2 Ändring i bestämmelserna om omval
2.1 Bakgrund
I kyrkordningen finns bestämmelser om de val som skall ske till kyrkans beslutande och verkställande organ på alla nivåer. Bestämmelser om de direkta valen, dvs. till kyrkofullmäktige eller direktvalt kyrkoråd i en församling, till samfällda kyrkofullmäktige i en samfällighet, till stiftsfullmäktige i ett stift och till Kyrkomötet på den nationella nivån, finns i 38 kap. kyrkoordningen. De indirekta valen till exempelvis kyrkoråd, kyrkonämnder och stiftsstyrelser regleras i 39 kap. kyrkoordningen.
Bestämmelserna om direkta val bygger i många avseenden på vad som gäller för de allmänna valen. Det gäller exempelvis att röstlängder skall upprättas, att röstkort skall skickas ut till alla röstberättigade, att valen sker i valkretsar och valsedlarnas utformning. Samtidigt skiljer sig bestämmelserna i kyrkoordningen om kyrkovalet på flera punkter från vad som gäller vid de allmänna valen och från vad som har gällt vid tidigare kyrkofullmäktigval. Kyrkovalet år 2001 är unikt genom att det är första gången som direktval skall ske till samtliga nivåer inom kyrkan. Det är också det första kyrkovalet med förhandsanmälda kandidater, med personvalsinslag och med rösträttsåldern sänkt till 16 år.
Eftersom det också är första gången som kyrkan själv skall administrera och genomföra ett kyrkoval, har ett omfattande arbete bedrivits för att bygga de komplicerade datasystem som behövs för att hantera valen, för att sprida information till och för att utbilda alla berörda inom kyrkan. Arbetet har bedrivits i nära samarbete mellan Kyrkostyrelsen och stiften. Även Församlingsförbundet har varit engagerat i förberedelsearbetet.
Under förberedelserna har uppmärksammats att det finns vissa oklarheter när det gäller hur omval skall hanteras enligt kyrkoordningens bestämmelser. Oklarheterna gäller främst frågan om vem som får förordna om omval. Det finns också en osäkerhet om det datoriserade system som har byggts upp för att hantera de kyrkliga valen kan möta de krav som ställs vid ett eventuellt omval. Systemet har konstruerats med den primära utgångspunkten att kunna hantera endast ett kyrkoval under valåret.
Omval vid de allmänna valen innebär ett val som i vissa avseenden skall grundas på andra förutsättningar än det ordinarie valet. Även kyrkoordningen i dess nuvarande lydelse tycks förutsätta att omval görs efter delvis nya förutsättningar. Vad gäller särskilt röstlängderna med deras koppling till indelningen i valdistrikt har det dock visat sig att det inte torde gå att genomföra omval fullt ut på samma sätt vid kyrkovalet som vid de allmänna valen.
I det följande skall dessa frågor redovisas närmare och förslag ges på vissa ändringar i kyrkoordningen som vi anser vara både angelägna för att förtydliga vad som gäller och nödvändiga för att åstadkomma ett regelverk som går att hantera i praktiken.
2.2 Gällande bestämmelser om omval
2.2.1 Omval enligt kyrkoordningen
Det finns få uttryckliga bestämmelser i kyrkordningen om omval och hur ett sådant skall hanteras. Enligt 38 kap. 3 § kyrkoordningen skall alla ordinarie direkta kyrkoval i hela landet hållas den tredje söndagen i september. Vidare sägs i samma bestämmelse att vid omval skall Kyrkostyrelsen, efter samråd med stiftsstyrelsen, bestämma vilken dag som skall vara valdag. Vem som har rätt att bestämma att omval skall ske framgår dock inte, vare sig av denna paragraf eller av övriga bestämmelser.
Utöver detta anges på ett par punkter i samma kapitel att något särskilt skall gälla vid "annat val" som inte är ordinarie val. Således skall ansökan om registrering av gruppbeteckning inför ett ordinarie val ha gjorts senast den 15 juni valåret men i fråga om annat val, senast en vecka efter det att beslutet om valdag har meddelats (38 kap. 19 § 3 st. KO). Genom en hänvisningsbestämmelse gäller detsamma för anmälan av kandidater (38 kap. 24 § KO).
