I detta betänkande behandlas två motioner om kyrkoordningens budgetbalanskrav och kravet på återställande av det egna kapitalet vid underskott (återställandekravet). Utskottet föreslår med anledning av motionerna att Kyrkostyrelsen får i uppdrag att utvärdera budgetbalanskravet och återställandekravet.

Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut

Kyrkomötet beslutar att

1. avslå motion 2003:35

2. avslå motion 2003:38 punkt 1

3. avslå motion 2003:38 punkt 2

4. med anledning av motion 2003:35 och 2003:38 uppdra åt Kyrkostyrelsen att utvärdera kyrkoordningens 47 kap. 4-5 §§ och 49 kap. 4-5 §§ i enlighet med utskottets intentioner.

Redogörelse för ärendet

Motionerna

Motion 2003:35 av Staffan Holmgren och Erna Arhag om Slopande av balanskravet i kyrkoordningens 47 kap. 5 §

Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att framlägga förslag till ändring av kyrkoordningen innebärande att nuvarande bestämmelse i 47 kap. 5 § 2 st upphör att gälla.

Motion 2003:38 av Tony Guldbrandzén m.fl om Budgetbalanskrav och kravet på återställande av det egna kapitalet vid underskott

1. Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att utvärdera det s.k. budgetbalanskravet och krav på återställandet av det egna kapitalet vid underskott (kyrkoordningen 47:4, 47:5, 49:4 samt 49:5).

2. Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att till 2004 års kyrkomöte föreslå relevanta förändringar med avseende på att säkerställa en framtida god ekonomisk hushållning inom Svenska kyrkan.

Andra utskott

Utskottet har berett Budgetutskottet möjlighet att yttra sig över betänkandet. Budgetutskottets yttrande (B 2003:2y) är fogat till betänkandet som bilaga 1.

Utskottet

Bakgrund

Enligt 47 kap. 4 § andra stycket kyrkoordningen skall budgeten upprättas så att intäkterna minst motsvarar kostnaderna om det inte finns särskilda skäl mot det (budgetbalanskravet). I 47 kap. 5 § andra stycket kyrkoordningen stadgas för församlingar och samfälligheter att om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna skall det negativa resultatet regleras så att det egna kapitalet i balansräkningen återställs under de närmast följande två åren (återställandekravet). Beslut om sådan reglering skall fattas i budgeten senast för det andra året efter det år då det negativa resultatet uppkommit. Om det finns synnerliga skäl får dock fullmäktige besluta att en sådan reglering inte skall göras. Motsvarande bestämmelser finns även för stiftens ekonomiska förvaltning genom 49 kap. 4 och 5 §§.

Bestämmelserna om krav på budgetbalans infördes i kyrkoordningen med förebild i 8 kap. 4 och 5 § kommunallagen (1991:900). Centralstyrelsen gjorde följande uttalande i CsSkr 1999:3, sid. 2-284:

Den ökade flexibilitet som Centralstyrelsen åsyftade innebär att en församling kan om det finns särskilda skäl, till skillnad från en kommun, upprätta en budget där intäkterna ett enskilt år understiger kostnaderna. (8 kap. 4 § kommunallagen jfr. 47 kap. 4 § andra stycket kyrkoordningen). Ett särskilt skäl innebär dock inte att församlingen undslipper återställandekravet (47 kap. 5 § andra stycket kyrkoordningen).

Det finns även skillnad mellan kommunallagen och kyrkoordningen när det gäller möjligheten att få ett budgetbeslut laglighetsprövat respektive beslutsprövat. Enligt kommunallagen finns ingen möjlighet till laglighetsprövning av beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket (återställandekravet). Detta regleras i 10 kap. 8 § andra stycket kommunallagen. Lagstiftaren har menat att prövning av vad som anses med synnerliga skäl inte är lämpligt att ligga till grund för en domstolsprövning. Någon motsvarande bestämmelse finns inte när det gäller beslutsprövning enligt 57 kap. 8 § kyrkoordningen.

