6 Församlingar som saknar beslutsmässiga organ
Kyrkostyrelsens förslag: Nu gällande bestämmelser om församlingar som saknar beslutande organ i SvKB 2001:19 som gäller till och med 31 december 2005, inarbetas i kyrkoordningen.
I avsnittet berörda paragrafer:
Upphör att gälla: 37 kap. 2 a §.
Nya paragrafer: 3 kap. 6 a § och 4 kap. 8 a §.
Promemorians förslag: Överensstämmer med vårt med de ändringar som har införts i 3 kap. 6 a och 4 kap. 8 a §§. Ändringarna innebär dels att samfällda kyrkofullmäktige får besluta om vilket beslutande organ församlingen skall ha samt att reglerna för direktvalt kyrkoråd skall även gälla indirekt valt kyrkoråd.
Remissinstanserna
Allmänt kan konstateras att remissinstanser är positiva till att reglerna förs in i kyrkoordningen och tillstyrker förslaget.
Stiftsstyrelsen i Växjö stift anser att ändringen bör omfatta även samfälligheter och bör därför utredas. Stiftsstyrelsen pekar på behovet av mer kortsiktiga ingripanden lämpligen från stiftets sida i samfälligheter och församlingar där man hamnar i en akut kris med annan typ av problem. Någon sorts interimsförvaltning efterlyses och frågan bör utredas. Stiftsstyrelsen vill också peka på möjligheten till att sammankalla stämman för att diskutera budgetäskanden bör finnas för församlingar som är större än 500. Stiftsstyrelsen i Stockholms stift tillstyrker förslaget i sak och tillägger att problemet kan uppstå även i församlingar som inte ingår i samfällighet. Förordas komplettering så att den nya regleringen även omfattar församlingar som inte ingår i samfällighet och samfällda kyrkofullmäktige i en samfällighet.
Domkapitlet i Växjö stift har ingenting att erinra i sak när det gäller 4 kap. 8 a §. Domkapitlet föreslår dock precisering och föreslår att under punkten 3 och 4 stryks orden ”utan samråd med kyrkorådet” och under punkten 5 orden ”utan att inhämta kyrkorådets medgivande” på grund av att kyrkorådet i där aktuella fall saknas.
Kyrkorådet i Lidköpings församling föreslår att 4 kap. 8 a § ändras så att kyrkonämnden väljer minst två kyrkvärdar samt att sista stycket skall ha följande lydelse ”Kyrkoherden får efter samråd med församlingens kyrkvärdar sammankalla till församlingsmöte inför ett beslut om budgetförslag”.
Domkapitlet i Uppsala stift har pekat på problemet som uppstår när församlingen har kyrkostämma som beslutande organ och det fattas kyrkoråd. Domkapitlet förordar att de i promemorian föreslagna bestämmelser tillämpas analogt när kyrkoråd inte finns eller inte är beslutfört.
6.1 Bakgrund
Gällande bestämmelser
När 2001 års kyrkoval hade genomförts kunde konstaterats att det i tre fall fanns församlingar som saknade beslutsmässiga beslutande organ. För beslutsmässighet krävs enligt 3 kap. 20 och 56 §§ samt 4 kap. 20 § att minst hälften av antalet ledamöter är närvarande. I de tre församlingarna var antalet anmälda kandidater inför valet mindre än hälften av antalet mandat som skulle besättas. Efter omval i två församlingar fick dessa tillräckligt antal ledamöter. I den tredje församlingen fanns ingen kandidat vid det ordinarie valet. Valprövningsnämnden, som beslutar om omval, konstaterade att därmed inte hade hållits något val och att det därmed saknades förutsättningar att besluta om omval.
När 2001 års kyrkomöte hade sin höstsession stod det klart att de tre tidigare nämnda församlingarna inte skulle ha beslutsmässiga organ efter valet den 16 september 2001. Mot den bakgrunden beslutade Kyrkomötet om en ny paragraf, 2 a §, i 37 kap. kyrkoordningen av följande lydelse.
2 a § Om det krävs för att en församling skall kunna fullgöra sin grundläggande uppgift enligt 2 kap. 1 § kyrkoordningen, får Kyrkostyrelsen besluta om bestämmelser om undantag från kyrkoordningen till följd av att församlingens kyrkofullmäktige eller direktvalda kyrkoråd inte har tillräckligt antal ledamöter för att kunna fatta några beslut.
Sådana av Kyrkostyrelsen utfärdade bestämmelser får dock gälla längst till utgången av år 2005.
