7 Indelningsändringar under pågående mandatperiod

Remissinstanserna

Några remissinstanser exempelvis Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Karlstad stift tillstyrker förslaget i dess huvudlinjer medan Stiftsstyrelsen i Strängnäs stift anser att ”indelningsändringar under en mandatperiod i möjligaste mån skall undvikas. Om sådana ändå måste vidtagas, förefaller de presenterade åtgärderna vara ändamålsenliga. Stiftsstyrelsen biträder därför förslagets huvudpunkter”.

Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Skara stift, Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Visby stift, Kyrkorådet i Lidköpings församling tillstyrker förslaget men anser att huvudregeln måste vara att indelningsändring träder i kraft vid början av en ny mandatperiod.

Några remissinstanser bland annat Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Lund stift, Oscars församling och Församlingsförbundet avstyrker förslaget och framhåller att det inte är så angeläget att möjliggöra ändringar i indelningen under mandatperioden att man bör acceptera ett så komplicerat regelverk samt att förslaget är svårt att genomblicka.

Församlingsförbundet anser att den föreslagna ändringen med särskilda organ inte är ägnat att underlätta förståelsen och läsbarheten av kyrkoordningen. Församlingsförbundet pekar på de samverkansmöjligheter som redan finns nämligen att via avtal fördjupa samverkan i form av samfällighetsbildning. Detta faktum torde enligt förbundets uppfattning i någon mån eliminera de eventuella nackdelar som följer av nuvarande bestämmelser om indelningsändringar.

Några remissinstanser bland annat Helsingborgs kyrkliga samfällighet, Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Härnösands stift samt Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Lunds stift föreslår att om man skall tillåta ändringar i indelningen under pågående mandatperiod bör reglerna om indelningsdelegerade anpassas så att de fungerar också som organ i den nybildade enheten i avvaktan på att nytt kyrkoval skall hållas vid mandatperiodens slut. De anpassningar som behöver göras är förhållandevis begränsade. Det måste t.ex. göras klart att de gamla organen skall upphöra när den beslutade ändringen träder i kraft.

De flesta av remissinstanserna som har tillstyrkt möjligheten att göra indelningsändringar under pågående mandatperiod har också lämnat förslag på vilket beslutande organ den nya enheten skall ha. Förslagen kan indelas i två grupper. Den ena innebär att indelningsdelegerade skall utgöra beslutande organ. Den andra biträder förslaget i promemorian om nya organ med benämning ”särskilda kyrkofullmäktige, särskilda samfällda kyrkofullmäktige och särskilt kyrkoråd”.

Flera remissinstanser har framfört synpunkter på i promemorian angivna särskilda skäl för indelningsändring under pågående mandatperiod. Domkapitlet och stiftsstyrelsen i Lunds stift, Domkapitlet och stiftsstyrelsen i Luleå stift och Stiftsstyrelsen i Linköpings stift anser att om det görs möjligt med ändringar under pågående mandatperiod så skall stiftsstyrelsen få möjlighet att fatta beslut om en indelningsändring i vissa fall när stiftsstyrelsen bedömer det nödvändigt trots att alla inblandade enheter inte har ansökt om detta.

7.1 Bakgrund

7.1.1 Gällande bestämmelser

Bestämmelser om ändringar i indelningen finns i 37 kap. kyrkoordningen. Stiftsstyrelsen beslutar om ändringar i församlingsindelningen, pastoratsindelningen, indelningen i en flerpastoratssamfällighet och kontraktsindelningen.

Indelningsändringar träder i kraft ”den 1 januari året efter det år då ordinarie kyrkoval har ägt rum”. Denna bestämmelse finns beträffande församlingsindelningen i 15 § första stycket, beträffande pastoratsindelningen i 28 § och beträffande indelningen i en flerpastoratssamfällighet i 37 §.

Från denna huvudregel finns enligt 15 § andra stycket två undantag när det gäller ändringar i församlingsindelningen. I dessa fall träder ändringen i kraft den 1 januari det år som bestämts i beslutet.

