I detta betänkande tillstyrks motion 2004:28 att bidrag skall utgå årligen från och med år 2005 med ett belopp som motsvarar 25 procent av prisbasbeloppet per mandat till alla nomineringsgrupper som i valet erhåller mandat i Kyrkomötet. Utskottet anser att det är angeläget att nomineringsgrupperna ges ekonomiska och organisatoriska förutsättningar att genomföra informationsarbete och opinionsbildning. De nuvarande utbildningsbidragen till kyrkomötets nomineringsgrupper upphör därmed. Utskottet föreslår samtidigt att motion 2004:5 om ekonomiskt stöd till nomineringsgrupperna avslås.

Utskottet föreslår att motion 2004:41 om en parlamentarisk demokratiutredning avslås. Utskottet instämmer i motionärernas intentioner men utgår från att den pågående demokratiutredningen i dess andra etapp kommer att uppmärksamma motionens frågeställningar.

Slutligen föreslås avslag på motion 2004:89 om rekrytering av förtroendevalda. Utskottet anser att det är viktigt att det förs samtal om hur unga kan rekryteras och vara delaktiga i beslutsfattande organ. Utskottet menar dock att det primära ansvaret för detta ligger på nomineringsgrupperna och den som valts.

Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut

Kyrkomötet beslutar att

1. avslå motion 2004:5.

2. bifaller motion 2004:28 att bidrag skall utgå årligen från och med år 2005 med ett belopp som motsvarar 25 procent av prisbasbeloppet per mandat till alla nomineringsgrupper som i valet erhåller mandat i Kyrkomötet.

3. avslå motion 2004:41 punkt 1.

4. avslå motion 2004:41 punkt 2.

5. avslå motion 2004:41 punkt 3.

6. avslå motion 2004:41 punkt 4.

7. avslå motion 2004:41 punkt 5.

8. avslå motion 2004:89 punkt 1.

9. avslå motion 2004:89 punkt 2.

Redogörelse för ärendet

Motionerna

Motion till Kyrkomötet 2004:5 av Susann Torgerson m.fl., Ekonomiskt stöd till nomineringsgrupper inför valet till Kyrkomötet 2005

Kyrkomötet beslutar att utge informationsbidrag inför 2005 års kyrkoval till de nuvarande nomineringsgrupperna med ett grundstöd om 50 000 kronor per nomineringsgrupp och ett stöd om 5 000 kronor per mandat.

Motion till Kyrkomötet 2004:28 av Sven-Olof Karlsson och Key Lundegård, Organisatoriskt bidrag till nomineringsgrupperna

Kyrkomötet beslutar vid årets session att bidrag skall utgå årligen från och med år 2005 med ett belopp motsvarande 25 procent av prisbasbeloppet (år 2004 39 300 kronor) per mandat till alla nomineringsgrupper som i valet erhåller mandat i Kyrkomötet.

Motion till Kyrkomötet 2004:41 av Olle Burell och Evy Åberg, Parlamentarisk demokratiutredning

1. Kyrkomötet beslutar tillsätta en parlamentarisk utredning om Svenska kyrkans demokratiska uppbyggnad i framtiden.

2. Kyrkomötet fastställer antal ledamöter i utredningen till elva, vilka tillsätts enligt gängse parlamentariska principer utifrån nomineringsgruppernas storlek i Kyrkomötet.

3. Kyrkomötet uppdrar åt Kyrkostyrelsen att formellt utnämna utredningens ledamöter, varav en ordförande och en vice ordförande, på förslag av Kyrkomötets valberedning.

4. Kyrkomötet uppdrar åt Kyrkostyrelsen att utforma utredningsdirektiv, så att arbetet kan inledas under senhösten 2004 och vara färdigt till 2007 års kyrkomöte.

5. Kyrkomötet uppdrar åt Kyrkostyrelsen att anvisa erforderliga ekonomiska och personella resurser för att utredningen skall kunna genomföras.

Motion till Kyrkomötet 2004:89 av Jennie Nordin, Föryngring och rekrytering av förtroendevalda

1. Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att finna lämpliga former för att arbeta vidare med frågan om hur rekrytering och föryngring kan ske bland förtroendevalda på nationell- och stiftsnivå.

2. Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att föra samtal med nomineringsgrupperna om hur ungdomar kan engagera sig i förtroendeuppdrag på stifts- och nationell nivå.

Andra utskott

Budgetutskottet har yttrat sig över motionerna 2004:5 och motion 2004:28. Yttrandet, B 2004:1y, bifogas som bilaga 1. Budgetutskottet har vidare yttrat sig över motion 2004:41. Yttrandet, B 2004:2y, bifogas som bilaga 2.

Utskottet

Bakgrund

Ekonomiskt stöd till nomineringsgrupper

Kyrkoordningen möjliggör ekonomiskt stöd/bidrag till nomineringsgrupper. Den enda inskränkning som finns torde vara den s.k. likställighetsprincipen som enligt 2 kap 3 § respektive 14 § gäller i församlingar och kyrkliga samfälligheter. Nivåutredningen fastslog i sitt betänkande Arbetet på olika kyrkliga nivåer (SKU 1998:3), sid. 93:

För närvarande utgår i Kyrkomötet ett utbildningsbidrag med 5 000 kronor per mandat och år.

Parlamentarisk demokratiutredning

Kyrkostyrelsen tillsatte vid sitt sammanträde den 18 september 2003 direktiv för utredningen Demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan, (bilaga 3).

