Andra kyrkolagsutskottets betänkande
1996:7

Vissa frågor rörande utredningsarbetet i stat- kyrkafrågan

Sammanfattning

I betänkandet behandlas två motioner som rör utredningsarbetet i stat-kyrkafrågan. Den ena rör utformningen av den bestämmelse i regeringsformen som skall ge stöd för att utfärda föreskrifter om trossamfund, och den andra rör förankringen på lokal nivå av utredningsarbetet. Utskottet avstyrker motionerna.

Motioner

KMot 1996:33 av Ulrika Hörberg Stake, vari yrkas att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att 8 kap. 6 regeringsformen utformas så att grundläggande bestämmelser också om andra trossamfund än Svenska kyrkan kan ges formen av lag.

KMot 1996:40 av Reidar Gustafsson m.fl., vari yrkas att Centralstyrelsen

a) utformar tilläggsdirektiv om att det till de inomkyrkliga utredningarna tillsätts referensgrupper med rikstäckande representation från den lokala nivån.,

b) kontaktar de ansvariga för de statliga utredningarna för att även förmå dessa utredningar att använda samma typ av referensgrupp i utredningsarbetet.

Utskottet

Lagstiftning om trossamfund

Motionen

I motion 33 anför motionären att regeringen i proposition 1995/96:80 anger att bestämmelserna om normgivning angående trossamfund skall vara i principiell överensstämmelse med Kyrkoberedningens förslag. Detta ger enligt motionären Svenska kyrkan en onödig särbehandling i förhållande till övriga trossamfund, och regeringsformens bestämmelse bör enligt henne utformas så att grundläggande bestämmelser också om andra trossamfund än Svenska kyrkan kan ges formen av lag under förutsättning att trossamfundet i fråga önskar det.

Bakgrund

I Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) fanns följande förslag till bestämmelse i 14 kap. 1 regeringsformen.

Grundläggande bestämmelser om trossamfundet Svenska kyrkan samt föreskrifter om andra trossamfund meddelas i lag. Genom lagen om Svenska kyrkan överlämnas till denna att besluta i dess angelägenheter.

I regeringens skrivelse till kyrkomötet (RegSkr 1995:1) Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan föreslogs att det i en särskild lag om Svenska kyrkan skulle anges bl.a. att kyrkan skall vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande, att församlingarna och stiftens roll och självbestämmande framgår och att i lagen således anges vissa grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad och om skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift. Skrivelsen innehöll också följande som utkast betecknade förslag till bestämmelse i 8 kap. 6 regeringsformen.

Föreskrifter om Svenska kyrkan och andra trossamfund meddelas genom lag. I sådan lag får bestämmas grunderna för Svenska kyrkans organisation och verksamhet.

Andra kyrkolagsutskottet uttalade i sitt av kyrkomötet godtagna betänkande 2KL 1995:1 att det för Svenska kyrkan är glädjande att den nya rättsfiguren trossamfund införs och pekade på att lagen möjliggör att även andra kyrkor än Svenska kyrkan inte längre behöver tvingas in i en för dem främmande form som förening eller stiftelse. Den gemensamma rättsfiguren trossamfund medför också, enligt vad utskottet anförde, också att kravet på likställighet uppfylls. Utskottet delade vidare den bedömning som ekumenikutskottet framfört i ett yttrande, nämligen att en särskild lag krävs för Svenska kyrkan, eftersom hon som öppen folkkyrka skall vara rikstäckande och demokratisk. Vidare ansåg utskotten att Svenska kyrkan och andra trossamfund paradoxalt nog också blir mer jämställda med två lagar på grund av den stora omfattningen av lagstiftningen om Svenska kyrkan "Intrycket av en gemensam lag skulle kunna bli att lagen i första hand berör Svenska kyrkan. Detta kan på sikt ge en bild av att regleringen kring andra samfund anpassats till regleringen av Svenska kyrkan, vilket vore olyckligt."