Vidare skall Kyrkostyrelsen respektive stiftsstyrelsen ge en nomineringsgrupp vars ansökan om registrering kan komma att avslås, möjlighet att komma in med ett meddelande om ändring eller komplettering. Ett sådant meddelande skall nomineringsgruppen lämna senast den 30 juni om det är fråga om ett ordinarie val och - när det är fråga om annat val - senast en viss dag som skall bestämmas i samband med beslutet om valdag (38 kap. 28 § 2 st. KO).
I övrigt, när det alltså saknas särskilda bestämmelser om omval/annat val, får det förutsättas att de allmänna bestämmelserna om val i kyrkoordningen gäller även vid ett omval. Det innebär exempelvis att Kyrkostyrelsen skall upprätta en röstlängd som upptar de som har rösträtt vid omvalet, utifrån vad som finns i det centrala tillhörighetsregistret 30 dagar före valdagen. Därmed avgör bosättningssorten den dagen var en person har rösträtt. De som har rösträtt skall få ett röstkort samt information om omvalet senast 18 dagar före valdagen. Även bestämmelserna om hur röstningen går till, hur sammanräkningen skall ske osv. blir tillämpliga på omval. Möjligheten att förhandsrösta på en pastorsexpedition, församlingsexpedition eller motsvarande gäller dock endast vid ordinarie val (38 kap. 50 § KO).
I vallagen (1997:157) finns en liknande ordning där omval hanteras utifrån de nya förutsättningar som kan föreligga vid omvalet. I det följande lämnas en kort redogörelse för vallagens regler om omval.
2.2.2 Omval enligt vallagen
Enligt 1 kap. 12 § vallagen skall regeringen, vid omval till riksdagen, bestämma vilken dag som skall vara valdag. Vid omval till landstings- eller kommunfullmäktige skall valdagen i stället bestämmas av Riksskatteverket efter samråd med länsstyrelsen. Detta kan sägas motsvara regleringen i kyrkoordningen om att Kyrkostyrelsen, efter samråd med stiftsstyrelsen, skall bestämma sådan valdag.
Till skillnad från kyrkoordningen innehåller dock vallagen en reglering av vem som förordnar om omval. Enligt 19 kap. 18 § vallagen skall Valprövningsnämnden när den prövar ett överklagande, upphäva ett val och förordna om omval i den berörda valkretsen om vissa förutsättningar är uppfyllda. Så skall ske i vissa fall om det har förekommit avvikelse från den ordning som är föreskriven, om någon har hindrat röstningen, om avgivna röster har förvanskats eller om någon "otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt". Omval skall dock bara förordnas om det som har förekommit kan antas ha inverkat på valutgången.
En ytterligare situation där Valprövningsnämnden skall upphäva ett val och förordna om omval enligt vallagen, är när länsstyrelsen har anmält att för få ledamöter (mindre än hälften av det bestämda antalet) har utsetts i landstings- eller kommunfullmäktige (19 kap. 21 § ValL).
Det kan i sammanhanget nämnas att dessa bestämmelser var tillämpliga även vid överklagande av kyrkofullmäktigval och val av direktvalt kyrkoråd enligt den ordning som gällde före den 1 januari 2000 (se 51 § lagen [1972:704] om kyrkofullmäktigval m.m.).
I övrigt gäller enligt vallagen, med några få undantag, samma bestämmelser om valets hantering vid omval som vid ordinarie val. Enligt vallagen skall, i likhet med kyrkoordningen, registrering av partibeteckningar vid s.k. annat val göras senast en vecka efter det att beslutet om valdag har meddelats (5 kap. 5 § ValL). Vidare kan Riksskatteverket bestämma att det vid omval till landstings- och kommunfullmäktige inte skall anordnas någon röstmottagning på postkontor på valdagen (11 kap. 4 § 2 st. ValL). En liknande undantagsmöjlighet finns för röstning som anordnas hos utlandsmyndigheter men den gäller även vid omval till riksdagen (13 kap. 1 § ValL).
2.3 Problem med den nuvarande ordningen
2.3.1 Vem som förordnar om omval
Som har framgått av den tidigare redovisningen finns det med nuvarande reglering i kyrkoordningen en oklarhet kring frågan om vem som kan förordna om omval. Kyrkostyrelsen har visserligen givits befogenhet att besluta om närmare bestämmelser om val i en rad frågor kring den praktiska hanteringen (38 kap. 78 § KO). Det kan dock knappast anses rimligt att beteckna omval och kriterierna för när ett sådant kan ske som en sådan "valadministrativ" fråga som ryms inom den befogenheten.