Föryngring och rekrytering av förtroendevalda

I inledningstexten till Sjunde avdelningen i kyrkoordningen – Kyrkliga uppdrag och befattningar uttalas:

Kyrkoordningen innehåller inga regler om ansvar för att rekrytera förtroendevalda.

Överväganden

Ekonomiskt stöd till nomineringsgrupper

Utskottet delar grundsynen i motionerna 2004:5 och 2004:28 om det angelägna i att nomineringsgrupperna har ekonomiska och organisatoriska förutsättningar för att genomföra opinionsbildande arbete och informationsspridning kring de demokratiska processerna i Svenska kyrkan. Detta handlar ytterst om att arbeta för de demokratiska organens legitimitet och därmed demokratin inom Svenska kyrkan.

Budgetutskottet har i sitt yttrande 2004:1y uttalat:

Utskottet delar budgetutskottets uppfattning att det ekonomiska stödet bör utformas såsom föreslagits i motion 2004:28. Motion 2004:5 bör därför avslås. Utskottet konstaterar vidare att budgetutskottet bedömt de ekonomiska konsekvenserna och noterar att de nuvarande utbildningsbidragen ersätts med det föreslagna ekonomiska stödet.

Parlamentarisk demokratiutredning

I motion 2004:41 finns förslag om en utredning som syftar till att arbeta fram ett sammanhållet och väl förankrat förslag till hur Svenska kyrkans förtroendemannaorganisation på de olika nivåerna skall se ut under överskådlig framtid. Det är, menar motionärerna, på alla sätt önskvärt att åstadkomma en stabil situation, där både anställda, valda och övriga frivilliga vet vilka arbetsförutsättningar som gäller. Det bör också vägas in att kyrkokansliet fått en annan organisation.

Utskottet konstaterar att många av de frågeställningar som motionärerna väckt handlar om den nationella nivån och utskottet förväntar sig att dessa kommer att aktualiseras när den refererade Demokratiutredningen efter 2004 går över i en andra etapp. I denna senare etapp skall mer konkreta frågeställningar behandlas och förslag till eventuella förändringar i kyrkoordningen läggas fram. Vilka områden det kan bli fråga om får bedömas när diskussionen om principrapporten har ägt rum i slutet av 2004. Utskottet utgår från att Kyrkostyrelsen i sina direktiv noterar många av de frågeställningar som lyfts fram i motionen samt att utredningen får en bred sammansättning väl förankrad i Kyrkomötet. Utskottet vill i detta sammanhang konstatera att utredningsdirektiven också skulle kunna omfatta en del av de förslag och synpunkter som framförts av Kyrkomötets presidium i en promemoria i augusti 2004 vilken överlämnats till Kyrkomötets ledamöter och ersättare.

Mot bakgrund av att många av de i motionen uttalade utredningsområdena synes komma att behandlas i andra sammanhang föreslår utskottet att motion 2004:41 avslås.

Föryngring och rekrytering av förtroendevalda

Utskottet anser i likhet med vad som angetts i motiven bakom motion 2004:89 att det är angeläget att det förs samtal om hur unga kan rekryteras och vara delaktiga i beslutsfattande organ. Utskottet anser dock att ansvaret framförallt åvilar nomineringsgrupperna och den som valts till förtroendeuppdrag i Svenska kyrkan. Motion 2004:89 bör mot den bakgrunden avslås.

Uppsala den 18 september 2004

På Organisationsutskottets vägnar

Evert Josefsson

Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Birgitta Björner, Börje Henriksson, Inger Wernersson, Lars Öhlén, Aina Andersson, Hans G Erikson, Kristina Lundgren, Key Lundegård, Maj-Vis Hultén, Ulla Rickardsson, Tomas Forsner, Per Lindberg, Stefan Landmark och Susann Torgerson.

Biskop Hans Stiglund och biskop Tony Guldbrandzén har deltagit i utskottets överläggning.

Reservation av Tomas Forsner och Per Lindberg

Vi reserverar oss mot utskottets förslag att Kyrkomötet ska bifalla motion 2004:28, vilket skulle innebära nästintill 100 procents höjning (1,2 miljoner kronor) av det årliga bidraget till nomineringsgrupperna i en redan ansträngd budgetsituation.

Vi yrkar därför att Kyrkomötet avslår motion 2004:28.

Budgetutskottet har getts tillfälle att yttra sig över motionerna 2004:5 Ekonomiskt stöd till nomineringsgrupper inför valet till Kyrkomötet 2005 och 2004:28 Organisatoriskt bidrag till nomineringsgrupper.

Budgetutskottet skall enligt Kyrkomötets arbetsordning yttra sig innan ett utskott avger ett betänkande i ett ärende av betydelse för verksamhetsinriktningen för den nationella nivån. Budgetutskottet finner inte att förslagen i någon av motionerna är avsedda att förändra inriktningen på verksamheten. Eftersom ett ökat bidrag medför kostnader utöver den nu planerade verksamheten vill utskottet ändå yttra sig.

Sett i ljuset av att de nuvarande utbildningsbidragen varit oförändrade under en längre tid och att Kyrkoordningens bestämmelser om bland annat val påverkat förutsättningarna för nomineringsgruppernas arbete finner utskottet att det är rimligt att se över gällande nivå på bidragen.