Regeringens proposition till riksdagen (prop. 1995/96:80) innefattade inte något utkast till författningstext. Regeringens förslag var att det i regeringsformen förs in särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund och att sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Regeringen anförde också att en särskild lag om Svenska kyrkan bör innehålla det som är principiellt viktigt och av grundläggande karaktär för Svenska kyrkan.

I propositionen uttalas under rubriken Behovet av förändring bl.a. (s. 18) "Det framstår enligt regeringens mening som riktigast att i principiell överensstämmelse med Kyrkoberedningens förslag föra in en ny kategori föreskrifter i regeringsformens regler om normgivning, nämligen föreskrifter om trossamfund."

Konstitutionsutskottet anförde i sitt av riksdagen godkända betänkande 1995/96:KU12 att regeringens principförslag innebär att i regeringsformen skall anges särskilda regler för lagstiftning om Svenska kyrkan och andra trossamfund och ansåg det inte vara nödvändigt med något sådant tillkännagivande om att särbestämmelser om trossamfundet Svenska kyrkan som begärts i en motion inte skall förekomma. Konstitutionsutskottet delade uppfattningen i propositionen att den skisserade lagregleringen av Svenska kyrkan, även om omfattningen begränsas, kommer att innebära en viss särbehandling av Svenska kyrkan och att den lagreglering som kan bli aktuell för andra trossamfund torde bli av betydligt mindre omfattning, och utskottet delade regeringens bedömning att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en särskild lag.

I direktiven (dir. 1995:162) för den utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan uttalas följande.

Enligt principbeslutet om relationsändringen skall normgivningsreglerna i övergångsbestämmelserna till regeringsformen upphävas och i stället bör det i 8 kap. regeringsformen tas in regler om normgivning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund. Tanken är att en sådan grundlagsbestämmelse sedan skall utgöra grunden för den särskilda lagstiftning som kan behövas för framför allt Svenska kyrkans förhållanden. Det skall alltså skapas en ny kategori föreskrifter om normgivning, nämligen föreskrifter om trossamfund. Utredningen skall, med ledning av vad kyrkomötet uttalat i frågan (2KL 1995:1 s. 27), lämna förslag till hur en sådan grundlagsbestämmelse bör utformas.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att frågan om hur grundlagsbestämmelsen om de nya föreskrifterna om trossamfund skall utformas ingår i den utredning som pågår med anledning av det fattade principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Utskottet anser inte att det finns anledning för kyrkomötet att nu göra en annan bedömning av frågan om lagstiftning om Svenska kyrkan och om andra trossamfund än den som gjordes vid förra årets kyrkomöte.

Utskottet avstyrker motionen.

Lokal förankring av stat-kyrkautredningarna

Motionen

I motion 40 om förankring av utredningsarbetet i stat-kyrkafrågan anförs att representationen från lokalt plan i utredningarna har fått stå tillbaka för representation från olika intressegrupper. Även om det i utredningarna finns ledamöter med viss förankring på lokalt plan representerar de även intressen på stifts- eller centralt plan. Detta innebär att de lokala frågorna riskerar att inte få sin rätta belysning och tyngd, trots att församlingen alltid betonas som den viktigaste delen av Svenska kyrkan. Motionärerna noterar också att utredningarna endast talar om stiftsnivån som referensgrupp jämsides med personalorganisationerna och att det saknas konkreta förslag om hur den lokala nivån blir delaktig i utredningsprocessen. Direktkontakt mellan utredningsarbetet och den lokala nivån är enligt motionärerna viktig, och att låta kontakten gå genom stiften är bekymmersamt, eftersom det kan finnas motstridiga intressen mellan församlingsnivån och stiftsnivån.

Bakgrund

De inomkyrkliga utredningarna

Svenska kyrkans centralstyrelse fastställde den 14 december 1995 direktiv för det kyrkliga utredningsarbetet med anledning av principbeslutet om ändrade relationer mellan Svenska kyrkan och staten.

Centralstyrelsen har - i syfte att ge underlag för kyrkomötets beslut om ett framtida inomkyrkligt regelsystem - tillsatt en ledningsgrupp, fyra särskilda utredningsgrupper och en teologisk expertgrupp. Till grund för arbetet i dess helhet har Centralstyrelsen angivit vissa gemensamma riktlinjer av teologisk och principiell art.

