Skrivelsens uppläggning och Kyrkostyrelsens överväganden för den nationella nivåns uppdrag åren 2003-2005
Uppdraget
Kyrkoordningen anger den nationella nivåns uppdrag på följande sätt: "Svenska kyrkan på nationell nivå tar ansvar för kyrkans gemensamma angelägenheter i fråga om inomkyrklig normgivning, överprövning av beslut, gemensam information, utbildning, samråd samt ekumeniska relationer, internationell diakoni och mission. Till uppgiften hör också att vara kyrkans röst utåt såväl i det svenska samhället som internationellt."
Kyrkomötet är Svenska kyrkans högsta beslutande organ och får ange vilka andra organ som skall finnas på nationell nivå och vilka uppgifter dessa skall ha.
Kyrkostyrelsen företräder Svenska kyrkan och bereder och verkställer Kyrkomötets beslut. Kyrkostyrelsen har också förvaltande uppgifter.
Allmänt om budgetskrivelsen
Kyrkostyrelsen lägger i denna skrivelse fram förslag till mål och rambudget för Svenska kyrkans nationella nivå åren 2003-2005.
_ Kyrkomötet fattar beslut om budgetramar på verksamhetsområdesnivå. Det ankommer därefter på Kyrkostyrelsen och övriga styrorgan att i arbetet med detaljbudget precisera fördelningen på huvud- och delprogram.
_ Kyrkomötet fattar beslut om ramar för kostnaderna. Beträffande intäkter inom utjämningssystemet, verksamhetsområde Ekonomisk utjämning och kapitalförvaltning, blir utfallet delvis en konsekvens av förändringar i avgiftsunderlaget till följd av inkomstutveckling i samhället och står därmed utanför Svenska kyrkans kontroll. Det är rimligt att, om intäkterna skulle öka, också kunna öka kostnaderna inom utjämningssystemet redan samma år och slippa den tidsförskjutning som det innebär att vänta till nästa budget. På motsvarande sätt kan oväntade och extraordinära händelser påverka verksamhetsområdet Internationell mission och diakoni. Så kan t.ex. inträffade katastrofer föranleda att såväl Sida som en bred allmänhet riktar insatser i en omfattning som ej ryms inom den normala budgeterade verksamheten. Ett exempel från senare år är situationen i Mellanöstern. Mot bakgrund av ovanstående föreslår Kyrkostyrelsen att Kyrkomötet medger att kostnaderna för utjämningssystemet och för internationellt katastrofbistånd får överskridas under år 2003 om detta finansieras med ökade intäkter under året.
_ Kyrkostyrelsens förslag och prioriteringar bygger på aktuell kunskap om uppgifterna på den nationella nivån. Den ekonomiska bedömningen utgår från bästa kunskap i juni 2002. I syfte att uppfylla målen bör Kyrkostyrelsen äga rätt att göra erforderliga omdisponeringar inom budgetramen. Det samma gäller även om intäkterna minskas väsentligt jämfört med här gjorda antaganden.
Budgetskrivelsens uppläggning
Detta kapitel innehåller först en övergripande kommentar rörande planeringsförutsättningarna. Därefter följer en sammanfattande budgetanalys som avslutas med en tabell över mål och rambudgetens belopp för hela budgetperioden, totalt för alla verksamhetsområden. Det bör noteras att verksamhet bedriven i bolagsform ej ingår i siffersammanställningarna.
Efter de sammanfattande kapitlen följer en presentation verksamhetsområde för verksamhetsområde. Varje presentation avslutas med en tabell för budgeten under de kommande tre åren.
I bilaga 1-12 finns planeringsunderlag för varje verksamhetsområde sammanställt av respektive styrorgan.
I bilaga 13 finns en beskrivning av utjämningssystemet.
I bilaga 14 finns begreppsförklaringar till tabelluppställningen.
Bilaga 15 visar i översikt budgeten avseende år 2003 för samtliga verksamhetsområden.