En sådan översyn bör vara inriktad på att ge ett adekvat stöd och bidraget bör sättas i relation till nomineringsgruppens storlek. Bidraget bör utformas så att det inte är nödvändigt att ompröva bidragets storlek regelbundet eftersom sådana omprövningar av flera skäl bör göras av Kyrkomötet och inte av Kyrkostyrelsen. Detta talar enligt utskottets mening för en förändring på det sätt som föreslås i motion 2004:28 och som siktar på ett regelverk som kan tillämpas under överskådlig tid.

Kyrkostyrelsen bör beakta kostnader för ändrade bidragsnivåer i budgetarbetet under 2005 och inrymma dessa i rambudgetförslag för år 2006 och därefter. För år 2005 är det Budgetutskottets bedömning att eventuella höjda bidrag kan finansieras inom föreslagna kostnadsramar. Utskottet anser alltså inte att förslaget om höjda bidrag medför krav på förändringar i redan planerad verksamhet.

Budgetutskottet har därför inget att erinra mot ett bifall till motionen.

Uppsala den 16 september 2004

På Budgetutskottets vägnar

Suzanne Fredborg

Närvarande: Suzanne Fredborg, ordförande, Kenneth Åberg, Christina Mårtensson, Lars Starkerud, Ingrid Karlsson, Jörgen Silén, Gunnel Wingård Mellqvist, Barbro Pettersson, Gunnar Sehlberg, Ulla Samuelsson, Stig Eriksson, Ola Isacsson, Ulla Dahlberg, Sten Johansson och Urban Gibson.

Biskop Claes Bertil Ytterberg har deltagit i utskottets överläggning.

Särskilt yttrande

Budgetutskottet skall yttra sig inför eventuella beslut med betydelse för verksamhetsinriktningen på nationell nivå. Yttrandet bör begränsas till att beröra verksamhetens innehållsliga inriktning och säkerställande av resurser för att bedriva planerad verksamhet. Budgetutskottets yttrande bör inte behandla förslag till beslut utöver detta. Den sakliga behandlingen sker först i det ansvariga utskottet och därefter i plenum.

Med anledning av detta anser undertecknade att Budgetutskottets yttrande över motionerna 2004:5 och 2004:28 borde ha begränsats till de första två och de sista två styckena i yttrandet B2004:1y. Textavsnittet som inleds med Sett i ljuset… och avslutas med … under överskådlig tid borde utgått eftersom det återspeglar en saklig behandling av förslagen till beslut.

Uppsala den 16 september 2004

Ola Isacsson Ulla Dahlberg

Budgetutskottet har getts tillfälle att yttra sig över motion 2004:41 Parlamentarisk demokratiutredning.

Budgetutskottet skall enligt Kyrkomötets arbetsordning yttra sig innan ett utskott avger ett betänkande i ett ärende av betydelse för verksamhetsinriktningen för den nationella nivån. En enskild utredning kan inte i sig innebära att inriktningen av verksamheten på nationell nivå förändras förrän utredningens förslag eventuellt genomförs.

Genomförandet av en sådan utredning som föreslås i motionen ryms såvitt Budgetutskottet kan bedöma inom nuvarande budgetramar och skulle därmed inte heller påverka de ekonomiska förutsättningarna att bedriva planerad verksamhet.

Budgetutskottet har därför inget att erinra mot ett bifall till motionen.

Uppsala den 16 september 2004

På Budgetutskottets vägnar

Suzanne Fredborg

Närvarande: Suzanne Fredborg, ordförande, Kenneth Åberg, Christina Mårtensson, Lars Starkerud, Ingrid Karlsson, Jörgen Silén, Gunnel Wingård Mellqvist, Barbro Pettersson, Gunnar Sehlberg, Ulla Samuelsson, Stig Eriksson, Ola Isacsson, Ulla Dahlberg, Sten Johansson och Urban Gibson.

Biskop Claes Bertil Ytterberg har deltagit i utskottets överläggning.

SVENSKA KYRKAN DIREKTIV Dnr Ks2003:451

Kyrkostyrelsen 2003-09-18

Demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan

Direktiven är fastställda av Kyrkostyrelsen den 18 september 2003.

1. 2002 års kyrkomötes beslut och uppdrag

I skrivelsen (KsSkr 2002:8) Utvärdering av kyrkovalet 2001 angav Kyrkostyrelsen att det skulle ske en fortsatt och fördjupad analys av hur regelverket för Svenska kyrkans val bör vara utformat. I skrivelsen framhölls att en sådan analys måste beröra såväl teologiska som praktiska och demokratiska aspekter. Vidare konstaterades att nuvarande regelverk för de kyrkliga valen i många väsentliga delar liknar det som gäller för allmänna val. Det var därmed förhållandevis enkelt att göra känt för både väljare och dem som hade att genomföra valet.

Genom att bifalla förslaget till beslut i Organisationsutskottets betänkande (O 2002:1) De kyrkliga valen lade Kyrkomötet med godkännande Kyrkostyrelsens utvärdering till handlingarna (KmSkr 2002:26). Organisationsutskottet framförde i sitt betänkande att utskottet i likhet med Kyrkostyrelsen ansåg fortsatta analyser och överväganden om utformningen av valsystemet vara mycket angelägna. Utskottet lade stor vikt vid det som framfördes i motion 2002:20 om behovet av en teologisk analys och utgick ifrån att detta kommer att behandlas i den av Kyrkostyrelsen aviserade analysen av valsystemet.