Ledningsgruppen skall svara för ledningen och samordningen av det samlade utredningsarbetet. Till detta hör också ansvaret för det breda samrådsförfarande som kommer att äga rum och för information om utredningsarbetet. Vidare skall ledningsgruppen utreda och ge förslag rörande vissa frågor av grundläggande och övergripande art. Det gäller bl.a. behovet av särskild skydd för vissa bestämmelser, kyrkomötet och dess arbete och gemensamma förvaltningsbestämmelser för Svenska kyrkan.

En utredningsgrupp skall behandla de frågor som avser arbetet på de i huvudsak tre kyrkliga nivåerna - lokalt, regionalt och nationellt - och fördelningen av arbetet mellan de tre nivåerna. Denna utredning skall också utarbeta förslag om den framtida ordningen för tillsättning av biskopar och domprostar.

Den andra utredningsgruppen skall behandla de kyrkliga valen till beslutande organ, den kyrkliga indelningen, kyrkobokföringen och kyrkliga arkiv.

Frågor om kyrklig ekonomi och egendom skall tas upp av en tredje utredningsgrupp. I arbetet ingår att belysa ekonomin på alla nivåer, frågor om kyrkoavgift och det ekonomiska utjämningssystemet, kyrkofonden, den kyrkliga egendomen, begravningsverksamheten och kyrkans ansvar för kulturhistoriska värden.

Den fjärde utredningsgruppen avser Svenska kyrkans personal samt överprövning och tillsyn i kyrkan. Detta innebär att förslag skall utarbetas beträffande vad som skall gälla i fråga om arbetsgivarskapet för biskopar och präster, formerna för tillsyn över ämbetsbärare och närmare bestämmelser om ett inomkyrkligt system för överprövning.

Den teologiska expertgruppen skall stå till de övriga gruppernas förfogande och följa arbetet i dess helhet ur ett teologiskt perspektiv.

Utredningsarbetet skall enligt direktiven drivas i samverkan med det statliga utredningsarbetet. Samråd skall regelbundet äga rum med företrädare för stiften, med vissa kyrkliga organisationer och med de kyrkligt anställdas fackliga organisationer. I direktiven betonas att - för att tillföra utredningsarbetet impulser från flera håll och för att de förslag som utarbetas skall ha en bred förankring - som en del av utredningsorganisationen finnas forum för kontinuerligt samråd med olika delar av Svenska kyrkan. Det direkta ansvaret för detta samrådsförfarande och informationsutbyte ligger på ledningsgruppen. Vid överläggningarna som kommer att äga rum måste de olika utredningsgrupperna vara representerade, när deras frågor behandlas. - I enlighet med 1994 års kyrkomötes begäran skall representanter för stiftsstyrelser och domkapitel regelbundet kallas till överläggningar om det pågående arbetet. Vilka som vid enskilda tillfällen är med vid överläggningarna i dessa stiftsreferensgrupper bör variera beroende på vilka områden som behandlas. Det ankommer på stiften att utse sina deltagare.

I direktiven framhålls att Centralstyrelsen under flera år har inbjudit representanter för stiftsstyrelserna till överläggningar i aktuella frågor och att dessa stiftsstyrelseöverläggningar har samlat ett stort antal deltagare. Under de kommande åren kommer vid dessa samlingar det pågående utredningsarbetet att vara ett viktigt ämne. En särskild samrådsgrupp med företrädare för kyrkliga organisationer kommer att knytas till utredningsarbetet för att följa och ge synpunkter på utredningsarbetet. Samrådsgruppens arbete skall ledas av företrädare för ledningsgruppen. Biskopsmötet, Evangeliska Fosterlands-Stiftelsen, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Svenska Kyrkans Unga, Kvinnor i Svenska kyrkan samt Svenska kyrkans lekmannaförbund kommer att inbjudas att utse sina representanter. Även i samrådsgruppens överläggningar skall företrädare för utredningsgrupperna delta i den utsträckning deras frågor diskuteras.

