Organisationsutskottets betänkande
2002:2
Församlingsindelningen
|
Kyrkomötet
O 2002:2
|
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas fyra motioner. I motionerna kritiseras kyrkoordningens bestämmelser om församlingsindelningen och framför allt de församlingskriterier som skall ligga till grund för indelningsändringar. I motionerna uttalas också stor tveksamhet till de indelningsändringar som beslutats efter kyrkoordningens tillkomst. Samtliga motioner efterlyser därför någon form av utvärdering eller utredning. I två av motionerna framställs också önskemål om att tidpunkten i punkt 22 i övergångsbestämmelserna skall flyttas fram. Med anledning av motionerna föreslår utskottet att Kyrkostyrelsen till nästa kyrkomöte skall redovisa stiftens arbete med strukturfrågorna i en rapport.
Förslag till beslut
Utskottet föreslår Kyrkomötet
att avslå motion 2002:49 tredje att-satsen och motion 2002:90 andra att-satsen samt
att med anledning av motionerna 2002:1, 2002:49 i återstående delar, 2002:90 i återstående delar och 2002:96 uppdra åt Kyrkostyrelsen att till kommande års kyrkomöte i en rapport redovisa stiftens arbete med strukturfrågorna i enlighet med vad som angetts i detta betänkande.
Redogörelse för ärendet
Motioner
I motion 2002:1 av Lars-Ivar Ericson föreslås att Kyrkomötet beslutar
att uppdra åt Kyrkostyrelsen att snarast möjligt genomföra denna enkät.
Den enkät motionären vill ha till stånd skall syfta till att undersöka vilka följder de inför den 1 januari 2002 beslutade ändringarna i församlingsindelningen fått för församlingar och pastorat.
I motion 2002:49 av Ulla Rickardsson m.fl. föreslås att Kyrkomötet beslutar
1. att uppdra åt Kyrkostyrelsen att se över vad som hänt beträffande församlingssammanslagningar sedan 1 januari 2000.
2. att uppdra åt Kyrkostyrelsen att i samband med den förestående översynen av kyrkoordningen överväga om gudstjänstkravet i församlingskriterierna kan mildras.
3. att uppdra åt Kyrkostyrelsen att överväga om tidpunkten i punkt 22, övergångsbestämmelserna i kyrkoordningen kan utsträckas till utgången av år 2009.
4. att uppdra åt Kyrkostyrelsen att uppmana stiften till uppbromsning ute i stiften så tvångsvisa sammanslagningar upphör till dess motionens förslag behandlats.
I motion 2002:90 av Gudrun Carlsson och Ingemar Öberg föreslås att Kyrkomötet beslutar
1. att uppdra åt Kyrkostyrelsen att tillsätta en utredning för att se över församlingsindelningen i enlighet med vad som anförts i motionen ovan.
2. att övergångbestämmelsen nr 22 i kyrkoordningen förlängs till den 1 januari 2010.
I motion 2002:96 av Sten Johansson m.fl. föreslås att Kyrkomötet beslutar
att till Forskningsrådet överlämna det uppdrag som anförts i motionen.
Det uppdrag som beskrivs i motionen är "att följa upp och på enkelt sätt redovisa till Kyrkomötet huruvida domkapitlen följer den generositet beträffande huvudgudstjänster som kyrkoordningen medger och till Kyrkomötet ge en samlad bild av de fall där domkapitel eller stiftsstyrelse går en enskild församling emot".
För de närmare motiveringarna hänvisas till motionen.
Andra utskott
Budgetutskottet har beretts möjlighet att yttra sig. Enligt Budgetutskottet kan det föreslagna uppdraget lämnas till Kyrkostyrelsen med förbehållet att det måste rymmas inom nu föreslagna budgetramar. Yttrandet B2002:1y bifogas detta betänkande, bilaga 1.