Det ena undantaget gäller ”en ändring som är av så begränsad omfattning att församlingen även under återstoden av mandatperioden bör kunna företrädas av tidigare valda organ”. Till denna kategori kan normalt hänföras den i 4 § angivna typen av ändringar ”beroende på oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena”.

Det andra undantaget avser de fall då stiftsstyrelsen enligt 14 § – vid beslut om att bilda en ny församling av församlingar som utgör en samfällighet – har bestämt att samfällda kyrkofullmäktige skall vara kyrkofullmäktige i den nybildade församlingen.

Enligt 37 kap. kyrkoordningen skall beslut om att ändra indelningen fattas senast ett år innan ändringen skall träda i kraft. Denna bestämmelse finns beträffande församlingsindelningen i 16 §, beträffande pastoratsindelningen i 29 § och beträffande indelningen i en flerpastoratssamfällighet i 38 §. Från denna huvudregel finns endast ett undantag, nämligen ändringarna av församlingsindelningen enligt 4 § ”beroende på oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena”. Där skall enligt 16 § beslut om indelningsändringen fattas senast tre månader innan ändringen skall träda i kraft.

Stiftsstyrelsen skall genast delge Kyrkostyrelsen de beslutade indelningsändringarna. Det ankommer sedan på Kyrkostyrelsen att lämna dessa uppgifter vidare. Detta följer av den skyldighet som Svenska kyrkan har enligt 14 § lagen om Svenska kyrkan att till organisationsregistret lämna uppgifter om bl.a. ändringar i indelningen i församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift. Kammarkollegiet som registreringsmyndighet har enligt 13 § förordningen (1999:731) om registrering av trossamfund skyldighet att lämna uppgifterna vidare till Skatteverket, Riksarkivet, Lantmäteriverket och den registeransvariga lantmäterimyndighet som berörs av ändringen.

7.1.2 2003 års kyrkomöte

Kyrkomötet 2003 har i enlighet med Organisationsutskottets förslag i betänkandet Strukturfrågor inom Svenska kyrkan (O 2003:1) med anledning av motionerna 2003:37 och 2003:67 givit Kyrkostyrelsen i uppdrag att utreda de frågeställningar som väckts i motionerna och därtill sammanhängande frågor.

I motionen 2003:37 av Tony Guldbrandzén m.fl. samt i motionen 2003:67 av Christer Engelhardt och Ingrid Smittsarve anförs argument för en effektivisering och förenkling av gällande regler för indelningsändringar. Enligt motionärerna bör det göras möjligt att långvariga och känslomässigt svåra processer får fortgå så länge det behövs. Beslut om nyindelning bör kunna fattas under pågående mandatperiod. Det bör finnas möjlighet att från ikraftträdandet och fram till ny mandatperiod ersätta de beslutande organen enligt den gamla indelningen med ett organ som kan besluta för hela den nya enheten. Detta kan t.ex. ske genom att indelningsdelegerade ges ett utökat mandat eller att det ges möjlighet till någon form av val för att komma fram till beslutande organ under övergångsperioden.

7.1.3 Promemorians förslag i huvuddrag

1. Om det finns särskilda skäl får stiftsstyrelsen besluta att ändringar i indelningen i församlingar, pastorat och flerpastoratssamfälligheter skall träda i kraft under pågående mandatperiod.

2. Beslut om indelningsändring under mandatperioden får fattas endast efter ansökan från de församlingar och/eller samfälligheter som direkt berörs.

3. Från det att indelningsändringen träder i kraft till utgången av pågående mandatperiod skall beslutanderätten i ny- eller ombildade församlingar och samfälligheter utövas av beslutande organ utsedda i särskild ordning av kyrkofullmäktige, kyrkostämman eller det direktvalda kyrkorådet i varje församling som skall ingå i den nybildade enheten.

4. De tidigare församlingarna bestämmer antalet mandat i det beslutande organet i en nybildad enhet. Stiftsstyrelsen beslutar hur många ledamöter varje församling skall utse. Vid valen kan tillämpas proportionellt valsätt.