I juni 2000 förordnade regeringen en utredare med uppgift att se över vissa frågor med anknytning till kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning (Dir. 2000:30). En av uppgifterna var att utreda hur balanskravet och begreppet synnerliga skäl kunde förtydligas och modifieras. Utredaren gav i sitt betänkande God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting, SOU 2001:76, förslag på förändringar rörande kommunallagens budgetbalanskrav. Utredaren förordade bl.a. att:

Utredarens förslag har ännu inte resulterat i lagstiftningsåtgärder.

I motion 2002:99 till 2002 års kyrkomöte föreslogs att Kyrkostyrelsen skulle få i uppdrag att lämna förslag till ändringar i budgetbalans- och återställandekravet. Motionären menade att det är svårt för en mindre församling att efter exempelvis en större kyrkorenovering återställa det egna kapitalet inom föreskriven tid. Med hänvisning till kommunallagens förarbeten angav Ekonomi- och egendomsutskottet att det problem som motionären lyfter fram kan hanteras inom nuvarande regelverk (EE 2002:10). Kyrkomötet avslog motionen.

Överväganden

Föreliggande motioner behandlar de centrala bestämmelserna i kyrkoordningen när det gäller innebörden av god ekonomisk hushållning i församlingar, samfälligheter och stift.

I motion 2003:35 anger Staffan Holmgren och Erna Arhag rörande återställandekravet: "Syftet att hålla det egna kapitalet ograverat är naturligtvis gott, men får mindre goda praktiska konsekvenser." I motion 2003:38 anför Tony Guldbrandzén m.fl. att "Både bestämmelsen om budgetbalans och kravet på återställande av uppkomna underskott har ett gott syfte där utgångspunkten är att stift och församlingar/samfälligheter inom Svenska kyrkan skall ha en god ekonomisk hushållning. Bestämmelserna har dock resulterat i en allt för hård styrning där gängse ekonomiska beräkningsgrunder får stå tillbaka om en strikt tolkning av regelverket skall kunna efterlevas."

Enligt utskottets bedömning har tillämpningen av begreppet särskilda skäl, vilket krävs för att kunna upprätta en underbalanserad budget och synnerliga skäl, vilket krävs för att undslippa återställandekravet, blivit alltför rigorös och stelbent. Utskottet delar därför motionärernas uppfattning att den praktiska hanteringen av budgetbalanskravet och kravet på återställande av det egna kapitalet vid underskott i många fall leder till icke avsedda effekter. Utskottet menar dock att kritiken primärt riktar sig mot den praktiska hanteringen av budgetbalanskravet och återställandekravet och inte i huvudsak mot bestämmelserna som sådana. Utskottet finner därför att motion 2003:35 bör avslås.

Utskottet anser att det är av stor vikt att budgetbalanskravet och återställandekravet upplevs som en logisk och praktiskt inriktad förlängning av kyrkoordningens krav på en god ekonomisk hushållning (kyrkoordningen 47 kap. 1 § och 49 kap. 1 §). Utskottet anser därför mot bakgrund av ovanstående att en utvärdering bör ske av kyrkoordningens budgetbalanskrav och återställandekrav (kyrkoordningen 47 kap. 4-5 §§ och 49 kap. 4-5§§). En av de frågor som bör belysas är tillämpningen av de särskilda och synnerliga skäl som finns kopplade till bestämmelserna. Även den praktiska frågan om budgetbalanskravets och återställandekravets koppling till budgetdokument och årsredovisning bör belysas samt möjligheten att dela upp församlingarnas kapital i dels ett fritt och dels ett bundet eget kapital. I det fall det finns anledning att överväga att dela upp det egna kapitalet i en bunden och en fri del bör även frågan om ett eventuellt behov av regler för värdesäkring belysas. Till sist bör även lämpligheten i den nuvarande fristen på två år för att återställa det egna kapitalet vid underskott utredas (kyrkoordningen 47:5 § och 49 kap. 5 §).

Budgetutskottet framhåller i sitt yttrande (B 2003:2y) att arbetet på den nationella nivån de kommande tre åren föreslås bedrivas bland annat med inriktning på att förenkla kyrkans regelverk. Detta välkomnar Ekonomi- och egendomsutskottet. Utskottet ser inga hinder med anledning av Budgetutskottets yttrande att föreslå en utredning enligt ovan angivna riktlinjer. Utskottet förordar således att Kyrkostyrelsen får i uppdrag att genomföra en utvärdering av budgetbalanskravet och återställandekravet. Motion 2003:38 bör därför avslås.