Utskottet
Bakgrund
Kyrkoordningen
Bestämmelserna om den territoriella församlingsindelningen finns i 37 kap. kyrkoordningen. Av 1 § framgår att det är stiftsstyrelsen i respektive stift som beslutar i dessa frågor. Vidare framgår att en indelningsförändring får ske om den ger bättre förutsättningar för församlingen eller församlingarna att utföra sina uppgifter. De s.k. församlingskriterierna finns angivna i 2 §. Det första kriteriet, som innehåller kravet på minst en gudstjänst varje vecka, skall kopplas till bestämmelserna i 17 kap. 3 § som föreskriver att en huvudgudstjänst skall firas i varje församling alla söndagar och kyrkliga helgdagar. Undantagen från denna huvudregel framgår av bestämmelsens andra_fjärde stycke.
De övriga församlingskriterierna är att det skall finnas minst ett kyrkorum invigt i Svenska kyrkans ordning i församlingen och att det skall finnas människor som tar ansvar för att församlingens uppgifter blir utförda och som är beredda att åta sig förtroendeuppdrag i församlingen.
Enligt 37 kap. 2 § sista stycket får en församling om det finns särskilda skäl undantas från en indelningsändring, även om den inte uppfyller de ovan angivna kriterierna.
Slutligen skall även punkten 22 i övergångsbestämmelserna till kyrkoordningen nämnas. Enligt denna får en församling som inte uppfyller kriterierna i 37 kap. 2 § finnas kvar till utgången av 2005 utan något särskilt beslut.
1999 års kyrkomöte
Nu återgivna bestämmelser fick sin slutliga utformning först vid 1999 års kyrkomötes behandling av kyrkoordningsförslaget. Ett stort antal motioner rörande såväl gudstjänstkravet som församlingskriterierna behandlades vid detta tillfälle. Behandlingen av dessa finns redovisade i andra kyrkolagsutskottets betänkande 2KL 1999:1 under avsnitt 2 Församlingskriterier och gudstjänstliv, sid. 56_59. Där framgår utskottets grundläggande syn på frågan om församlingsindelningen:
En nödvändig utgångspunkt för församlingsindelningen är det som är konstitutivt för kyrkan. Det går inte att tala om församlingen som kyrkans grundläggande enhet utan gudstjänsterna och gudstjänstgemenskapen. Församlingen får inte reduceras till en indelningsenhet. Att gudstjänsterna är nödvändig för församlingen betyder inte att man kan bortse från andra aspekter. Om Svenska kyrkan skall kunna fylla sin uppgift som en folkkyrka, måste församlingen vara väl integrerad i det samhälle där den är satt att verka. Det hör till folkkyrkans karaktär att möta människor i vardagen och vid avgörande händelser i livet.
Att stärka församlingens ställning är att skapa förutsättningar för att församlingen skall kunna fullgöra sin grundläggande uppgift att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission. Det är naturligt att samhällets utveckling påverkar församlingsstrukturen. När människor flyttar samman i storstäder måste det bildas nya församlingar. Alltför stora församlingar riskerar att bli administrativa enheter som paraplyn över ett antal egentliga församlingar. Alltför små församlingar riskerar också att reduceras till delar av det som är en större egentlig församling. En församling måste ha en viss egen styrka om den skall kunna stärkas ytterligare genom den ansvarsfördelning som finns i kyrkoordningen. Detta även om det är naturligt och behövs en samverkan mellan flera församlingar på många områden.
Till det som gör att församlingen kan vara och framträda som kyrkan på sin ort hör ett regelbundet gudstjänstliv. Det innebär i normalfallet att det firas en huvudgudstjänst varje söndag och kyrklig helgdag. Det måste också finnas människor som på olika sätt tar ansvar för att församlingens grundläggande uppgift blir utförd.