Inte heller kan det anses tillfredsställande att hänvisa till den mycket allmänna beskrivningen av vad som är Svenska kyrkans valprövningsnämnds uppgift enligt kyrkoordningen; att "...pröva överklaganden av val." (10 kap. 9 § KO). Detta särskilt som det saknas kriterier för på vilka grunder och i vilka situationer omval i så fall skall förordnas av Valprövningsnämnden.
2.3.2 Den praktiska hanteringen av ett omval
Med nu gällande bestämmelser innebär ett omval följande. En ny sista dag för registrering av gruppbeteckningar och anmälningar av kandidater kommer att gälla som infaller en vecka efter det att den nya valdagen har beslutats. Det skall göras en ny röstlängd utifrån förhållandena i det centrala tillhörighetsregistret 30 dagar före omvalet. Dessa uppgifter kan självfallet vara andra än de som fanns i röstlängden vid det ordinarie valet. Nya röstkort med information om valet skall tas fram på grundval av röstlängden och skickas ut så att de kan beräknas vara väljarna till handa senast 18 dagar före valdagen.
Till detta kommer den praktiska hanteringen kring själva röstningen. Det finns i kyrkoordningen ingen möjlighet att undanta brevröstning vid omval på det sätt som poströstning kan undantas i de allmänna valen. Det betyder att stiftsstyrelserna kan komma att få en viss hantering med försändelser med sådana förhandsröster. Därefter vidtar arbetet med sammanräkning och mandatfördelning m.m. i likhet med vad som görs vid ett ordinarie val.
Det har i tidigare kyrkliga val bara förekommit några få omval; inget vid valet 1997 och bara ett vid valet 1994. Det är naturligtvis en förhoppning att det inte heller framöver skall behöva ske några omval eller i vart fall att de blir få och av begränsad omfattning. Även om kyrkans valsystem byggs för att fungera så säkert som möjligt och för att felaktigheter skall kunna undvikas, är det med hänsyn till omfattningen av de kyrkliga valen och till att det är första gången som systemet prövas, inte orimligt att utgå från att något enstaka omval kommer att måsta genomföras under hösten 2001. Frågan är då hur ett sådant skall hanteras.
2.4 Överväganden och förslag
2.4.1 Förordnande om omval
Kyrkostyrelsens förslag: Kyrkoordningens bestämmelser om direkta val kompletteras med en bestämmelse som klargör att Valprövningsnämnden får förordna om omval utifrån vissa uttryckligen angivna kriterier.
Skäl för förslaget: Det är av stor betydelse för tilltron till ett valsystem att det bygger på i förväg klart angivna förutsättningar och att utrymmet för skönsmässiga bedömningar som kan leda till olik behandling begränsas. Valhanteringen kringgärdas därför, både vid de allmänna valen och kyrkovalen, av ett ytterst detaljerat regelverk som skall garantera att allt går rätt till under hela valproceduren. Om fel trots allt begås skall valet kunna göras om.
Med tanke på den process som ett omval innebär och den stora betydelse som det kan få, bör omval dock bara få förordnas utifrån i förväg bestämda kriterier och om de felaktigheter som har förekommit kan antas ha inverkat på valutgången. Den oklarhet som råder enligt nuvarande bestämmelser när det gäller frågan om vem som får förordna om omval och på vilka grunder det får ske är mot denna bakgrund inte tillfredsställande. Vi föreslår därför att kyrkoordningen kompletteras med bestämmelser som klargör detta.
2.4.1.1 Vem som bör förordna om omval
I likhet med vad som gäller vid de allmänna valen bör frågan om omval skall ske eller inte lämpligen hanteras av det organ som har att pröva överklaganden av val, dvs. Svenska kyrkans valprövningsnämnd när det gäller kyrkliga val. Vi föreslår därför att Valprövningsnämnden, när den prövar överklaganden av val, skall kunna förordna om omval om det har förekommit sådana omständigheter som kan föranleda omval vid de allmänna valen. Även kriterierna för omval, motsvarande dem som gäller vi de allmänna valen, bör framgå uttryckligen av kyrkoordningen.