Med anledning av motionerna 2002:9, 2002:21, 2002:42, 2002:58, 2002:74 och 2002:80 gav 2002 års kyrkomöte Kyrkostyrelsen i uppdrag att tillsätta en utredning som förutsättningslöst skall utreda biskoparnas ställning i Kyrkomötet (KmSkr 2003:4, O 2002:4). Organisationsutskottet konstaterade i sitt betänkande att frågan om biskoparnas ställning i Kyrkomötet alltsedan 1982 års kyrkomötesreform varit en omstridd fråga. Inte heller efter relationsförändringen har frågan avförts från dagordningen. Trots delade meningar i sakfrågan var utskottet enigt om att det vore av stort värde för Svenska kyrkan om frågan om biskoparnas ställning i Kyrkomötet kunde få en långsiktig och hållbar samförståndslösning. Ett steg för att inleda en sådan process kunde enligt utskottet vara en utredning som belyser frågan på ett allsidigt sätt med beaktande av alla de skäl som åberopats för den ena eller andra lösningen. Konsekvenserna av tänkbara förändringar borde därvid förutsättningslöst analyseras från såväl teologiska som demokratiska aspekter.

2. Bakgrund och tidigare diskussioner

Den demokratiska organisationen

I inledningstexten till kyrkoordningens andra avdelning sägs att kyrkans verksamhet organisatoriskt bärs upp såväl av alla kyrkotillhörigas, och särskilt de förtroendevaldas, ansvarstagande inom den demokratiska organisationen som av ansvarstagandet hos dem som är vigda till uppdragen inom kyrkans vigningstjänst. ”Det är inte två helt skilda former av ansvar. De förtroendevalda och andra som tillhör kyrkan har tillsammans med dem som innehar vigningstjänsten del i det gemensamma uppdraget att förkunna det kristna budskapet. Tillsammans har de också ansvar för det demokratiska beslutsfattandet och för besluten.” I inledningen till nionde avdelningen om de kyrkliga valen konstateras att Svenska kyrkan har den ordningen att de kyrkotillhöriga väljer sina företrädare i beslutande organ genom demokratiska val. Vidare noteras där att kyrkans beslutsordningar i mycket har knutit an till men även påverkat vad som har gällt i det samhälle där kyrkan har verkat.

1995 års kyrkomöte bejakade att relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skulle ändras genom att bifalla hemställan i Andra kyrkolagsutskottets betänkande (2KL 1995:1) Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. I sitt betänkande menade Andra kyrkolagsutskottet att demokratifrågorna behövde behandlas i det kommande utredningsarbetet. De konkreta frågor som utskottet därvid noterade gällde de kyrkliga valen och de förtroendevaldas förutsättningar att fullgöra sina uppdrag.

Det som sägs i kyrkoordningen om Svenska kyrkans demokratiska organisation har ett samband med de inledande och övergripande bestämningarna av Svenska kyrkans identitet i lagen (1999:1591) om Svenska kyrkan. Där anges i 2 § att ”Svenska kyrkan är en öppen folkkyrka, som i samverkan mellan en demokratisk organisation och kyrkans ämbete bedriver en rikstäckande verksamhet”.

I ett avsnitt om demokratisk organisation i prop. 1997/98:116 Staten och trossamfunden – bestämmelser om Svenska kyrkan och andra trossamfund liksom i regeringens motsvarande skrivelse till 1997 års kyrkomöte (RegSkr 1997:2) sägs bl.a. följande.

I direktiven för utredningsarbetet om kyrkoordningen angavs att det till grund för bl.a. olika förslag som avser beslutsfattandet i kyrkan behövde finnas vissa principiella överväganden om innebörden av Svenska kyrkans demokratiska uppbyggnad. ”Betydelsen av att alla som fattar beslut i kyrkan är underställda evangeliet måste belysas, liksom förhållandet mellan ämbetsbärare och lekfolk.”

I utredningsarbetet och diskussionen kring detta övervägdes i olika sammanhang vad som från demokratiska utgångspunkter borde gälla när olika bestämmelser utformades. Någon samlad principiell belysning av frågor rörande Svenska kyrkans demokratiska uppbyggnad kom dock inte till stånd.

De kyrkliga valen

Valsystemets utformning och inte minst frågan om antalet direkta val hörde till det mest omdiskuterade under hela arbetet med kyrkoordningen.

I yttrandet över regeringens principförslag till ändrade kyrka-statrelationer behandlade Andra kyrkolagsutskottet i sitt av 1995 års kyrkomöte antagna betänkande vissa frågor om de framtida kyrkliga valen. Utskottet menade att det borde framgå av lagen om Svenska kyrkan att de kyrkliga valen skulle vara demokratiska och att ordningen med proportionella val skulle garanteras. I lagen om Svenska kyrkan finns dock inga föreskrifter om de kyrkliga valen. Regeringen angav i prop. 1997/98:116 Staten och trossamfunden – bestämmelser om Svenska kyrkan och andra trossamfund att det borde vara en uppgift för Svenska kyrkan själv att närmare utforma valregler m.m. som uppfyller nödvändiga kriterier för att vidmakthålla och förstärka den demokratiska organisationen. Regeringen lämnade ändå vissa synpunkter på valen.

Efter det att kyrkofullmäktige genom 1930 års församlingslag infördes i alla församlingar med minst 5 000 invånare torde inte ordningen med direkta val i församlingarna ha ifrågasatts. Det har dock skett förändringar i fråga om vid vilken storlek en församling måste övergå från att ha kyrkostämma till att ha kyrkofullmäktige eller sedan år 1989 i vissa fall direktvalt kyrkoråd. Det har också, bl.a. i samband med kyrkoordningens tillkomst, diskuterats om ordningen med kyrkostämma skall bibehållas över huvud taget.