Förslaget till ändring i kyrkoordningen lades fram av Organisationsutskottet i dess betänkande Församlingar utan beslutmässiga organ (O 2001:12). Det blev nödvändigt med ett utskottsinitiativ då det var först efter att tiden gått ut för Kyrkostyrelsen att avge skrivelser till Kyrkomötet som det uppkomna läget blev känt. I det av Kyrkomötet bifallna betänkandet konstaterade utskottet att det inte fanns bestämmelser i kyrkoordningen som reglerar en situation där det saknas beslutföra beslutande organ i en församling. Utskottet menade att ett sätt att hantera den föreliggande situationen kunde vara att Kyrkomötet delegerade till Kyrkostyrelsen att besluta om nödvändiga bestämmelser om undantag från kyrkoordningen. Utskottet noterade att det ankommer på stiften att ha tillsyn över att den grundläggande uppgiften utförs i församlingarna. Utskottet förutsatte att stiften kommer att fullfölja dessa uppgifter i enlighet med kyrkoordningen, men att detta inte skulle komma att lösa de aktuella problemen. I likhet med vad Kyrkorättsutskottet anfört i ett yttrande (Kr 2001:6y) fann Organisationsutskottet det mindre lämpligt att till stiften överlämna befogenheten att göra avsteg från kyrkoordningen.
Vilka konkreta åtgärder som skulle vidtas för det fall det saknades beslutande organ i en församling behövde enligt utskottet övervägas ytterligare. Utskottet pekade dock på några tänkbara möjligheter.
♦ Tiden för när en ändrad församlingsindelning träder i kraft skulle kunna ändras till t.ex. 1 juli året efter valåret.
♦ På vissa punkter som gäller fullgörandet av församlingens grundläggande uppgifter skulle kyrkoherdens befogenheter kunna vidgas. Det skulle också kunna gälla beslut om församlingskollekter, beslut om upplåtande av kyrka och eventuellt ytterligare några områden. Om kyrkoherden gavs särskilda befogenheter kunde det vara naturligt att stiftets tillsynsuppgift i detta utövades i något andra former än vad som annars gäller.
♦ För uppgifter som enligt kyrkoordningen obligatoriskt skall delegeras från en samfällighet till en församling såsom disposition av medel för församlingsverksamheten och vissa arbetsgivarfunktioner skulle det kunna vara naturligt att låta de ligga kvar hos kyrkonämnden.
♦ I fråga om budgeten skulle huvudprincipen kunna vara att budgeten för församlingens grundläggande uppgift förblev oförändrad om det inte fanns något organ som kunde lämna ett budgetäskande till samfälligheten och om det inte heller fanns särskilda skäl för en ändring.
Utskottet uteslöt inte att det kunde finnas ytterligare tänkbara lösningar på problemet och menade att genom den föreslagna delegationen till Kyrkostyrelsen fick det ankomma på denna att finna den efter omständigheterna bästa lösningen.
Kyrkostyrelsens beslut
Med stöd av bestämmelserna i 37 kap. 2 a § kyrkoordningen fattade Kyrkostyrelsen sitt beslut om församlingar som saknar beslutande organ (SvKB 2001:19). En utgångspunkt för Kyrkostyrelsens beslut var att det endast var församlingar som ingick i en samfällighet som skulle kunna komma sakna beslutande organ. I beslutets 1 § anges att kyrkorådet får fatta de beslut som enligt kyrkordningens bestämmelser ankommer på kyrkofullmäktige. Detta gäller om kyrkofullmäktige inte har tillräckligt antal ledamöter för att vara beslutfört och förutsätter alltså att den situationen har uppkommit under mandatperioden. I 2 § regleras vad som gäller om det vid valet inte har utsetts tillräckligt många ledamöter i kyrkofullmäktige och det alltså inte har kunnat väljas något kyrkoråd eller om församlingens direktvalda kyrkoråd inte har tillräckligt antal ledamöter för att vara beslutfört. I det fallet är kyrkofullmäktiges och kyrkorådets uppgifter fördelade på samfällda kyrkofullmäktige, kyrkonämnden och kyrkoherden.
Som en bakgrund till Kyrkostyrelsens beslut fanns bestämmelserna i kyrkoordningen om vilka beslut som skall fattas av kyrkofullmäktige och kyrkoråd. När en församling har ett direktvalt kyrkoråd svarar detta med något undantag för såväl kyrkofullmäktiges som kyrkorådets beslut. I det följande anges vilka uppgifter som ankommer på kyrkofullmäktige respektive kyrkoråd i en församling.
