5 Prästlönetillgångarnas möjlighet att ta upp lån

Kyrkostyrelsens förslag: Inga ändringar i kyrkoordningens gällande bestämmelser angående prästlönetillgångar föreslås.

Promemorians förslag: Överensstämmer med vårt.

Remissinstanserna:

I stort sett alla remissinstanser tillstyrker förslaget som innebär att Kyrkostyrelsen inte föreslår Kyrkomötet att ändra de gällande bestämmelserna angående prästlönetillgångar.

Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Lunds stift finner att analysen av den nuvarande rättsliga situationen är riktig men håller inte med i promemorian dragna slutsatser.

Stiftsstyrelsen och Domkapitlet i Luleå stift anser att regelverket är klart och tydligt och det idag inte finns något som hindrar att prästlönetillgångarna som självständiga rättssubjekt genom sina förvaltare när som helst tar upp lån för sina behov. Detta gör att det inte finns något behov för Kyrkostyrelsen att avge något förslag till Kyrkomötet. Stiftsstyrelsen och domkapitlet konstaterar att frågan är oklar huruvida en fastighet som inköps med helt eller delvis lånade medel kan få status som prästlönefastighet. Med anledning härav föreslås Kyrkostyrelsen att utreda denna fråga ytterligare.

Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Växjö stift anser att förändringen är av betydelse i synnerhet när det gäller tillfälliga lån för att finansiera köp av fastighet där sedan exempelvis avverkning skall ske. Med hänsyn till att en ändring av reglerna synes få följder för lagen om Svenska kyrkan föreslås fortsatt utredning i frågan.

Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Skara stift samt Stiftsstyrelsen i Karlstad stift som ansluter sig till yttrandet från Skara stift, anser att det redan är möjligt utan att det framgår av kyrkoordningen att ta upp lån. Om det inte är så och om frågan inte kan regleras i kyrkoordningen förordas att ”behörigt kyrkligt organ på riksplanet gör ett uttalande med den innebörden att det inte finns hinder för prästlönetillgångarna att uppta lån vid förvärv av fast egendom och andra anläggnings- eller rörelsetillgångar.

Tysslinge församling avstyrker förslaget och menar att det inte är motiverat att ta upp lån inom ramen för ett fondsystem som är slutet i sig.

5.1 Bakgrund

Under 2003 års kyrkomöte yrkades i motion 2003:18 en ändring i 46 kap. 4 § kyrkoordningen av innebörd att det skall vara tillåtet för stiften att ta upp lån för prästlönetillgångarnas räkning. Motionärens motiv för förslaget tog sin utgångspunkt i behovet av att kunna finansiera strukturaffärer för en effektivare förvaltning.

Ekonomi- och egendomsutskottet avstyrkte motionen med hänvisning till formella normgivningsfrågor och eventuella skattefrågor (EE 2003:3).

Kyrkomötet avslog formellt sett motionen men biföll samtidigt efter votering ett av motionären under överläggningarna framfört yrkande att Kyrkomötet skulle ge Kyrkostyrelsen i uppdrag att till nästa Kyrkomöte återkomma med ett förslag till ändring i kyrkoordningen enligt samma intentioner som i motionen.

5.2 Normgivningsproblemet

Före millennieskiftets kyrkoreform hade Kyrkomötet s.k. normgivningsbefogenheter i vissa ämnen. Vad Kyrkomötet beslutade om t.ex. kyrkans lära och kyrkans böcker blev omedelbart och slutgiltigt bindande för kyrkans organ och befattningshavare.

Ännu sent under 90-talets utredningsarbete hävdades av och till att det skulle bli svårt att i reformen klara av att ersätta alla bestämmelser i kyrkolagen och anslutande författningar om Kyrkomötet helt saknade normgivningsbefogenheter. Inte minst gällde detta inom de områden som avsåg hur ekonomi- och egendomsfrågorna skulle lösas.

När det stod klart att statsmakterna uteslöt möjligheten att Kyrkomötet fick besluta vissa regler normativt hamnade i stället den tilltänkta kyrkoordningen och dess funktion i blickfånget. Kunde man räkna med att kyrkoordningen i praktiken fick en sådan stabilitet och auktoritet att den lojalt skulle komma att följas av kyrkans organ och befattningshavare. Kammarkollegiet, som på regeringens uppdrag utredde egendomsfrågorna, kommenterade situationen i sitt utredningsbetänkande under rubriken Vad händer vid relationsändringen?

Kammarkollegiet fick självt lösa det problem som ligger i den sista av kommentarerna, dvs. hur skulle man kunna tillskapa en sådan rättslig situation att Kyrkomötet fick något inflytande över förvaltningen av den kyrkliga egendom som i formellt avseende ligger utanför den kyrkliga organisationen och rättssubjektet Svenska kyrkan. Kammarkollegiets förslag var det som blev lösningen i 9 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan och 10 § lagen (1998:1592) om införande av lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. Kort sammanfattat behöll prästlönetillgångarna sin stiftelsekaraktär men Svenska kyrkan gjordes till förvaltare av alla stiftelserna. På det sättet skulle Kyrkomötet som förvaltarens högsta beslutande organ kunna meddela vissa bestämmelser om förvaltningen som också kunde inflyta i kyrkoordningen och följa regelsystemets logik och uppbyggnad. Kyrkan har accepterat den sålunda givna lösningen och Kyrkomötet har i 46 kap. kyrkoordningen givit vissa bestämmelser om förvaltningen. I 46 kap. 2 § kyrkoordningen återfinns bestämmelsen som stadgar att Svenska kyrkans förvaltaransvar är delegerat till stiften.