Beträffande samfällighetsvalen fanns delade meningar när kyrkoordningen utarbetades och beslutades. Utredningsförslaget innebar att samtliga samfälligheter skulle ha indirekt valda församlingsdelegerade som beslutande organ. I Centralstyrelsens skrivelse föreslogs däremot att direktvalda samfällda kyrkofullmäktige skulle vara beslutande organ i samfälligheterna. Till utredningsförslaget och till Centralstyrelsens skrivelse fanns reservationer till förmån för direkta respektive indirekta val. Även när Kyrkomötet beslutade om samfällda kyrkofullmäktige som beslutande organ i samfälligheter var meningarna starkt delade.

Ett huvudargument för dem som ville ha indirekta val till samfällighetens beslutande organ var att församlingen är kyrkans grundläggande enhet och samfälligheten enbart en samverkansform för församlingarna. Det viktigaste argumentet för dem som förespråkat direkta val har varit den direkta kopplingen mellan de väljande och det organ som har att besluta om bl.a. utdebiteringen.

I betänkandet SOU 1978:2 Kyrkans framtida organisation Förslag av de kyrkliga företrädarna i stat–kyrka överläggningarna fanns för diskussion två alternativa lösningar (direktval alt. indirekt val) i fråga om val till stiftstinget och Kyrkomötet. I 1979 års kyrkomötes utredningsnämnds betänkande Reformerad kyrkoorganisation förespråkades en lagreglering av den då frivilligt uppbyggda stiftstingsorganisationen. Utredningsnämnden anförde att det i debatten funnits två modeller, nämligen landstingsmodellen och samfällighetsmodellen. I landstingsmodellen sågs alla de enskilda som tillhörde Svenska kyrkan som medlemmar i stiftet. I samfällighetsmodellen var församlingar och stift medlemmar. Tanken torde ha varit att det skulle vara direkta val till stiftets beslutande organ i landstingsmodellen och indirekta val i stiftstingsmodellen. Utredningsnämnden såg samfällighetsmodellen som mest realistiskt. I sitt preliminära betänkande hade nämnden dock av demokratiska skäl förordat direkta val till stiften. I det preliminära betänkandet förordade nämnden även direkta val till Kyrkomötet. I slutbetänkandet konstaterade nämnden att dess förslag om direkta val till församlings-, stifts- och riksplan vunnit gehör på många håll men angav samtidigt att förslaget inte hade fått stöd från remissorganen i gemen. Nämnden såg sig därför av praktiska skäl nödsakad att revidera sitt tidigare förslag och föreslå indirekta val till Kyrkomötet.

År 1989 infördes i enlighet med 1982 års kyrkokommittés förslag obligatoriska stiftssamfälligheter med stiftsfullmäktige som beslutande organ. I linje med vad som i övrigt gällde för partiella samfälligheter utsågs ledamöterna i stiftsfullmäktige genom indirekta val.

Flera år i rad i tiden omkring år 1990 förordade Kyrkomötet införande av direkta val till såväl stiftsfulläktige som Kyrkomötet. I Första kyrkolagutskottets av Kyrkomötet godkända betänkande (1 KL 1995:9) Om kyrkofullmäktigevalen m.m. fanns vissa nya synpunkter. Utskottet konstaterade att frågan om en kyrkans egen valdag med direkta val till samtliga organisationsnivåer hade funnits med i diskussionen som en huvudfråga under lång tid. Utskottet noterade att Kyrkomötets ställningstaganden till förmån för övergång till direkta val på samtliga nivåer fick betecknas som entydiga. Samtidigt menade utskottet att det var med rätta som Centralstyrelsen i skrivelsen (CsSkr 1995:4) Kyrkofullmäktigevalen hade framhållit att det finns en koppling mellan frågan om införandet av direkta val till de båda övre kyrkliga nivåerna och synen på sambandet mellan olika nivåer och på dessas funktion i helhetsstrukturen. Vid framtida överväganden kring frågan om hur den demokratiska representativiteten skulle tillgodoses på stifts– och riksplanet borde enligt utskottets mening eftersträvas en viss frigörelse från invanda tankemodeller. Det kunde annars finnas en risk för att man mer eller mindre omedvetet utgår från sådana analogier med samhällsstrukturer i övrigt på lokal–, regional– och riksplanet som inte är fullt hållbara för de kyrkliga förhållandena.

I utredningsarbetet om kyrkoordningen konstaterades att stiftet i den nya lagstiftningen skulle komma att bli ett eget rättssubjekt utan att som dittills utgöra en samfällighet. Dess karaktär av pastoralt område markerades också. Gällande ordning med stiftsfullmäktige valda genom indirekt val av representanter för församlingarna kunde anses naturlig i samfällighetssituationen. När förutsättningarna i detta avseende nu förändrades borde den för den representativa demokratin grundläggande principen om direkta val till det beslutande organet gälla. Därför föreslogs att stiftsfullmäktige skulle väljas i direktval av medlemmarna i de församlingar stiftet omfattar. Direktval bedömdes ge högre grad av legitimitet åt dem som väljs. Under det fortsatta arbetet med kyrkoordningen fanns delade meningar om direkta eller indirekta val till stiftsfullmäktige. Argumenten mot direkta val var delvis desamma som beträffande val till samfällighetens beslutande organ. Härtill pekades på att stiftet främst skall syssla med främjandeverksamhet gentemot församlingar.