Kyrkofullmäktiges uppgifter
1. Beslut om vilket slags beslutande organ som skall finnas i församlingen kommande mandatperiod, 3 kap. 1 §.
2. Besluta om mål och riktlinjer för verksamheten, 3 kap. 6 § 1.
3. Välja kyrkoråd, 3 kap. 6 § 4.
4. Beslut om antalet ledamöter i kyrkofullmäktige eller ett nytt direktvalt kyrkoråd, 3 kap. 8 § resp. 4 kap. 13 §.
5. Yttrande vid ändring av församlingsindelningen, 37 kap. 7 §. I detta fall anges i kyrkoordningen endast att församlingen skall ges tillfälle att yttra sig. Det är dock rimligt att församlingens beslutande organ svarar för ett yttrande av detta slag och de som anges i punkterna 4–6. I andra fall kan det diskuteras i vilken utsträckning det bör vara kyrkofullmäktige eller kyrkorådet som avger yttranden å församlingens vägnar.
6. Yttrande vid ändring av pastoratsindelningen, 37 kap. 21 §.
7. Yttrande vid upplösande, ändring eller bildande av en flerpastoratssamfällighet, 37 kap. 34 §.
8. Yttrande vid ändring av kontraktsindelningen, 37 kap. 42 §.
9. Val av ledamöter och ersättare i indelningsdelegerade, 37 kap. 51 §.
Kyrkorådets uppgifter
1. Tillsättande av befattningar som omfattar tjänstgöring enbart i församlingen, 2 kap. 11 § tredje stycket.
2. Godkänna av ändringar av kyrkobyggnad eller i ett kyrkorum, 2 kap. 13§.
3. Ett direktvalt kyrkoråd beslutar antalet ledamöter för kommande mandatperiod, 4 kap. 12 §.
4. Välja kyrkvärdar, 4 kap. 24 §.
5. På uppdrag av kyrkonämnden disponera medel för församlingens grundläggande uppgift, 4 kap. 31 § första stycket.
6. På uppdrag av kyrkonämnden handlägga arbetsgivarfrågor, 4 kap. 31 § andra stycket.
7. Beslut om former för huvudgudstjänster, 17 kap. 6 §.
8. Medge att en huvudgudstjänst får firas med församling i annat samfund, 17 kap. 7 §.
9. Samråd om huvudgudstjänstens uppbyggnad, 17 kap. 8 §.
10. Samråd om gudstjänstplan, 17 kap. 9 §.
11. Samråd om namn på ett pastorat, en flerpastoratssamfällighet eller ett kontrakt, 37 kap. 56 §.
12. Medge att huvudgudstjänst firas i annan form än enligt kyrkohandbokens ordningar, 18 kap. 6 §.
13. Utse en kyrkvärd, som är ledamot eller ersättare i rådet, att tillsammans med kyrkoherden ansvara för kyrkobyggnadernas inventarier i enlighet med bestämmelserna i lagen om kulturminnen m.m., 40 kap. 2 §.
14. Besluta om upplåtelse av kyrka, 41 kap. 4 §.
15. Beslut om församlingskollekter, 43 kap. 6 §.
16. Avge verksamhetsberättelse, 47 kap. 12 §.
17. Lämna budgetförslag till kyrkonämnden, 47 kap. 13 §.
18. Godkänna församlingsinstruktion, 57 kap. 6 §.
Utöver de i kyrkoordningen särskilt angivna uppgifterna medför kyrkorådets ställning som församlingens styrelse ett antal andra inte närmare specificerade uppgifter i anslutning såväl till bestämmelserna i kyrkoordningen som i övrigt. Kyrkorådet kan t.ex. ha att besluta om utdelning av medel från fonder och donationer.
6.2 Överväganden och förslag
De av Kyrkostyrelsen med stöd av 37 kap. 2 a § utfärdade bestämmelserna får gälla längst till utgången av år 2005. Avsikten var att dessa skulle vara av interimistisk karaktär för att ersättas med reguljära bestämmelser i kyrkoordningen. Även om det kan vara en förhoppning att situationen inte skall uppstå som gör det nödvändigt att ha bestämmelser om församlingar som saknar beslutande organ så visar ändå erfarenheterna från 2001 års val att det finns skäl för att ha sådana bestämmelser.