2.4.1.2 Omval när för få kandidater har utsetts
I detta sammanhang har vi övervägt om det kan finnas skäl att avvika från vallagen på en punkt, nämligen den som föreskriver omval på grund av att för få kandidater har utsetts. Enligt vallagen kan, som tidigare har redovisats, Riksdagens valprövningsnämnd förordna om omval om länsstyrelsen har anmält att för få ledamöter har utsetts till landstings- eller kommunfullmäktige. Någon motsvarighet till denna bestämmelse eller till en sådan anmälningsskyldighet finns inte i kyrkoordningen. Däremot finns det en skyldighet för stiftsstyrelsen att förlänga tiden för registrering av gruppbeteckning och anmälan av kandidater om stiftsstyrelsen uppmärksammar att det totala antalet kandidater i en valkrets som har anmälts inom tiden, är lägre än det antal mandat som valet avser (38 kap. 27 § KO). Bestämmelsen om särskilt förfarande vid otillräckligt antal kandidater tillkom för att så långt som möjligt förebygga en situation där alla mandat inte besätts. Den skall ses mot bakgrund av de grundläggande kriterier som gäller för församling enligt 37 kap 2 § KO (jfr CsSkr 1999:3 s. 2-416). Det kan därför ifrågasättas om bestämmelserna om förlängd anmälningstid kan "ersätta" vallagens ordning med omval i sådana fall.
Emellertid kan det tänkas uppstå situationer där antalet anmälda kandidater i och för sig har varit tillräckligt, men där det på grund av valresultatet ändå inte har kunnat utses ett tillräckligt antal ledamöter. Vi har därför stannat för att förorda att det även i de kyrkliga valen skall kunna ske omval i sådana fall. Det förutsätter dock att stiftsstyrelsen blir skyldig att anmäla till Valprövningsnämnden att en sådan situation föreligger.
Vi föreslår därför att kyrkordningen kompletteras med en anmälningsskyldighet för stiftsstyrelsen motsvarande den som länsstyrelsen har enligt vallagen och en skyldighet för Valprövningsnämnden att i sådana fall upphäva valet och förordna om omval.
2.4.2 Vilka förutsättningar som skall gälla vid ett omval
Kyrkostyrelsens förslag: Bestämmelserna i 38 kap. kyrkoordningen ändras så att omval skall ske på grundval av samma röstlängd som har gällt vid det ordinarie val som görs om.
Skäl för förslaget: Till en början kan konstateras att det av praktiska skäl är mycket komplicerat att hantera två olika val under samma höst utifrån olika förutsättningar. Av vad som tidigare har sagts framgår att ett omval enligt kyrkoordningens nuvarande lydelse skall göras utifrån de nya förutsättningar som gäller i relation till den nya valdagen. Kyrkans valsystem har dock konstruerats för att hantera högst ett allomfattande val om året. Med den mycket korta tid som har stått till förfogande för att bygga upp detta system har det inte varit möjligt att redan från början förutse alla de komplikationer som kan uppstå. Det var nödvändigt att i ett mycket tidigt skede ange förutsättningarna för konstruktionen av det datoriserade valsystemet. Därmed blev det också, redan i ett tidigt skede, i princip omöjligt att vidta några större ändringar i systemet utan att detta skulle föra med sig oacceptabla förskjutningar inom de redan snäva tidsramarna fram till valets genomförande. Att nu, när systemet till sina grundläggande beståndsdelar redan är byggt, ändra i det låter sig inte göras inom den tid som återstår till valet 2001.
Till detta kommer att om omval måste genomföras med nuvarande bestämmelser, kommer det troligtvis att avslutas först i mycket nära anslutning till årsskiftet och den tidpunkt då nya fullmäktige skall ta vid. Det finns således mycket att vinna på att förenkla och förkorta en omvalsprocess genom att låta omval ske utifrån samma förutsättningar som det ordinarie valet.
2.4.2.1 Hur kan ett omval förenklas?
Av skäl som har redovisats tidigare bör det finnas möjlighet att registrera nya gruppbeteckningar och anmäla nya kandidater inför ett omval. Detta är också något som kan hanteras i det system som har byggts upp. Inte heller uppstår det några större problem med de förändringar i valbarhet som kan komma att inträffa mellan ett ordinarie val och ett omval. Den ordning som nu finns bygger på att valbarheten skall kunna konstateras på valdagen och systemet har därför redan nu en beredskap för att t.ex. stryka en anmäld kandidat som av något skäl, t.ex. flyttning, visar sig inte längre vara valbar på valdagen. En anmäld kandidat som vid anmälningstidens utgång inte tillhörde Svenska kyrkan, kan också "förvärva" valbarhet genom att inträda i kyrkan innan valet äger rum. Detsamma bör därför gälla även vid ett omval.