Uppsala den 18 september 2003

På Ekonomi- och egendomsutskottets vägnar

Reidar Gustafsson

Närvarande: Reidar Gustafsson, ordförande, Ann-Marie Hallin, Leif Nilsson, Inga-Lisa Eklundh, Sigvard Olsson, Bengt Berg, Christina Pregmark Gyberg, Peter Hemminger, Gösta Äng, Ingemar Öberg, Ingrid Smittsarve, Christer Mohlin, Erling Öhman, Fredrik Sandström och Åke Bendix.

Biskop Martin Lind har deltagit i utskottets överläggningar.

Budgetutskottet har getts tillfälle att yttra sig över motionerna 2003:36, 2003:37, 2003:38 samt 2003:67. I samtliga fall är det frågan om utredningsuppdrag som kan komma att lämnas till Kyrkostyrelsen.

Budgetutskottet skall enligt Kyrkomötets arbetsordning yttra sig innan ett utskott avger ett betänkande i ett ärende av betydelse för verksamhetsinriktningen för den nationella nivån. Normalt kan inte ett enskilt utredningsuppdrag i sig anses vara ett sådant ärende. Men den totala mängden utredningsuppdrag som Kyrkomötet ger till Kyrkostyrelsen påverkar resursåtgång och arbetsplanering på ett sådant sätt att inriktningen av arbetet på nationell nivå kan påverkas. Budgetutskottet kan dock inte i förväg avgöra vilket av flera utredningsuppdrag som kan få detta resultat. Nuvarande former för utskottens beredning av ärenden omöjliggör också en samlad bedömning eftersom yttranden måste lämnas fortlöpande och inte samlat.

Budgetutskottet konstaterar att arbetet på nationell nivå de kommande tre åren föreslås bedrivas bland annat med inriktningen att förenkla kyrkans regelverk, en inriktning utskottet välkomnar. Flera av de här aktuella motionerna pekar på möjliga förenklingar. Flera av motionerna berör också frågor som borde ha aktualiserats vid ett väl fungerande samråd mellan stiften och Kyrkostyrelsen, i alla fall om problemet är av någon större omfattning. Det är alltså möjligt att Kyrkostyrelsen skulle ha identifierat förbättringsmöjligheterna utan något uttalat utredningskrav. Den fortsatta utvecklingen av Kyrkostyrelsens samråd med stiften bör leda till att Kyrkostyrelsens förmåga att agera tidigt förbättras när det gäller att ta fram förslag till önskade förenklingar av det kyrkliga regelverket. Detta borde också vara resultatet av den väl fungerande omvärldsanalys som Kyrkostyrelsen eftersträvar.

Budgetutskottet kan alltså inte ha någon uppfattning rörande något av de här aktuella utredningsuppdragen i den meningen att det skulle påverka verksamhetsinriktningen. Utskottet menar dock att det är olyckligt om Kyrkomötet genom sina beslut minskar Kyrkostyrelsens möjligheter till ett väl planerat utredningsarbete. Det är därför olämpligt att kräva återrapportering till nästa Kyrkomöte i andra fall än där en sådan återrapportering är av mycket stor vikt.

Slutligen vill Budgetutskottet uttrycka förhoppningen att presidiets fortsatta arbete med att förbättra Kyrkomötets arbetsformer kan leda till mer flexibla möjligheter för Kyrkomötet att aktivt delta i de strategiska besluten.

Uppsala den 18 september 2003

På Budgetutskottets vägnar

Suzanne Fredborg

Närvarande: Suzanne Fredborg, ordförande, Kenneth Åberg, Christina Mårtensson, Lars Starkerud, Ingrid Karlsson, Jörgen Silén, Gunnel Wingård Mellqvist, Barbro Pettersson, Gunnar Sehlberg, Ulla Samuelsson, Stig Eriksson, Ulla Dahlberg, Ola Isacsson, Sten Johansson och Bengt Peterson.

Biskop Claes-Bertil Ytterberg har deltagit i utskottets överläggning.