Stiftsstyrelsen i Växjö stift anser att ändringen bör omfatta även samfälligheter. Stiftsstyrelsen pekar också på behovet av mer kortsiktiga ingripanden, lämpligen från stiftets sida, i samfälligheter och församlingar där man hamnar i en akut kris med annan typ av problem. Någon sorts interimsförvaltning efterlyses och frågan bör utredas. Stiftsstyrelsen vill också peka på att möjligheten att sammankalla stämman för att diskutera budgetäskanden bör finnas för församlingar som är större än 500.
Stiftsstyrelsen i Stockholms stift menar att problemet kan uppstå även i församlingar som inte ingår i samfällighet. Därför förordas komplettering så att den nya regleringen även omfattar församlingar som inte ingår i samfällighet och samfällda kyrkofullmäktige i en samfällighet.
Kyrkostyrelsen delar promemorians bedömning att det får förutsättas att bestämmelserna endast skall behöva gälla församlingar som ingår i en samfällighet där problemen med att finna tillräckligt med förtroendevalda kan förväntas vara som störst.
Några remissinstanser väcker frågan om att möjlighet bör finnas till någon sorts interimsförvaltning som skulle ge stiften rätt att ingripa när församlingar eller samfälligheter hamnar i en akut kris med annan typ av problem än de som nu aktuella bestämmelser är avsedda för.
Enligt gällande bestämmelser i 6 kap. 4 § kyrkoordningen anges stiftets ansvarsområde med en tydlig avgränsning både i förhållande till det lokala ansvaret och till Kyrkomötets och den nationella nivåns ansvar. Stiftet skall främja och ha tillsyn över församlingarnas uppgift vilket bl.a. sker genom att stiftet erbjuder utbildning och fortbildning samt genom andra insatser. Genom att stiftets uppgift har konkretiserats och knutits närmare till församlingens grundläggande uppgift markeras ytterligare att stiftet inte skall bedriva någon egen församlingsverksamhet. Vi menar att det åtminstone för närvarande inte finns anledning att ändra bestämmelserna så att stiftet skulle bedriva församlingsverksamhet genom att överta församlingens uppgifter under kortare eller längre period.
Vad som däremot är möjligt redan inom ramen för nu gällande reglering är att stiftet genom samverkan med berörd församling och på församlingens begäran deltar i församlingens verksamhet och bidrar med personal såsom präst, församlingspedagog, personalkonsulent m.m. vid akuta behov. Denna situation skiljer sig markant från en interimsförvaltning eftersom församlingens kyrkoråd inte behöver ersättas. Kyrkorådet är bara i behov av hjälp och stöd och får detta av stiftet men berövas inte sitt eget ansvar. Flertalet akuta situationer torde kunna lösas genom en sådan mer långtgående samverkan mellan stift och församling.
I andra mer extrema fall kan tänkas att inte heller detta är tillräckligt, exempelvis när de organ som finns i församlingen av olika skäl inte fungerar på det sätt som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas. Sådana situationer – som alltså inte heller skulle kunna lösas genom en utvidgad samverkan med stiftet – torde dock vara mycket sällsynt förekommande. Vi anser alltså inte att det för närvarande finns skäl att ytterligare komplicera regelsystemet för att lösa sådana extrema situationer.
De bestämmelser som föreslås tas in i kyrkoordningen bygger helt på de av Kyrkostyrelsen utfärdade bestämmelserna med två undantag. Det ena undantaget avser fallet när ett kyrkoråd som är indirekt valt av kyrkostämman avgår och stämman kan inte välja nytt kyrkoråd. De föreslagna ändringarna kommer att omfatta även denna situation. Vi föreslår vidare att samfällda kyrkofullmäktige får besluta också om vilket beslutande organ församlingen skall ha.
De föreslagna bestämmelserna utgår från att uppgifter som bör ligga hos ett beslutande organ tas om hand av samfällda kyrkofullmäktige. Sådana kyrkorådsuppgifter som direkt gäller eller är nära kopplade till församlingens grundläggande uppgift får kyrkoherden ta ansvar för. Även i övrigt bör kyrkoherden kunna fullgöra vissa uppgifter som annars ankommer på kyrkorådet. Det får förutsättas att kyrkoherden på olika sätt samråder med församlingsbor. Det kan också finnas goda skäl att sammankalla ett församlingsmöte för att t.ex. diskutera budgetäskandet innan det lämnas till kyrkonämnden. Ett sådant församlingsmöte är inte närmare reglerat i kyrkoordningen och kan därför inbjudas till närhelst behov av ett sådant uppstår. Däremot är det med nu gällande bestämmelser inte möjligt att sammankalla en kyrkostämma i formell mening som beslutande organ i församlingar som har fler än 500 röstberättigade. I de situationer som här är aktuella får det dock anses tillräckligt att möjligheten till församlingsmöten står öppen och någon utvidgad möjlighet att ha kyrkostämma anser vi därför inte bör införas. Vad gäller frågor avseende församlingens gudstjänstliv bör i bestämmelserna anges att kyrkoherden skall samråda med kyrkvärdarna.