Allmänt om planeringsförutsättningarna
Under åren 2000 och 2001 har de allmänna ekonomiska förutsättningarna ändrats i viktiga avseenden. Framför allt har börsutvecklingen medfört att avkastningen av kapitalförvaltningen på den nationella nivån blivit betydligt lägre än vad som antagits i tidigare budgetbeslut. Avkastningen 2001 var mer än 900 miljoner kronor sämre än budget. Vidare har bland annat Stödfonden (stiftelse med till Svenska kyrkan på nationell nivå anknuten förvaltning) inte gett någon avkastning sedan 2000 vilket medfört att de ca 14 miljoner kronor från Stödfonden, som hittills finansierat delar av ordinarie verksamhet inom VO Kyrkolivets utveckling, inte kan påräknas för 2002 eller kommande år. Glesbygdsbidraget i utjämningssystemet har fördyrats de senaste åren på grund av ändrade regler för tillämpning av avskrivningsregler m.m. Detta har inneburit att Kyrkostyrelsen beslutat om en detaljbudget för 2002 där kostnaderna reduceras i förhållande till av Kyrkomötet beslutad rambudget. Även arbetet med den här föreslagna rambudgeten har i flera avseenden präglats av en strävan att minska kostnaderna för den nationella nivån. Skälen för detta är flera. Vi redogör i nästa kapitel närmare för de övergripande ekonomiska förutsättningar som gäller för den nu aktuella planeringsperioden.
Arbetet med årets budgetskrivelse har för första gången kunnat följa den tidplan som länge varit önskad där bedömningar i skrivelsen bygger på utfallet av föregående års verksamhet. Denna skrivelse har i stort sett samma disposition som föregående års skrivelse, modifierad utifrån synpunkter som kom fram i Kyrkomötets behandling av skrivelsen förra året. Detta år redovisar vi för första gången gemensamma mål för den nationella nivån vilket medför att mål som tidigare redovisats för olika verksamhetsområden, men som rört den samlade verksamheten, nu samlats i ett kapitel för att tydliggöra att målen gäller hela den nationella nivån. För att i möjligaste mån säkerställa att vi lämnar ett samlat och sammanvägt förslag har det även i år genomförts gemensamma överläggningar inför Mål- och rambudgetskrivelsen med samtliga styrorgan på den nationella nivån.
Det finns förutsättningar för den nationella nivåns verksamhet under perioden som fortfarande inte är klarlagda. Till årets kyrkomöte lämnar vi en skrivelse med förslag med anledning av den genomförda utredningen om verksamheten bland svenskar i utlandet (SKUT). Den nya nämnden för internationell mission och diakoni börjar inte verka förrän efter valen vid årets kyrkomöte och skall då fastställa nämndens mål för den internationella verksamheten under planeringsperioden. Viktiga utredningar om kyrkliga utbildningar, utjämningssystemet och församlingstillhörigheten pågår eller är under beredning. Externa faktorer som börsutveckling och utvecklingen i underlaget för kyrkoavgifter skapar osäkerhet.
Mål- och rambudgetarbetet på den nationella nivån har under de senaste åren stramats upp. I stället för att respektive verksamhetsområde budgeterar medel för oförutsedda kostnader har budgeten numera sådana reserver endast på verksamhetsområdet Kyrkomötet och Kyrkostyrelsen (medel till Kyrkostyrelsens förfogande). I övrigt återfinns nu bara inom VO Ekonomisk utjämning och kapitalförvaltning en mindre sådan post som avser stifts- och församlingsnivån (extra utjämningsbidrag).
För att rambudgeten ändå skall rymma oförutsedda händelser eller planerade verksamheter som inte helt kunnat kostnadsberäknas när skrivelsen lämnas föreslås även denna rambudget innehålla en särskild budgetreserv. Denna budgetreserv skall rullande minskas så att den blir mindre ju längre vi kommit i planeringsprocessen. Budgetreserven föreslås vara 30 miljoner kronor för 2005, 20 miljoner kronor för 2004 och 10 miljoner kronor för 2003. När detaljbudgeten för dessa år sedan läggs ska planeringen nått så långt att något sådant utrymme inte längre är nödvändigt. På detta sätt nås en bättre realism i vad den planerade verksamheten kommer att kosta och återspeglar då på ett rimligt sätt den totala kostnaden för den nationella nivån.