5.3 Överväganden och förslag

Genom motionärens val av utgångspunkter, att det skulle behövas stöd av en bestämmelse i kyrkoordningen för att stiften skall kunna ta upp lån för prästlönetillgångarna, är det möjligt att frågan på 2003 års kyrkomöte kom att behandlas i ett något förvänt perspektiv, varvid de verkliga problemen inte kom särskilt klart till synes. Som ekonomi- och egendomsutskottet framhållit är det nämligen så, att om det saknas en bestämmelse för att stiften skall kunna ta upp lån för prästlönetillgångarna som rättssubjekt, så kan inte Kyrkomötet meddela den bestämmelsen.

Detta normgivningsproblem är emellertid en chimär. Gällande lagstiftning är, som redovisas i den remitterade promemorian, klar och tydlig och det finns redan idag ingenting som hindrar att prästlönetillgångarna som självständiga rättssubjekt genom sina förvaltare när som helst upptar lån för sina behov. Ett stort antal remissinstanser instämmer också i denna bedömning. Det saknas därför skäl att, som ett par remissinstanser har önskat, göra något särskilt uttalande i frågan. Vidare skulle ett sådant uttalande av ”behörigt kyrkligt organ på riksplanet” inte få någon rättsverkan med hänsyn till prästlönetillgångarnas speciella karaktär.

Det finns dock andra problem förknippade med att förverkliga motionens intentioner vilka redovisas i det följande. Prästlönetillgångarna som självständiga rättssubjekt är en nyskapelse från den 1 januari 2000. Den grundläggande lagbestämmelsen i 10 § lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan inleds med en tydlig hänvisning till 41 kap. 1 § och 23 § kyrkolagen (1992:300). Detta innebär att vad som definieras som prästlönetillgångar med självständig rättssubjektivitet bestämdes med brytpunkten 31 december 1999/1 januari 2000.

Som ekonomi- och egendomsutskottet påpekat står vi inför ett slutet system med den nämnda lagparagrafen som enda norm. Det har allmänt antagits att denna ursprungliga förmögenhetsmassa från den 1 januari 2000 är utbytbar och omvandlingsbar på det ”gamla” sättet, dvs. man kan byta en fastighet mot en annan fastighet och sälja fastigheter och få pengar till prästlönefonderna och sedan köpa nya fastigheter för pengarna i prästlönefonderna. Kyrkomötet har därefter i kyrkoordningen givit vissa kompletterande bestämmelser som ger uttryck för den gamla ordningen, men skall man vara extremt strikt och försiktig måste man nog konstatera att det saknas uttryckligt lagstöd för bestämmelserna i 46 kap. 10 § och 12 § kyrkoordningen. Detta har ännu inte ställts på sin spets och tillkomsten av reglerna förklaras av den interaktion mellan statligt och kyrkligt utredningsarbete som förekom i kyrkoreformens slutskede.

Rättsläget är sålunda en smula oklart och inbjuder som ekonomi- och egendomsutskottet påpekat till försiktighet och restriktivitet. Det allvarligaste kvarstående hindret för motionärens intentioner ligger som framhållits ovan inte i att prästlönetillgångarna lånar pengar, det innebär bara att man skuldsätter sig vilket man har rätt att göra. Det ligger inte heller i problem med vad avkastningen får användas till – har man rätt att skuldsätta sig har man också rätt att betala räntor och kreditkostnader. Det stora problemet uppkommer först i nästa led. Det får antas att motionären avser att nya, bättre arronderade fastigheter skall inköpas för det upplånade kapitalet. Några rättsliga problem finns inte heller så långt. Sådana affärer kan förvisso genomföras. Men det finns inte något som helst lagligt stöd för att denna nya inköpta fastighet skulle vara en prästlönetillgång enligt 10 § lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan. Ett förverkligande av motionärens intentioner redan i dagsläget – vilket enligt det föregående är fullt möjligt – skulle alltså leda till ett läge där prästlönetillgångarna som självständiga rättssubjekt äger dels egendom i det ”slutna” systemet från januari 2000, dels annan egendom som inköpts utanför det slutna systemet.

Detta bryter definitivt med dagens ordning. I den egendom som anskaffats utanför det slutna systemet har pastoraten inga andelstal, om den nya egendomsanskaffningen inte är lönsam uppkommer frågan hur underskott skall täckas, vartill kommer som ekonomi- och egendomsutskottet snuddat vid att en ny skatteproblematik uppkommer.

Detta problem har uppmärksammats av bl.a. av Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Lunds stift, Stiftsstyrelsen och Domkapitlet i Luleå stift, Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Skara stift, Stiftsstyrelsen i Karlstad stift, Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Växjö stift som föreslår en fortsatt utredning av frågan.

Eftersom lagstiftningen är styrande finns det inga beslut Kyrkomötet kan fatta som påverkar det ”slutna” systemet från januari 2000.

Det finns anledning att hysa stor respekt för den betydande majoritet som vid 2003 års kyrkomöte gav uttryck för en önskan att se motionärens intentioner förverkligade. Vid de överväganden som här gjorts har givetvis övervägts möjligheterna att genom stödjande tillägg till kyrkoordningen klarlägga vilka olika möjligheter som står till buds. Vid en sammanfattande bedömning har det dock framkommit att detta – med hänsyn till den oklarhet som föreligger – inte är möjligt utan att man samtidigt väcker frågan om en lagändring. Att begära lagändringar ur det kortare perspektiv som nu föreligger synes inte vara särskilt meningsfullt. För det fall det i ett längre perspektiv visar sig att det som här kallats ”det slutna systemet från januari 2000” inte är ändamålsenligt utan skapar problem för Svenska kyrkan när det gäller förvaltningseffektivitet och förvaltningsorganisation, kan det dock finnas skäl att återkomma till frågan om lagändringar.