I fråga om val till Kyrkomötet föreslogs i utredningsarbetet om kyrkoordningen indirekta val. Ett viktigt skäl för detta var den nya förutsättning som förslaget om direkta till stiftsfullmäktige gav. Till skillnad mot tidigare ordning med val via elektorer sågs det som en stor fördel från demokratisk synpunkt att stiftsfullmäktige kunde bli valkorporation. Den förankring som en sådant valsystem skulle innebära bedömdes som naturlig och värdefull även mot bakgrund av att verksamheten på den nationella nivån är nära relaterad till stiften. Det ansågs också ligga ett värde i att Kyrkomötet skulle väljs av stiften utifrån deras karaktär av pastorala områden. Härtill framhölls svårigheterna att genom nominerings– och informationsinsatser ge sådan kännedom om kyrkopolitiska frågor och om aktuella kandidater som medför – i tillräcklig utsträckning – engagemang hos väljare och ett valdeltagande som får till följd ett representativt valresultat.

Även i frågan om direkta eller indirekta val till Kyrkomötet rådde delade meningar under utredningsarbetet. De som förespråkade direkta val såg det som viktigt att väljarna genom direktval skulle kunna påverka Kyrkomötets sammansättning eftersom Kyrkomötet som Svenska kyrkans högsta beslutande organ fattar många för Svenska kyrkan avgörande beslut.

Frågorna kring antalet direkta och indirekta val hörde till de mest framträdande när kyrkoordningen utarbetades. En annan fråga, som också har uppmärksammats i tidigare diskussioner kring kyrkans valsystem, gällde hur starkt personvalsmomentet bör vara. Kyrkoordningen bygger här, liksom i övrigt då det gäller valbestämmelserna, på vallagen (1997:157). Gränserna för när ett personligt röstetal blir av betydelse är dock, med hänsyn till det mindre antalet röstande, andra än i vallagen.

Biskoparnas ställning i Kyrkomötet

Biskoparna var fram till år 1983 självskrivna ledamöter i Kyrkomötet. Att biskoparna inte längre skulle vara självskrivna ledamöter beslutades som en del av den s.k. 1982 års kyrkomötesreform. Beslutet om ett reformerat kyrkomöte innebar bl.a. att oavsett om de valdes till ledamöter eller ej skulle biskoparna ha närvaroplikt vid Kyrkomötets sammanträden och att de skulle ha yttranderätt. Efter genomförandet av 1982 års kyrkomötesreform har frågan om biskoparnas ställning varit föremål för diskussion vid ett antal kyrkomöten. År 1990 beslutades att biskoparna utöver yttranderätt skulle ges förslags- och motionsrätt.

Samtidigt som biskoparnas självskrivenhet som ledamöter i Kyrkomötet avskaffades, inrättades Läronämnden med biskoparna som självskrivna ledamöter. Läronämndens uppgift är att avge yttranden innan Kyrkomötet fattar beslut i lärofrågor.

I de utredningar som föregick kyrkoordningen föreslogs att biskoparna skulle ges rösträtt och bli ledamöter i Kyrkomötet fullt ut. I betänkandet Bekännelse, gudstjänst, kyrkomöte (SKU 1998:2) framfördes att det i en episkopal kyrka är naturligt att det högsta beslutande organet är sammansatt så att det speglar den samverkan som skall finnas mellan kyrkans ämbete och den demokratiska organisationen. Enligt utredningen påverkar biskoparna på olika sätt Kyrkomötets beslut och de har även förslagsrätt. De borde då också vara med och ta det ansvar som följer av en direkt delaktighet i beslutsfattandet. Utredningen såg det inte som en tillfredställande ordning att man har ett stort inflytande men inte behöver ta ett slutligt ansvar för besluten. Utredningen föreslog att Kyrkomötet skulle bestå av sammanlagt 265 ledamöter, där de valda ledamöterna även fortsättningsvis skall vara 251 stycken.

I skrivelsen (CsSkr 1999:3) Kyrkoordning för Svenska kyrkan föreslog Centralstyrelsen till skillnad från utredningen att det inte skulle ske någon förändring av biskoparnas ställning i Kyrkomötet. Centralstyrelsens hade, främst av demokratiska skäl, stannat för att inte föreslå någon förändring i förhållande till vad som redan gällde på denna punkt. Det ansågs inte vara i överensstämmelse med grundläggande demokratiska principer att det i ett organ av Kyrkomötets karaktär skall finnas självskrivna ledamöter. Biskoparna kan genom sitt uppdrag som ledamöter i Läronämnden fullgöra sitt särskilda tillsyns- och läroansvar. I sitt yttrande inför 1999 års kyrkomötes beslut om kyrkoordningen menade Läronämnden att det är följdriktigt i en kyrka med episkopal ordning att biskoparna är med och tar ansvar för alla de frågor som Kyrkomötet behandlar. Efter att Kyrkomötet 1999 fattade beslut om kyrkoordningen har via motioner frågan om ledamotskap för biskoparna aktualiserats vid samtliga följande kyrkomöten.