Förslagen i denna skrivelse innebär en minskning av kostnaden för den nationellt finansierade verksamheten med 12 till 13 procent jämfört med tidigare beslutade rambudget. Detta innebär att både verksamhet och bidragsgivning påverkas. I stort sett samtliga verksamhetsområden har fått göra omprioriteringar och sänka sin ambitionsnivå för att nå nödvändiga kostnadsminskningar. Det har dock inte varit möjligt att fullt ut sänka kostnaderna för den nationella nivån till den nivå vi bedömer är långsiktigt rimlig med nu kända förutsättningar. Vår långsiktiga målsättning är att sänka den nationella nivåns kostnader med 20 procent jämfört med nivån i rambudgeten för 2002 - 2004 under förutsättning att ingen ny verksamhet tillkommer. Kyrkostyrelsen har då gjort en avvägning mellan de behov och förväntningar på den nationella nivån som finns och hur intäkterna kommer att utvecklas på längre sikt.
Trots denna sänkning av kostnadsnivån gör Kyrkostyrelsen bedömningen att det kan bli nödvändigt för en stabil finansiering av den nationella nivåns åtaganden att höja den nationella nivåns intäkter under mandatperioden. Både bidrags- och verksamhetsdelen av den nationella nivåns uppdrag ställer krav på ökad finansiering. Det är vår bedömning att det bör vara möjligt att kombinera denna höjning med sådana förändringar i arbetsfördelningen mellan kyrkans olika delar att det inte blir nödvändigt för församlingar och samfälligheter eller stift att höja kyrkoavgiften. En resursförstärkning bör dock bli aktuell först i slutet av planeringsperioden efter genomförda prioriteringar och effektiviseringar av arbetet på den nationella nivån, samt vidare analys av utjämningssystemet, nationell bidragsgivning samt utvecklingen av andra ekonomiska förutsättningar.
Ett alternativ till att höja den allmänna utjämningsavgiften och ändå säkerställa att den nationella nivån får tillräckliga resurser skulle vara att minska de individuella bidragen till andra kyrkliga delar - särskilt stiften. Kommande analyser och överläggningar med stiften bör leda till en samsyn kring vilken väg som bör väljas.
I denna rambudget har vi antagit att en höjning av intäkterna för den nationella nivån, motsvarande en höjning av den allmänna utjämningsavgiften med ett öre, beslutas att gälla från och med 2005. Med budgetens antaganden kommer totalt eget kapital att vid planeringsperiodens utgång understiga värdesäkrat eget kapital med cirka 160 miljoner kronor.
Den nationella nivåns verksamhet och styrning
Planeringsarbetet under det senaste halvåret, där inriktningen varit att minska den nationella nivåns totala omfattning och kostnader, visar att organisationen och styrningen av den nationella nivåns arbete måste förändras för att möjliggöra fortsatta effektiviseringar och rationaliseringar och för att nå en rimlig arbetsbelastning. Detta är också ett intryck som externa bedömare av kyrkokansliets arbete redovisar. Bildandet av en gemensam nämnd för internationell mission och diakoni är ett steg i den riktningen. Kyrkostyrelsen gör bedömningen att den översyn av kansliresurserna som aviserats för 2004 måste tidigareläggas och även omfatta styrorgan och beslutsprocess för den nationella nivån.
Även om vi under slutet av föregående år och i början av innevarande år ser att det blivit något lättare att rekrytera önskad personal är arbetsbelastningen på den nationella nivån fortfarande alltför hög och också något för ojämn över tiden. Den nödvändiga rekrytering av personal som nu kan säkerställas måste kombineras med förbättringar i den samlade styrningen och samordningen av arbetet i kyrkokansliet.
Vi konstaterar att när verksamheten bedrivs i alltför små enheter minskar möjligheterna att hitta effektiviserings- och rationaliseringsvinster. I dag är skillnaden mellan storleken på de olika verksamhetsområdena betydande. Det finns därför skäl att se över den indelning i verksamhetsområden som i dag gäller på den nationella nivån. I en sådan översyn måste strävan vara att hitta en mindre komplex beslutsstruktur, att verksamheten bedrivs i enheter med tillräcklig kritisk massa samt att kompetens och resurser på den nationella nivån nyttjas på ett sätt som drar nytta av de fördelar som ligger i att samla verksamheten i ett gemensamt kansli.