Centralstyrelsen har senare, den 22 maj 1996, fastställt tilläggsdirektiv för det kyrkliga utredningsarbetet avseende vissa frågor som Ärkestiftsutredningen och utredningen om Svenska kyrkans utbildningsorganisation behandlat.

En redogörelse för sammansättningen av de inomkyrkliga organisationsutredningarna finns intagen i Svenska kyrkans centralstyrelses verksamhetsberättelse för år 1995 (CsSkr 1996:2).

De statliga utredningarna

I regeringens direktiv (dir. 1995:162) om utredning av ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan m.m. anges att ett antal delfrågor behöver utredas och för detta ändamål skall följande utredningar tillsättas och särskilda uppdrag ges:

- utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor,

- särskilt uppdrag till Riksskatteverket att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift,

- utredning om begravningsverksamheten,

- särskilt uppdrag till Kammarkollegiet att utreda den kyrkliga egendomen vid en relationsändring,

- utredning om vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrkoarkiven, samt

- utredning om personalfrågorna vid en ändring av relationerna och om statligt stöd till trossamfund.

Utredningarna skall ha regeringens principproposition och riksdagens beslut om relationsändringen som utgångspunkt för sitt arbete. Ett särskilt beredningsorgan skall inrättas för att underlätta insyn och samordning i utredningsarbetet. Samverkan skall också ske mellan statens och Svenska kyrkans utredningsarbeten.

Stat-kyrkadelegationen står under ordförandeskap av det ansvariga statsrådet med ärkebiskopen som vice ordförande. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering görs av en särskild utredare med biträde av sakkunniga och experter. Begravningsverksamhetskommittén har parlamentarisk sammansättning, liksom kommittén avseende det kyrkliga kulturarvet. Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd görs av särskilda utredare med biträde av sakkunniga och experter.

Utskottets bedömning

Utskottet delar den syn på behovet av en bred förankring av utredningsarbetet som motionärerna ger uttryck för. Utskottet vill emellertid påpeka att förankring kan ske på andra sätt än genom representation i de utredningsgrupper och referensgrupper som nu arbetar. För sammansättningen av dessa grupper gäller krav på representativitet i många olika avseenden, och många hänsyn måste vägas samman.

Den breda förankringen förutsätter en stor öppenhet i utredningsarbetet. Detta förutsätter i sin tur beredvillighet hos dem som ingår i utredningsgrupper och referensgrupper att dela med sig av och diskutera tankegångar och möjliga lösningar. Det förutsätter också beredskap hos intresserade grupper utanför själva utredningsarbetet att delta i sådan diskussion. Härigenom kan ett meningsfullt, brett, remissarbete på den lokala nivån förberedas.

Utskottet vill också erinra om att vid remissomgången finns möjlighet även för sådana som inte omfattas av de formella remisserna att ändå ge in remissyttranden.

Någon möjlighet för Centralstyrelsen att formellt kontakta de statliga utredningarna för påverkan om deras arbetsformer finns enligt utskottets mening inte.

Utskottet avstyrker med det anförda motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lagstiftning om trossamfund

    att kyrkomötet avslår motion 1996:33,

2. beträffande stat-kyrkautredningarnas lokala förankring

    att kyrkomötet avslår motion 1996:40.

Sigtuna den 22 augusti 1996

På andra kyrkolagsutskottets vägnar

Torgny Larsson

Margareta Landerholm

---
Närvarande: Torgny Larsson, ordförande, Birgith Wiklund Molberg, Gunnar Lindberg, Wivi-Anne Radesjö, Tor Frylmark, Sune Holgersson, Åke Frennby, Thomas Söderberg, Herbert Sjödin, Ingrid Johansson Fjelkman, Berith Öhrnberg, Gunnar Sibbmark, Hans-Olof Hansson, Hans-Olof Andrén och Britt Louise Agrell.

Biskop Lars Eckerdal har deltagit i utskottets överläggningar.