Andra frågor

Utöver valen och biskoparnas ställning i Kyrkomötet finns andra frågor som rör demokrati och delaktighet och som var omdiskuterade bl.a. i samband med kyrkoordningens tillkomst. Hit hör sättet att utse biskopar. Före kyrkordningens tillkomst var det regeringen som utnämnde något av de tre kandidater som röstats fram inom stiftet. I utredningsarbetet om kyrkoordningen föreslogs att stiftets val skulle vara avgörande för vem som skulle utses till biskop. Även s.k. presentationsval med efterföljande utnämning genom något lämpligt organ diskuterades. Svårigheten att finna ett riktigt bra alternativ för utnämnande organ var ett uttalat skäl för förslaget att valet borde vara direkt avgörande. I Centralstyrelsens kyrkoordningsskrivelse föreslogs presentationsval och att Kyrkostyrelsen därefter skulle utse en av de båda kandidater som fått högsta antalet röster. Kyrkomötet återgick i sitt beslut till utredningsförslaget med ett direkt avgörande val. Såväl när kyrkoordningen utarbetades som därefter har frågan om rösträtt för diakoner vid biskopsvalen också diskuterats.

Även i övrigt finns flera frågor som på olika sätt rör demokrati och delaktighet som fanns med vid kyrkoordningens tillkomst och som också har diskuterats därefter. Hit hör frågor om kyrkoordningens auktoritet och efterlevnad, samverkan och ansvarsfördelning mellan förtroendevalda och de som har uppdrag inom kyrkans vigningstjänst, biskopens ordförandeskap i stiftsstyrelsen, införande av obligatoriska församlingsmöten, förtroendevaldas rätt till ledighet för sina uppdrag m.m.

3. Behovet av en allmän översyn

2002 års kyrkomöte har understrukit betydelsen av det görs en fortsatt och fördjupad analys av valsystemet i linje med vad Kyrkostyrelsen har föreslagit. Stor vikt har därvid lagts vid behovet av en teologisk analys. Frågorna kring valsystemet gäller i betydande utsträckning kyrkosyn och demokrati. Detsamma är fallet beträffande uppdraget från 2002 års kyrkomöte att förutsättningslöst utreda biskoparnas ställning i Kyrkomötet. Det är därför naturligt att dessa båda principiella frågor - frågan om valsystemet och frågan om biskoparnas ställning i Kyrkomötet - utreds i ett sammanhang. Dessa frågor behöver dock, för att bli allsidigt belysta, sättas in i ett vidare sammanhang som mer allmänt rör frågor om demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan.

Begreppet demokrati kan studeras från olika infallsvinklar men brukar ofta förknippas med hur maktutövningen i ett samhälle är konstruerad. Grundläggande för ett demokratiskt styrelseskick är att alla medborgare som uppnått en viss ålder har rätt att rösta. Vissa andra valbarhetsvillkor än de som gäller för rösträtt kan förekomma men det får inte innebära att en större del av befolkningen utestängs. En fri opinionsbildning och organisationsfrihet hör till de grundläggande villkoren för en fungerande demokrati liksom en rättsordning som skyddar individernas fri- och rättigheter. Demokratins största problem kan anses vara hur man skall förena majoritetens rätt att besluta med minoriteters rimliga krav på frihet. I regel finns därför i demokratiska system bestämmelser som syftar till att skydda minoriteter mot övergrepp från majoriteten. Det kan t.ex. vara fråga om olika former av kvalificerat beslutsförfarande för vissa slags beslut. Det kan också vara fråga om att fördela beslutanderätten på flera nivåer. På så sätt kan de som mest berörs av ett beslut också få det starkaste inflytandet. Det som gäller för ett demokratiskt statskick utgör en utgångspunkt för alla diskussioner om demokrati, även när det gäller organisationer och rörelser av annat slag. Den s.k. demokratiutredningen angav i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet (SOU 2000:1) att följande tre villkor måste vara uppfyllda för att demokratiska processer skall komma till stånd; politisk jämlikhet, meningsfullt deltagande samt öppenhet och insyn.

Som anges i inledningen till kyrkoordningens nionde avdelning knyter Svenska kyrkans demokratiska organisation - som en del av det svenska samhället - an till vad som gäller i samhället i övrigt. När kyrkoordningen utformades togs modeller från stat och kommuner. Detta speglar den tidigare offentligrättsliga regleringen. En viktig del av det demokratiska samhället utgörs emellertid också av folkrörelser, föreningar och organisationer av olika slag som möjliggör att människor gemensamt kan engagera sig i olika frågor och aktiviteter. Vid en belysning av valsystemet men även i övrigt bör de demokratiska former som har vuxit fram och diskuterats i sådana sammanhang finnas med.

Kyrkostyrelsen avgav år 2000 ett yttrande över den tidigare nämnda demokratiutredningens slutbetänkande. Utredningen framhöll bl.a. betydelsen av en deltagardemokrati där den demokratiska aktiviteten inte endast är kopplad till valdagen utan där det finns utrymme för alla medborgare att delta i breda diskussioner också före beslut och mellan valen. Kyrkostyrelsen konstaterade i sitt yttrande att utredningen för Svenska kyrkans del kommer att vara ett bidrag till kyrkans bearbetning av sin syn på sig själv såsom folkkyrka. Kyrkostyrelsen angav att den vill fortsätta att arbeta för demokrati efter de linjer som utredningen inspirerat till. I yttrandet erinrade Kyrkostyrelsen också om den spänning som kan finnas mellan Svenska kyrkans grundläggande tro och bekännelse och dess demokratiska beslutsprocess. En förutsättning för beslut i Svenska kyrkan är att dessa står i överensstämmelse med kyrkans teologiska grund. När det gäller frågor rörande kyrkans tro, bekännelse och lära eftersträvas i möjligaste mån beslut enligt konsensusmodellen, i stället för en i övriga sammanhang naturlig ordning med majoritetsbeslut. En nödvändig del av det kyrkliga beslutsfattandet är att lyssna till, räkna med och väga in minoritetens röst och övertygelse.