Det är för tidigt att i detalj redovisa vilka förändringar som kan komma att föreslås men Kyrkostyrelsen vill ändå peka på några frågeställningar som är aktuella:
· Styrorganens arbete måste utformas så att mer kraft kan ges till strategiskt arbete i förhållande till nuläget. Hanteringen av delegation och återrapportering inom den nationella nivån måste förfinas ytterligare så att antalet ärenden av handläggningskaraktär kan minska i styrorganen. Antalet sammanträden måste också minskas av resursskäl.
· Relationen mellan Kyrkostyrelsen och övriga styrorgan behöver tydliggöras. Nuvarande lösning där flera styrorgan utses direkt av Kyrkomötet men där Kyrkostyrelsen har det yttersta ansvaret för verksamhetens genomförande och återrapporteringen till Kyrkomötet har i praktiken visat sig innebära oklarheter i beslutsstrukturen och i en del fall medföra ovisshet kring styrorganens mandat.
· Förra årets Kyrkomöte gav det kommande presidiet i uppdrag att se över Kyrkomötets arbetsformer. I detta arbete bör prövas hur Kyrkomötets samlade kunnande bättre skall kunna nyttjas i det strategiska arbetet med de många utmaningar som Svenska kyrkan ställs för utan att kostnadena för Kyrkomötet ökar.
· Flera olika verksamhetsområden bedriver arbete som är mycket nära besläktat och beroende av varandra för måluppfyllelse. Det bör prövas om fördelar uppnås vad gäller måluppfyllelse och samordning mellan sådana fackområden genom att samla verksamhetsstyrningen till ett styrorgan i dessa fall.
· Även ansvaret för den nationella nivåns omvärldsbevakning är i dag alltför splittrat och behöver samlas bättre för att möjliggöra samordning och öka utbytet av den gemensamma kompetensen. En starkare gemensam omvärldsbevakning efterfrågas inte minst från stiften.
· Det finns av många skäl ett behov av att förstärka den teologiska reflektionen inom Svenska kyrkan och här har den nationella nivån en central uppgift. En översyn bör även belysa hur detta arbete skall förstärkas.
· Mängden förfrågningar till den nationella nivån ökar år från år på många olika områden. Allt fler myndigheter, andra organisationer och också enskilda personer ser Svenska kyrkan snarare som en samlad organisation med kyrkokansliet som centralt kansli än som en kyrklig organisation bestående av många fristående delar där den nationella nivån är en del. Kraven på tillgänglighet och service från den nationella nivån vid förfrågningar m.m. ökar som en följd av detta. Vi ser också att kraven höjs på kyrkans administrativa förmåga på alla nivåer. Det kan gälla kyrkorättsliga frågor, redovisning, arbetsmiljöfrågor, ekonomisk uppföljning, skattefrågor m.m. Behovet av rådgivning ökar till följd av detta från andra delar av Svenska kyrkan. En förändrad organisation måste ha förutsättningar att hantera denna ökning av den nationella nivåns rådgivande roll och stärka förmågan till administrativ samordning av kyrkans verksamhet.
· Den ökade kontakten mellan nationell nivå och stiften måste nu utvecklas med bättre möjligheter för båda nivåerna att gemensamt påverka det utvecklings- och stödjande arbete som bedrivs för kyrkan gemensamt.
I och med årets Kyrkomöte väljs nya styrorgan för den nationella nivån. I början av mandatperioden kommer vi att lägga stor vikt vid att etablera en samsyn på den nationella nivåns uppdrag, styrmedel och relationen mellan olika styrorgan. Det förändringsarbete som vi här aviserar kommer att förberedas och genomföras i dialog med samtliga styrorgan på den nationella nivån, samt i vissa delar med stiftens ledningar. Arbetet kommer fortlöpande att redovisas för Kyrkomötet. Större förändringar kräver Kyrkomötets ställningstagande.
Arbetsfördelningen mellan den nationella nivån och stiften
Viktiga steg har kunnat tas under det senaste året för att etablera ett bättre fungerande samråd med stiften. En fortsatt dialog bland annat i syfte att nå en samsyn kring arbetsfördelningen kring församlingslivets utveckling är viktigt för en positiv utveckling av Svenska kyrkan i stort. När en samsyn etablerats är det också viktigt att hitta väl anpassade verktyg för att styra utvecklingsarbetet. Vi ser goda möjligheter att under de kommande åren hitta nya former för hur den nationella nivån skall arbeta med att stödja stiften i dess främjande av församlingslivets utveckling. Utgångspunkten för detta är att det är stiften som har den närmare kontakten med församlingarna och därmed bäst kunskap om vilket utvecklingsarbete som bör prioriteras.