5. Valbar är den som för den aktuella mandatperioden är ledamot i det beslutande organet i en tidigare församling eller – om det gäller val till samfällighet – i en samfällighet som är berörd.

6. Kyrkoordningens regler om indelningsdelegerade är oförändrade och gäller indelningsändringar såväl vid början av som under en mandatperiod.

7. En indelningsändring skall träda i kraft den 1 januari det år som bestämts i beslutet.

8. Beslut om indelningsändring skall fattas senast ett år före ikraftträdandet. Dock senast nio månader före ett ikraftträdande andra året under en mandatperiod. (Detta för att de i de direkta valen utsedda beslutande organen i enheterna enligt den tidigare indelningen skall hinna tillträda och ta ställning.)

9. I och med ändringens ikraftträdande upphör uppdragen för kyrkoråd, kyrkonämnd och andra nämnder samt revisorer. Innehavare av sådana uppdrag för den ny- eller ombildade enheten utses av det beslutande organet i denna enhet. Motsvarande gäller kyrkoråds beslut om att utse kyrkvärdar.

7.2 Överväganden och förslag

7.2.1 Behov av indelningsändringar under en mandatperiod

När 2003 års kyrkomöte beslutade att uppdra åt Kyrkostyrelsen att utreda frågor om indelningsändringar under en mandatperiod byggde det på att genomförande av indelningsändringar är en process som behöver få tid för att mogna och accepteras. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till att möjligheten till indelningsändringar under en mandatperiod öppnas. De som är avvisande hänvisar bl.a. till att de i promemorian föreslagna ändringarna i regelsystemet gör kyrkoordningen mer komplicerad och svårförståelig med särskilda beslutande och verkställande organ som skall finnas när en ny församling eller samfällighet tillkommer under en mandatperiod.

Vi menar att övervägande skäl talar för att det skall bli möjligt att genomföra ändringar i den kyrkliga indelningen även under pågående mandatperiod. Om och hur indelningsändringar skall genomföras, måste prövas i en dialog mellan stiftsstyrelsen och berörda församlingar och samfälligheter. Eftersom det framkommit att den nödvändiga dialogen mellan stiftsstyrelsen och berörda församlingar och samfälligheter i vissa fall skulle vinna på att indelningsändringar kan göras på ett flexiblare sätt än för närvarande, finns anledning att ändra kyrkoordningen. Härtill kommer det som påpekats av Domkapitlet och stiftsstyrelsen i Lunds stift m.fl., att ändringar under pågående mandatperiod skall vara möjliga bara när särskilda skäl föreligger och stiftsstyrelsen bedömer det nödvändigt trots att alla inblandade enheter inte har ansökt om detta. Mot denna bakgrund lägger vi fram förslag till ändringar i kyrkoordningen som ger möjlighet till indelningsändringar under pågående mandatperiod. Vårt förslag utgör en omfattande omarbetning av promemorian med utgångspunkt från de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen. Förslaget innebär förenklingar jämfört med promemorian samt betydligt mindre omfattande förändringar i kyrkoordningen. I linje med vad som föreslås av flera remissinstanser införs inte några nya särskilda organ på den lokala nivån vid indelningsändring under en mandatperiod.

Ett införande av möjligheten till indelningsändringar under mandatperioden medför främst ändringar av reglerna om villkoren för att besluta om indelningsändringar och av bestämmelser som är direkt hänförliga till beslutande och verkställande organ. Vårt förslag innebär bl.a. att det införs en ny paragraf 37 kap. 54 a § som gör att indelningsdelegerade blir beslutande organ i den nybildade församlingen eller samfälligheten och att indelningsdelegerades arbetsutskott blir kyrkoråd/kyrkonämnd. Vidare att det införs nya bestämmelser i kapitel 37 om villkor och tidpunkter för beslut om indelningsändringar.