Domkapitlet i Växjö stift har ingenting att erinra i sak när det gäller 4 kap. 8 a §. Domkapitlet föreslår dock en precisering under punkten 3 och 4 som innebär att orden ”utan samråd med kyrkorådet” och under punkten 5 orden ”utan att inhämta kyrkorådets medgivande” stryks på grund av att kyrkorådet saknas. Kyrkostyrelsen anser att det föreslagna uttryckssättet ”utan samråd med kyrkorådet” och ”utan att inhämta kyrkorådets medgivande” behövs eftersom det redan gäller att kyrkoherden fattar beslut enligt de nämnda punkterna och att det som behöver tydliggöras är att sådana beslut kan fattas trots att det saknas ett kyrkoråd att samråda med.
Kyrkorådet i Lidköpings församling föreslår att 4 kap. 8 a § skall ändras så att kyrkonämnden väljer minst två kyrkvärdar samt att sista stycket skall ha följande lydelse ”Kyrkoherden får efter samråd med församlingens kyrkvärdar sammankalla till församlingsmöte inför ett beslut om budgetförslag”. Kyrkostyrelsen delar kyrkorådets uppfattning vad gäller antalet kyrkvärdar och föreslår ändring i enlighet med kyrkorådets förslag. Det krävs dock enligt vår mening ingen ytterligare reglering för att kyrkoherden skall kunna kalla samman ett församlingsmöte.
I fråga om sådana kyrkorådsuppgifter som bedöms att de bör hanteras av ett organ med förtroendevalda kan kyrkonämnden gå in i kyrkorådets ställe. Det torde inte vara möjligt att fullständigt reglera vad som skall gälla i alla situationer. Kyrkonämnden bör svara för de kyrkorådsuppgifter där det inte finns några särskilda bestämmelser. Kyrkoherden har också möjlighet att därutöver ta upp vissa ärenden där han eller hon har att besluta för diskussion i kyrkonämnden.
Kånna församling, en av församlingarna där inte tillräckligt antal ledamöter valts vid det ordinarie valet, begärde hos Kyrkostyrelsen att få ha kyrkostämma som beslutande organ. Det fanns 505 röstberättigade i församlingen. Om en församling skall kunna ha kyrkostämma som beslutande organ får de ha högst 500 röstberättigade enligt 3 kap. 1 § kyrkoordningen. I Kånna församling skulle väljas ett direktvalt kyrkoråd med 10 mandat. Detta är det minsta antalet mandat för ett direktvalt kyrkoråd i en församling med över 500 röstberättigade, 4 kap. 12 §. Ett kyrkoråd som väljs av en kyrkostämma eller av kyrkofullmäktige kan däremot ha ett mindre antal ledamöter, nämligen minst 6 valda ledamöter, 4 kap. 10 §.
Vid Kyrkostyrelsens behandling av den inkomna begäran konstaterades att om det efter omvalet fortfarande inte valts tillräckligt många ledamöter kunde det rymmas inom Kyrkomötets bemyndigande till Kyrkostyrelsen att besluta, att församlingen skulle få ha kyrkostämma som beslutande organ. Det bedömdes dock vara en åtgärd av en principiellt annan karaktär än de som diskuterades vid 2001 års kyrkomöte att medge ett sådant undantag från kyrkoordningen. Ett beslut av detta slag kan sägas sätta bestämmelserna om kriterier för församling ur spel. I 37 kap. 2 § 3 punkt sägs som ett kriterium att det ”i församlingen finns människor som tar ansvar för att församlingens uppgifter blir utförda och som är beredda att åtaga sig förtroendeuppdragen i församlingen”. En eventuell förändring av vad som skall gälla i fråga om vilket slags beslutande organ en församling kan ha bedömdes vara en fråga enbart för Kyrkomötet. Att föra in bestämmelser om att det kan finnas kyrkostämma om inget beslutande organ har utsetts kan innebära att bestämmelserna i 3 kap. 1 § om när kyrkostämma får finnas sätts ur spel. Det är en fråga som inte bedöms finnas anledning att pröva närmare i föreliggande sammanhang. Skall den prövas bör det ske i anslutning till mer övergripande överväganden om demokratin i Svenska kyrkan.