Förändringar i församlingsstrukturen måste ske i en öppen dialog mellan dem som har olika uppgifter och ansvar i en sådan process. Denna process är ett samspel mellan församling och stift, liksom mellan de båda stiftsorganen domkapitlet och stiftsstyrelse. Det är viktigt att församlingskriterierna tar sin utgångspunkt i vad församlingen är och inte i att den måste bestå av ett visst antal människor. Därför är det viktigt att kyrkoordningen ger möjligheter till att finna lokala lösningar och till ett lokalt engagemang. Det är i det perspektivet man skall se t.ex. bestämmelserna som stärker församlingens ställning i budgetprocessen när den tillhör en samfällighet.
Gudstjänstlivet måste kunna formas utifrån lokala förutsättningar och resurser. Det måste för varje församling finnas en präst som har det pastorala ansvaret, men församlingens fortlevnad skall inte enbart vara beroende av tillgången på präster. Vidgade möjligheter till lekmannaledda gudstjänster har sin betydelse i bl.a. detta sammanhang.
Församlingssammanläggningar måste kunna förenas med ett bibehållande av ett engagemang på sockennivå för den egna kyrkobyggnaden. Relationsförändringen innebär att det nuvarande kyrkokommunala regelsystemet för hur församlingen styrs upphör och ersätts av kyrkoordningens bestämmelser. En följd av detta är bl.a. att de nuvarande delegationsbestämmelserna i kyrkolagen tagits bort. Det faktum att regler om delegation saknas i kyrkoordningen innebär inte att kyrkorådets delegationsmöjligheter försvunnit. Det innebär i stället att kyrkorådet har full frihet att på eget ansvar själv bestämma till vem eller vilka man vill uppdra beslutanderätt och det närmare innehållet i en sådan. En konsekvens av denna avreglering är bl.a. att det ökar församlingarnas möjligheter att utveckla och förbättra ett distriktsvis bedrivet församlingsarbete. Sålunda kan exempelvis kyrkorådet i församlingen överlåta drift och skötsel av en kyrka till ett sockenråd, distriktskyrkoråd eller liknande. Detta organ kan även på delegation ges i uppgift att disponera medel för verksamhet relaterad till distriktet eller området. Denna möjlighet kan utnyttjas för att motverka en stor del av de nackdelar som många anser kan följa av en församlingssammanläggning.
Samtidigt som kyrkoordningen anger vad som är "normalordningen" måste den ge utrymme för lokala variationer. Dialogen mellan församlingar och stift riskerar annars att bli meningslös.
I en av motionerna, 1999:16, krävdes att ändringar i församlingsindelningen skulle grundas på frivillighet från berörda församlingars sida. Utskottet var av annan uppfattning och anförde särskilt om detta:
Strävan efter frivillighet måste vara den givna utgångspunkten när beslut fattas om församlingsindelning. Det är dock inte möjligt att bestämma att det alltid skall råda frivillighet. Utan ett fungerande gudstjänstliv inom de ramar domkapitlet funnit nödvändiga eller utan förtroendevalda som tar ansvar för församlingens styrelse kan den inte bestå. Det är inte lämpligt att i kyrkoordningen skriva in att vissa församlingar skall ha rätt att bestå.
2001 års kyrkomöte
Vid 2001 års kyrkomöte behandlades två motioner som bägge syftade till att ge de små församlingarna möjlighet att förbli egna församlingar. Den ena, motion 2001:65, ville öppna en möjlighet för en tidigare församling som blivit föremål för församlingssammanslagning att återfå sin rätt att vara egen församling medan den andra, motion 2001:67, ville säkerställa de mindre församlingarnas rätt att bestå som egna församlingar och att ändringar i församlingsindelningen skulle grundas på frivillighet.
På förslag av detta utskott avslog kyrkomötet motionerna. Som motiv för sitt ställningstagande anförde utskottet följande i sitt betänkande O 2001:8:
Vad först gäller motion 65 bör klargöras att den aktualiserade situationen inte utgör något specialfall. De i kyrkoordningen reglerade allmänna förutsättningarna för indelningsändringar gäller även när en tidigare församling vill återfå sin ställning som egen församling. Det saknas mot den bakgrunden anledning att införa en särskild reglering för just detta fall. Utskottet föreslår därför att motionen skall avslås.