Ändringar i församlingsindelningen under pågående mandatperiod kan, i och med att indelningsdelegerade för de nybildade församlingarna skall väljas bland de i direkta val utsedda ledamöterna i beslutande organ i de församlingar som skall ingå, endast ske i form av sammanläggning av två eller flera församlingar till en församling. Någon delning av en församling är däremot inte möjlig. Det finns nämligen ingen i direkta val utsedd representation knuten till en del av en församling eftersom församlingen inte är uppdelad i valkretsar. För att hantera delning av församling skulle behövas nya bestämmelser om valbarhet med innebörden att de som väljs till indelningsdelegerade måste vara folkbokförda inom den nya församlingens område. Vi bedömer att det inte finns samma behov av att kunna dela en församling under en mandatperiod som att i vissa fall kunna lägga samman församlingar. Erfarenheterna från hittillsvarande arbete med indelningsändringar talar också för detta. Det finns därför ingen anledning att ytterligare komplicera regelverket utifrån situationer som kan tänkas uppstå men som sannolikt inte kommer att inträffa. Härtill kommer att när det gäller ändringar som enligt huvudregeln träder i kraft i samband med starten på en ny mandatperiod så finns inga begränsningar i fråga om hur dessa kan göras.

En församling eller samfällighet som ny- eller ombildas genom en indelningsändring som träder i kraft under mandatperioden har redan från början samma ställning som övriga församlingar/samfälligheter.

7.2. 2 Huvudregel och undantag

Huvudregeln är oförändrad. Om det inte finns särskilda skäl skall indelningsändringar träda i kraft året efter valåret. Motivet för att indelningsändringarna träder i kraft året efter valåret är att ledamöterna i beslutande organ utses i direkta val. När inte detta skäl föreligger har, som framgår av de redovisade bestämmelserna om mycket begränsade undantag, inte någon annan omständighet utgjort hinder för att indelningsändringen träder i kraft vid annan tidpunkt.

Vi föreslår att det bör öppnas en möjlighet för även andra indelningsändringar än de redan nämnda att kunna träda i kraft under pågående mandatperiod om det föreligger särskilda skäl. Detta innebär ytterligare undantag från vad som även fortsättningsvis kommer att gälla som en mycket klar huvudregel, nämligen att indelningsändringar träder i kraft vid början av ny mandatperiod.

7.2.3 Särskilda skäl

Med särskilda skäl menas omständigheter som motiverar att en församling eller samfällighet behöver genomgå en ganska omedelbar strukturomvandling. Detta medför att det måste utses nya beslutande och verkställande organ för återstående delen av mandatperioden.

Sådana särskilda skäl skulle i första hand kunna vara att de enheter som direkt berörs av ändringen har ansökt om denna hos stiftsstyrelsen eller en inledd process i riktning mot en indelningsändring inte har hunnit avslutas i tid för att ändringen skall kunna träda i kraft vid början av en ny mandatperiod. En annan tänkbar situation som skulle kunna utgöra ett särskilt skäl är att det under en mandatperiod uppkommer mycket stora problem avseende t.ex. ekonomi eller tillgång till personal eller annat som enligt stiftsstyrelsens bedömning skall leda till en indelningsändring. Det kan också tänkas att det inte finns tillräckligt antal personer som är beredda att ta på sig uppdrag som förtroendevalda.

Det skall klart framstå vid stiftsstyrelsens prövning att en indelningsändring är den bästa lösningen ur ett långsiktigt perspektiv. Det får ankomma på stiftsstyrelsen att i praxis närmare ange när särskilda skäl kan anses föreligga.

7.2.4 Beslutande och verkställande organ

Vårt förslag skiljer sig från promemorians förslag genom att indelningsdelegerade och dess arbetsutskott övergår till att bli reguljära beslutande och verkställande organ i den nya församlingen eller samfälligheten. Uppdraget för förtroendevalda i tidigare församlingar och samfälligheter upphör när indelningsändringen träder i kraft.