Det som Kyrkostyrelsen tog upp i yttrandet över demokratiutredningens betänkande behöver finnas med i utredningsarbetet om demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan. Det omfattande material som demokratiutredningen presenterade bör kunna utgöra ett underlag för att i det kyrkliga utredningsarbetet ge en bild av de aktuella diskussionerna om demokratins utformning i det svenska samhället. En grundläggande uppgift för utredningen bör därvid vara att belysa vad som särskilt utmärker demokratiskt arbete i det kyrkliga sammanhanget. Sambandet mellan delaktigheten i all kyrklig verksamhet - såväl den i gudstjänst, bön och lärande som den i förvaltning, överläggningar och beslut – utgör en naturlig utgångspunkt för en sådan belysning.

När grundläggande frågor om demokrati och delaktighet skall behandlas måste, som redan har framgått, även andra delar av kyrkans organisation och verksamhet finnas med än de som gäller valen och biskoparnas ställning i Kyrkomötet. Svenska kyrkan framträder som församlingar och stift. Svenska kyrkan har också nationella organ och lokalt samverkar många församlingar i samfälligheter. Hur demokratin och delaktigheten skall utformas och förverkligas på de olika nivåerna i kyrkans organisation och i samverkan mellan dessa skall uppmärksammas i arbetet. Enskilda komponenter i organisationen utgör delar av en helhet som bl.a. skall tillgodose olika intressen och balansera delaktighet, makt och inflytande från olika intressenter. Samverkan och ansvarsfördelning i det gemensamma uppdraget mellan förtroendevalda och de som har ett uppdrag inom kyrkans vigningstjänst är av grundläggande betydelse. Detta ger särskilda förutsättningar för demokrati och delaktighet som måste behandlas i utredningsarbetet.

I den tidigare nämnda motionen 2002:20 talas om den kyrkosyn som det under 1990-talets reformarbete har rått bred samsyn om. I ett första skede behöver det ske en närmare analys av om det föreligger en sådan samlad kyrkosyn och vad den i så fall innebär. Utifrån arbetet med kyrkosynen bör frågor om sambandet mellan kyrkosyn och utformningen av Svenska kyrkans demokratiskt uppbyggda organisation belysas. De argument som har åberopats för de bestämmelser som finns i kyrkoordningen och för alternativa förslag bör redovisas och analyseras. Utredningen bör ange de moment i en kyrkosyn som den ser som avgörande när den demokratiska organisationen utformas och likaså de grundläggande demokratiska principer som måste tillgodoses. Även andra mer grundläggande och principiella frågor är lämpliga att behandla i detta första skede.

Svenska kyrkan är en del av den världsvida kristenheten. Andra kyrkor har erfarenheter som behöver tas tillvara när Svenska kyrkan bearbetar frågor om kyrkosyn och demokrati. I utredningsarbetet skall därför redovisas vad som gäller i andra kyrkor på de områden som utredningen avser. Särskilt behöver valordningar och sammansättning av de högsta beslutande organen uppmärksammas. Även i detta sammanhang behöver de konkreta organisatoriska lösningarna sättas in i ett vidare sammanhang som avser kyrkosyn och den kyrkliga strukturen som helhet. Det är också av betydelse att uppmärksamma i vilken utsträckning och på vilket sätt den kyrkliga organisationen är beroende av vad som gäller i övrigt i de samhällen som olika kyrkor tillhör. I första hand bör det gälla kyrkor med en folkkyrkokaraktär motsvarande Svenska kyrkans.

4. Arbetets bedrivande

Arbetet skall bedrivas i två etapper.

Den första utredningsetappen, som rör de mer grundläggande och principiella frågorna, genomförs primärt med hjälp av en mindre grupp på tre personer med särskilda kunskaper om de aktuella frågorna. Som styrgrupp i arbetet finns Kyrkostyrelsens arbetsutskott kompletterad med representanter för de nomineringsgrupper i Kyrkostyrelsen som inte finns med i arbetsutskottet. Kyrkostyrelsen i dess helhet bör fungera som en referensgrupp. Samtidigt är det viktigt med en ännu bredare delaktighet. Som en del av arbetet kan därför genomföras vissa seminarier med deltagare som inte på annat sätt är direkt involverade i arbetet.

Arbetets första etapp skall vara avslutad så att en rapport om principer kan läggas fram före utgången av år 2004. Förslag skall ges på formerna för att få till stånd en bred diskussion kring rapporten som ett underlag för det fortsatta arbetet. Rapporten skall även redovisas för 2005 års kyrkomöte.

I en andra etapp skall mer konkreta frågeställningar behandlas och förslag till eventuella förändringar i kyrkoordningen läggas fram. Vilka områden det kan bli fråga om får bedömas när diskussionen om principrapporten har ägt rum. Det står dock klart att de frågor där Kyrkomötet givit direkta uppdrag till Kyrkostyrelsen måste finnas med samt sådant som nämns i avsnittet ”Andra frågor” i bakgrundsbeskrivningen i dessa direktiv. Inför den andra etappen kommer nya direktiv att utfärdas. Det får då prövas om någon delfråga kan brytas ut och behandlas med förtur. Eventuella förslag som avser valsystemet skall redovisas i sådan tid att de efter en remissbehandling kan läggas fram för beslut vid 2007 års kyrkomöte.