Beträffande den frivillighet i indelningsfrågor som motion 67 syftar till delar utskottet andra kyrkolagsutskottets uppfattning såsom den kommit till uttryck i ovan citerade avsnitt av betänkandet 2KL 1999:1, dvs. att strävan efter frivillighet måste vara den givna utgångspunkten när beslut om församlingsindelning fattas. Detta synsätt är också grunden till att strukturfrågor i första hand bör bearbetas utifrån ett lokalt perspektiv. I likhet med andra kyrkolagsutskottet anser organisationsutskottet att det inte är lämpligt att i kyrkoordningen skriva in att vissa församlingar skall ha rätt att bestå. Utskottet föreslår därför att motionen skall avslås.
Överväganden
Utskottet kan konstatera att samtliga de i detta betänkande behandlade motionerna speglar en stor oro och rädsla för att de församlingskriterier som fastslagits i kyrkoordningen har lett och kommer att leda till oönskade församlingssammanläggningar. Antalet församlingssammanläggningar efter relationsförändringen har enligt motion 49 varit "oroväckande stort" och inger t.o.m. enligt motion 90 "förskräckelse". I motion 96 används begreppet expropriation för att beskriva den makt stiftsstyrelsen har fått när det gäller beslutanderätten i indelningsfrågor. Kritiken mot de genomförda förändringarna går ut på att de medfört minskat engagemang från såväl förtroendevalda som anställda och ett allmänt avtagande kyrkligt intresse. Det hävdas också att många församlingssammanslagningar beslutats utan det samspel och samförstånd mellan församlingar och stift som förutsatts i förarbetena till de nu gällande bestämmelserna. Samtliga motioner förespråkar någon form av utvärdering eller utredning för att komma till rätta med de uppkomna problemen.
Utskottet har viss förståelse för den oro och den misstro som motionerna ger uttryck för, både när det gäller det sätt på vilket indelningsändringarna skett och hur bestämmelserna kommer att tillämpas i det framtida strukturarbetet. Utskottet menar dock att den syn på förutsättningarna för indelningsändringar som kom till uttryck i de ovan citerade delarna av andra kyrkolagsutskottets betänkande till 1999 års kyrkomöte fortfarande är riktig. Utskottet vill särskilt peka på vikten av en öppen dialog och ett samspel mellan församling och stift när frågor om förändring i församlingsstrukturerna hanteras. Det finns emellertid mot denna bakgrund inte någon anledning att nu initiera några förändringar i kyrkoordningen på denna punkt. Detta medför bl.a. att utskottet inte är berett att förorda någon framflyttning av den tidpunkt som finns angiven i punkt 22 i övergångsbestämmelserna, vilket yrkats i motionerna 49, tredje att-satsen, och 90, andra att-satsen. Motionerna bör därför avslås i dessa delar.
Utskottet kan konstatera att det inte finns någon helhetsbild över hur strukturarbetet bedrivits i de olika stiften. Så mycket är dock klart att stiften drivit dessa frågor på varierande sätt och med olika resultat. I många stift har särskilda strukturgrupper tillsatts för att närmare analysera och utvärdera de genomförda förändringarna. Det förhållande att strukturfrågorna inte hanterats på ett enhetligt sätt i de olika stiften är, mot bakgrund av stiftens ansvar för dessa frågor, naturligt. Det är stiften och inte den nationella nivån som har ansvaret för att församlingsindelningen är lämplig och ändamålsenlig utifrån stiftets egen struktur och egna förutsättningar att på bästa sätt främja församlingslivet i församlingarna.