Enligt bestämmelser i 37 kap. kyrkoordningen (13, 27 och 36 §§) får stiftsstyrelsen i samband med beslut om indelningsändring bestämma att beslutanderätten i den nybildade eller ändrade församlingen eller samfälligheten till dess indelningen träder i kraft skall utövas av indelningsdelegerade. Antalet indelningsdelegerade och hur dessa utses regleras i 37 kap. 50–54 §§. Ytterligare bestämmelser finns i Kyrkostyrelsens beslut med närmare bestämmelser om indelningsdelegerade, SvKB 2001:3.

Om det föreligger särskilda skäl för indelningsändringar som träder i kraft under mandatperioden behöver stiftsstyrelsen enligt vårt förslag alltid besluta att det skall utses indelningsdelegerade såvida det inte bildas en ny församling med högst 500 röstberättigade. Beslutanderätten i den nybildade eller ändrade församlingen eller samfälligheten under återstående delen av mandatperioden skall utövas av de som valts som indelningsdelegerade. När indelningsändringen träder i kraft övergår indelningsdelegerade till att bli kyrkofullmäktige eller samfällda kyrkofullmäktige och indelningsdelegerades arbetsutskott blir kyrkoråd eller kyrkonämnd beroende vilken slags indelningsändring det är fråga om.

På detta sätt råder ingen tvekan om att den nya enheten är en församling/ samfällighet i paritet med övriga. Om beteckningen indelningsdelegerade skulle gälla under den återstående mandatperioden skulle den nya församlingen/samfälligheten kunna betraktas som ett ”provisorium” i avvaktan på en permanent organisation.

7.2.5 Ikraftträdande vid årsskifte

Enligt bestämmelserna i kyrkoordningen skall alla indelningsändringar, med undantag för sådana som avses i 37 kap. 15 § andra stycket (t.ex. ändringar ”beroende på oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena”), träda i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie kyrkoval har ägt rum. Vi förslår att indelningsändring under pågående mandatperiod skall träda i kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändringen. Motsvarande bestämmelse gällde även enligt kyrkolagen. För en sådan ordning finns tungt vägande skäl av i första hand ekonomiskt och administrativt slag: kyrkoavgift och begravningsavgift, utjämningssystemet, budget, redovisning, bokslut, revision och beviljande av ansvarsfrihet, m.m.

7.2.6 Senaste tidpunkt för beslut

Gällande bestämmelser om att beslut om indelningsändring skall fattas senast ett år före ikraftträdandet och genast delges Kyrkostyrelsen har delvis samma bakgrund som bestämmelserna om ikraftträdande. Genom bestämmelsen om beslut senast ett år före ikraftträdandet ges berörda församlingar (motsv.) god tid att anpassa sin organisation och verksamhet samt fatta de beslut som är nödvändiga när indelningsändringen träder i kraft. Vid en indelningsändring som enligt huvudregeln träder i kraft den 1 januari året efter ett valår behöver beslut om indelningsändringen fattas senast 31 december året före valåret. Med hänsyn till de beslut som behöver fattas inför valet och för att valet skall kunna förberedas på ett tillfredsställande sätt föreslår vi ingen ändring på denna punkt. Det finns dock enligt vår mening inte samma skäl för att beslut om indelningar som träder i kraft under en pågående mandatperiod skall behöva beslutas ett helt år i förväg. Det får antas att indelningsändringar som inträffar under pågående mandatperiod i regel föregås av en längre tids förberedelse i församlingarna och i stiftet. I den remitterade promemorian föreslogs att indelningsändringar som skall träda i kraft 1 januari andra året skulle få beslutas senast nio månader före ikraftträdandet. Vi föreslår att detta skall gälla oavsett när ändringen träder i kraft under mandatperioden. Detta bör vara tillräckligt för att indelningsdelegerade och dess arbetsutskott skall kunna väljas och fatta de beslut som behöver fattas med sikte på tiden efter indelningsändringen ikraftträdande. Det kan övervägas om beslutet om indelningsändring skall kunna fattas ännu närmare ikraftträdandet. Vi menar dock att det är en nackdel för de val som skall förrättas och för arbetet med en kommande budget om indelningsbeslutet kan fattas så sent att man är på väg in i sommarperioden.