplig.