Det är behov identifierade av stiften, parat med den förstärkta omvärldsbevakning som den nationella nivån bidrar med, som i högre grad än i dag skall styra vilka insatser som görs från den nationella nivån på detta område. Om stiften kan ges en tydligare roll som beställare av insatser från den nationella nivån kan det vara lämpligt att också koppla nationella finansiella resurser till denna tydligare roll för stiften. I det fortsatta arbetet har vi ambitionen att pröva en högre grad av samordning mellan finansieringen av den nationella nivåns arbete kring församlingslivets utveckling och utformningen av stifts- och strukturbidragen.
Åtaganden i föreliggande mål och rambudget som Kyrkostyrelsen särskilt vill lyfta fram
_ Att genomföra förtroendeskapande åtgärder. Den utveckling vi ser när det gäller dopfrekvens och utträden ur Svenska kyrkan väcker viss oro. Under planeringsperioden läggs stor vikt vid att närmare ta reda på vad denna utveckling beror på och pröva metoder för att på ett positivt sätt förankra och profilera Svenska kyrkan och kyrkans lära och därigenom vinna medlemmarnas fortsatta stöd och engagemang. Även det ömsesidiga förtroendet mellan kyrkans nivåer behöver värnas. En förutsättning för detta är god kunskap om kyrkoordningen och att denna i sin tur upplevs som korrekt och relevant. En hög förmåga till kommunikation och god tillgänglighet till gemensam information är förutsättningar för att kyrkans agerande skall vara förtroendegivande bland medlemmarna. Den nya webbportalen för elektronisk kommunikation via Internet är ett verktyg för att nå detta. Vidare kan uppföljningen av teologiska kommitténs arbete kring kyrkan och homosexualiteten bli en lärande process för hur arbete mot detta mål kan bedrivas.
_ Fokusera verksamheten för att ge ökad styrka. Den nya nämnden för internationell mission och diakoni börjar verka under hösten 2002. Samtidigt går man på det internationella verksamhetsområdet in i ett arbete med en starkare tematisk styrning av verksamheten och en fokusering när det gäller partner och projekt. Detta kommer på några års sikt lägga en god grund för en stark utveckling när det gäller den internationella verksamheten. Ökad tydlighet kan bidra till större engagemang i hela kyrkan och göra Svenska kyrkans internationella arbete mer känt i samhället.
_ Tydligare profil för bibehållet insamlingsresultat. Den internationella verksamheten är helt beroende av ett fortsatt gott insamlingsresultat. Den nya utformningen av verksamhetsområdet Internationell mission och diakoni ger också möjlighet till ett mer samordnat arbete med att profilera Svenska kyrkans mission och Lutherhjälpen, men i någon utsträckning för olika målgrupper. Därigenom skall den interna konkurrensen om givarna minska vilket på sikt förutses ge ett totalt sett starkare utfall.
_ Kyrkans åtaganden är långsiktiga. Svenska kyrkan är beroende av samarbete med kyrkliga och samhälleliga organisationer både i internationellt utvecklingsarbete, opinionsbildning och i övrigt arbete med samhällsfrågor i Sverige. Trots det ekonomiska läget lägger vi i denna budget vikt vid att värna vårt samarbete med viktiga partner för att stärka bilden av Svenska kyrkan som en stabil och långsiktig samarbetspartner.
_ Ekonomiska problem skall inte flyttas. Drygt 60 procent av den nationella nivåns kostnader utgörs av olika former av bidrag till andra delar av Svenska kyrkan. Cirka 15 procent lämnas i anslag till partnerorganisationer eller som avtalade bidrag till verksamhet under annan huvudman. Det har varit Kyrkostyrelsens strävan att inte ensidigt belasta partner som är beroende av lämnade bidrag för sin verksamhet. Vi har prioriterat att ge tillräckliga resurser för kyrkans internationella ekumeniska åtaganden. Kyrkostyrelsen har också haft ambitionen i görligaste mån undvika att belasta andra delar av kyrkan med kostnader som hittills burits av den nationella nivån.