Bestämmelserna i kyrkoordningen om indelningen på den lokala nivån är emellertid gemensamma för alla stift. Det finns därför enligt utskottet ett behov av att få en samlad kunskap om både effekten av dessa bestämmelser och hur de har tillämpats i de olika stiften. Även stiftens egna erfarenheter av de beslutade indelningsändringarna är naturligtvis av intresse i detta sammanhang. Kyrkostyrelsen bör mot denna bakgrund ges i uppdrag att från stiften begära in nödvändig information för att uppnå detta ändamål och sammanställa informationen i en rapport att redovisa för kommande års kyrkomöte.
Uppsala den 20 september 2002
På Organisationsutskottets vägnar
Evert Josefsson
Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Birgitta Björner, Stellan Johansson, Inger Wernersson, Lars Öhlén, Aina Andersson, Hans G. Eriksson, Key Lundegård, Kristina Lundgren, MajVis Hultén, Conny Tyrberg, Jan-Anders Ekelund, Anna-Lena Arousell Berglund, Stefan Landmark och Susann Torgerson.
Biskop Ragnar Persenius och biskop Hans Stiglund har deltagit i utskottets överläggning.
Särskilt yttrande
av ledamöterna Evert Johansson, MajVis Hultén och Conny Tyrberg som anför följande:
Enligt kyrkoordningen "Övergångsbestämmelser" punkt 22 angående kriterier för församling, upphör dessa vid utgången av år 2005.
Detta har fått till följd, att det nu, i snabb takt, utsuddas hundratals församlingsgränser. Anledningen är ett av församlingskriterierna, nämligen en huvudgudstjänst varje vecka.
Den nödvändiga process, som måste ha sin gång, när en historisk fungerande enhet förändras hinner ej ske. Sammanslagningar sker därför i många fall mot församlingsbornas vilja, utan respekt för det lokala engagemanget. Kyrkoordningens bestämmelse upplevs som tvång.
Vi ser det mycket olyckligt.
Fem år är alldeles för kort tid för att ändra en historisk kulturgräns. Vår absoluta uppfattning är att tiden behöver förlängas enligt att-sats 3 motion 2002:49.
Budgetutskottets yttrande
2002:1y
Uppdrag till Kyrkostyrelsen kring församlings- och stiftsindelning
Till Organisationsutskottet
Budgetutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över Organisationsutskottets beslut att föreslå Kyrkomötet att
· uppdra åt Kyrkostyrelsen att till nästa års Kyrkomöte redovisa stiftens erfarenheter av beslutade indelningsändringar i respektive stift.
· uppdra åt Kyrkostyrelsen att göra en kartläggning om hur stiften uppfattar behoven av förändringar i stiftsindelningen.
· utreda biskoparnas ställning i Kyrkomötet.
Budgetutskottet konstaterar inledningsvis att ärendet inte är sådant att det är av betydelse för verksamhetsinriktning - såsom anges i arbetsordningen för Kyrkomötet 4 kap 20 § - men att utskottet ändå beretts möjlighet att yttra sig.
Den föreslagna budgeten för 2003 är nedskuren bland annat vad avser anslag för utredningar. Utskottet har dock inte tillräckligt underlag för att bedöma i vilken utsträckning nuvarande anslag är ianspråktagna av pågående utredningar.
Utskottet är av meningen att de av Organisationsutskottet föreslagna uppdragen kan lämnas till Kyrkostyrelsen med förbehållet att de måste rymmas inom nu föreslagna budgetramar. Utskottet menar att de inte är av en sådan karaktär att de kan tilldelas särskilda resurser i budgeten för 2003.
Uppsala den 19 september 2002
På Budgetutskottets vägnar
Suzanne Fredborg
Närvarande: Suzanne Fredborg, ordförande, Kenneth Åberg, Christina Mårtensson, Lars Starkerud, Ingrid Karlsson, Jörgen Silén, Annette Lundquist Larsson, Barbro Pettersson, Gunnar Sehlberg, Ulla Samuelsson, Stig Eriksson, Madeleine Malm, Ulla Dahlberg, Sten Johansson, Bengt Pettersson.