Det största problemet med kyrkoordningens bestämmelser gäller att upprätta en ny röstlängd till ett omval. Ett konkret exempel på de problem som kan uppstå med nuvarande ordning är följande. Enligt kyrkoordningen skall det upprättas en röstlängd som bygger på uppgifterna i det centrala kyrkotillhörighetsregistret 30 dagar före valdagen. Om det när som helst skall kunna tas fram en röstlängd som gäller 30 dagar före en viss dag för omval, dvs. ett i nuläget okänt datum, måste systemet klara av att dagligen kunna framställa en ny röstlängd för varje valdistrikt (sannolikt beslutas ju inte omval mer än 30 dagar före valet skall genomföras).
I detta sammanhang är det av betydelse att det har varit nödvändigt för Kyrkostyrelsen att besluta hur delning av en församling i valdistrikt skall göras. Det finns inga bestämmelser om detta i kyrkoordningen. För att få en praktiskt fungerande ordning har det varit nödvändigt att använda den borgerliga indelningen i valdistrikt för den kyrkliga indelningen. Det sägs således i Svenska kyrkans bestämmelser (SvKB 2000:2) att när en församling delas in i valdistrikt skall varje valdistrikt omfatta ett eller flera av de valdistrikt som användes vid de allmänna valen år 1998, dvs. det senaste allmänna valet.
Den borgerliga indelningen i valdistrikt kommer dock att börja justeras någon gång under hösten 2001 inför de allmänna valen nästa år. Om sådana justeringar hinner ske i tiden mellan det att en röstlängd upprättades till det ordinarie kyrkovalet och fram till att en ny röstlängd skall upprättas inför ett omval, kommer det därför att vid något tillfälle bli omöjligt att hålla reda på vilket kyrkligt valdistrikt en enskild person hör till i de ca 300 församlingar som har delats in i flera distrikt. Det går alltså inte med nuvarande system att bibehålla knytningen till en "fryst" valdistriktsindelning (1998 års indelning) utan ändringar som görs i den statliga indelningen med sikte på kommande allmänna val, kommer att inverka också på de kyrkliga systemet så snart ändringarna sker.
Kyrkostyrelsen föreslår därför att bestämmelserna i 38 kap. kyrkoordningen ändras så att det anges att vid omval skall uppgifterna i den röstlängd som användes vid det ordinarie valet ligga till grund för röstlängden vid omvalet.
Konsekvenserna av detta blir följande. Samma röstlängd innebär att eventuella ändringar i rösträtten inte kommer att beaktas, dvs. den som har utträtt ur Svenska kyrkan senare än 30 dagar för den ordinarie valdagen får ändå rösta och den som har inträtt efter samma tid får inte rösta. Samma röstlängd innebär också att den som har flyttat efter de 30 dagarna före ordinarie valdagen alltjämt kommer att stå kvar i sin gamla församling och får alltså inte rösta i den församling dit hon eller han har flyttat även om det sker ett omval där till vilket hon eller han skulle ha varit röstberättigad om en ny röstlängd hade gjorts. Och det omvända, dvs. att den som har röstat vid det ordinarie valet i omvalsförsamlingen får rösta även vid omvalet även om hon eller han p.g.a. flyttning till en ny församling inte skulle ha tagits upp i den nya röstlängden om det hade gjorts en sådan. Slutligen innebär samma röstlängd att den som fyller 16 år efter den ordinarie valdagen men senast på omvalsdagen inte får rösta vid omvalet.
Vi anser att dessa konsekvenser trots allt är acceptabla för att en ordning skall kunna åstadkommas som kan hanteras praktiskt. Även den ordinarie valordningen när det gäller upprättande av röstlängd bygger på att avstämning måste ske en viss tid före valet (30 dagar) och att förändringar som sker därefter inte kan beaktas. Det kan noteras att ordningen med 30 dagar infördes först med 1997 års vallag. Tidigare gällde den 1 juli som avstämningsdag och eftersom kyrkoval då hölls den tredje söndagen i oktober kunde det ske motsvarande förändringar under en relativt lång tidsrymd.
Det förhållandet att vi nu föreslår att samma röstlängd skall användas såväl vid det ordinarie valet som vid omvalet innebär därför inte någon dramatisk förändring, utan betyder egentligen bara att den tid under vilken ändringar kan ske som inte beaktas blir förlängd.