_ Kyrkans arbete med integration är viktigt. Arbetet med integration ökar i betydelse. Som folkkyrka måste Svenska kyrkan förmå att integrera många olika grupper av medlemmar i sin verksamhet. Viktiga projekt kring översättning av gudstjänstböcker och dövkyrkan slutförs under perioden och ett antal dialoger med inomkyrkliga minoriteter kommer att växa fram och finna sin form. Arbetet med detta och kyrkans deltagande i religionsdialog är arbetsområden som tillförs resurser under planeringsperioden. I växande utsträckning kommer arbetet med integration av minoriteter i samhället att utvecklas genom en nära samverkan med folkrörelser och frivilligorganisationer.
_ Kyrkans tillgång till kvalificerad personal behöver säkerställas. Frågan om att möta behovet av nyrekrytering av kvalificerad personal de kommande åren är fortsatt mycket aktuell både för den nationella nivån och för Svenska kyrkan som helhet. Kyrkan kommer också att möta en allt starkare konkurrens om den arbetskraft som finns tillgänglig bland annat på grund av stora pensionsavgångar de kommande åren. Arbetet med rekrytering, grundutbildning, högre utbildning och att profilera Svenska kyrkan och den nationella nivån som en attraktiv arbetsgivare är högt prioriterat och kräver stora resurser under hela verksamhetsperioden. Bland annat föreslås i rambudgeten att utrymme skapas för inrättande av ett särskilt stöd till forskarstudier i kyrkorelevanta ämnen. Resurser finns också för att möjliggöra ett deltagande från nationell nivå i olika aktiviteter som syftar till att höja kvaliteten i kyrkans arbetsmiljö. Den fortsatta beredningen av Översynen av de kyrkliga utbildningarna och Prästutbildning i förändring kommer att ge ytterligare information om insatser för att tillgodose personalbehovet i framtiden.
_ Kyrklig administration får inte bli för dyr. Samhället ställer i dag betydligt högre krav på kontroll och uppföljning av den verksamhet som bedrivs än för bara tio år sedan. Det har den nationella nivån erfarit inte minst i samband med relationsändringen. Den nationella nivån har fortsatt en viktig uppgift i att utveckla och samordna den kyrkliga administrationen så att den kan ske på effektivaste sätt på rätt nivå i Svenska kyrkan. En förutsättning för att Svenska kyrkan skall kunna vara rikstäckande och finnas nära medlemmarna är att de administrativa uppgifterna inte blir för resurskrävande, detta är på sikt avgörande särskilt för de mindre enheterna inom kyrkan. De nya upphandlingarna av kyrkobokföringssystem och datanätverk syftar också till att hålla nere de totala administrativa kostnaderna i kyrkan.
_ Förändringsarbetet håller ett fortsatt högt tempo. Även om relationsändringen till staten inte kräver lika stora direkta insatser som de senaste åren pågår ett omfattande förändringsarbete av både kyrkans verksamhet och organisation. Ett flertal omfattande utredningar slutförs under planeringsperioden eller skall implementeras de kommande åren vilket kräver resurser. Dit hör arbetet med de kyrkliga böckerna och förutsedda och nödvändiga förändringar av kyrkoordningen.
_ Den internationella verksamheten kräver ett stort engagemang. Svenska kyrkan ingår i den världsvida kyrkan och har därför ett åtagande att engagera sig kontakter med andra kyrkor och i flera stora internationella ekumeniska organisationer. Det är också tydligt att ett starkt sådant direkt engagemang är en förutsättning för att vårt arbete med internationell mission och diakoni skall ge det resultat vi önskar. Under planeringsperioden ökar den nationella nivåns stöd till internationell ekumenisk verksamhet både ekonomiskt och personellt.
Avslutande reflektioner
De utmaningar Svenska kyrkan har att möta kräver kunskap och handling från flera områden. Den nationella nivån måste därför gå mot en starkare integration av de olika verksamhetsområdena. Det ömsesidiga beroendet blir tydligt i samma takt som tillgångar både i form av kompetens och ekonomiska resurser blir knappare. Många av de förändringar som nu övervägs eller planeras berör flera olika styrande organ samtidigt. Kyrkostyrelsens arbete med att säkerställa dialog mellan olika organ, samordna planeringen och genomförandet av verksamheten samt svara för den gemensamma uppföljningen kommer att få allt större betydelse under den treårsperiod vi nu ser framför oss.
