Kyrkorättsutskottets betänkande
2001:3
Jäv och beslutförhet i beslutsprövningsärenden
|
Kyrkomötet
Kr 2001:3
|
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas en motion angående jäv och beslutförhet vid domkapitlets handläggning av beslutsprövningsärenden samt behörighetsreglerna för uppdrag som ledamot i domkapitlet eller i Svenska kyrkans överklagandenämnd. Utskottet föreslår en ändring i kyrkoordningen som innebär att ordförandeskapet i domkapitlet i vissa särskilda fall skall kunna utövas av den ledamot som är eller har varit ordinarie domare. I fråga om behörighetsreglerna anser utskottet att det inte finns skäl att göra någon ändring. Utskottet föreslår att motionen avslås.
Motionen
I motion 79 av Erna Arhag hemställs
att Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att tillsätta en utredning med uppgift att med utgångspunkt i vad som anförs i motionen utreda och lämna förslag till ändringar i kyrkoordningen avseende jäv och beslutförhet vid domkapitlets beslutsprövning av stiftsstyrelsens beslut samt behörighetsreglerna för uppdraget som ledamot i Överklagandenämnden respektive i ett domkapitel.
Beträffande de närmare motiveringarna hänvisas till motionen
Bakgrund
I motionen aktualiseras frågeställningar som har uppmärksammats i några praktiska fall hos Svenska kyrkans överklagandenämnd. Frågorna rör dels kyrkoordningens bestämmelser om jäv och beslutförhet när domkapitlet handlägger beslutsprövningsärenden, dels behörighetsreglerna för uppdrag som ledamot i Överklagandenämnden eller i ett domkapitel.
Jäv och beslutförhet
Bestämmelser om beslutförhet och jäv i domkapitlet finns i 9 kap. 5 och 6 §§ kyrkoordningen.
Bestämmelserna om beslutförhet innebär dels ett krav på ett visst minsta antal närvarande ledamöter/tjänstgörande ersättare, dels ett krav på ordförandens eller viceordförandens närvaro för att domkapitlet skall få fatta beslut. Innebörden av detta är att biskopen som ordförande eller domprosten som vice ordförande alltid måste vara närvarande för att domkapitlet skall vara beslutfört. I vissa ärenden som anges särskilt i bestämmelsen krävs därutöver att domarledamoten är närvarande. Det gäller bl.a. när domkapitlet avgör ärenden om beslutsprövning och överklaganden. Utformningen av kyrkoordningens bestämmelser har sitt ursprung i de inomkyrkliga utredningarna och är en sammanvägning av de olika förslag som där lades fram (se särskilt personalutredningens betänkande SKU 1998:6 och nivåutredningens betänkande SKU 1998:3).
Bestämmelserna om jäv i domkapitlet motsvarar vad som gäller i fråga om jäv för domare enligt rättegångsbalken. Den tidigare nämnda personalutredningen hade föreslagit att det s.k. domarjävet skulle tillämpas bara när domkapitlet handlade beslutsprövnings- och överklagningsärenden (SKU 1998:6 s. 108). I Centralstyrelsens skrivelse med förslag till kyrkoordning till 1999 års kyrkomöte hade jävsregeln utvidgats till att omfatta alla slags ärenden i domkapitlet (CsSkr 1999:3 s. 2-137). Kyrkomötet beslutade i enlighet med förslaget (2KL1999:1 s. 112, Kskr1999:9).
Beslutsprövning
Bestämmelser om beslutsprövning finns i 57 kap. kyrkoordningen. Beslutsprövningen infördes som en motsvarighet till det som kallas för laglighetsprövning inom förvaltningsrätten och där fungerar som ett slags medborgartalan avseende kommunala beslut.
Beslutsprövningen innebär att beslut som har fattats av en församling, en samfällighet eller ett stift får överprövas hos domkapitlet, vars beslut i sin tur kan överklagas hos Svenska kyrkans överklagandenämnd. Prövningen avser att slå fast om ett beslut har tillkommit på ett formellt korrekt sätt och i överensstämmelse med gällande regler. Om domkapitlet eller Överklagandenämnden skulle finna att så inte är fallet, blir konsekvensen att beslutet upphävs.
I förarbetena till kyrkoordningen framhölls särskilt fördelarna med att denna form av prövning, i likhet med annat slags tillsyn, skulle hanteras av ett och samma organ - domkapitlet. I personalutredningens förslag (SKU 1998:6 s. 81 f.) uttalades bl.a. följande.
Genom en sådan samordning kan avsevärda fördelar uppnås. Här åsyftas givetvis ekonomiska samordningsvinster, men framför allt effektiviteten i tillsynen. Denna torde kunna ökas genom möjligheten för domkapitlet att på eget initiativ utöva tillsyn med hjälp av information som erhållits i ett beslutsprövningsärende. Vidare bör det vara möjligt att hålla en högre kompetens i ett domkapitel som skall handlägga båda typerna av ärenden än i två skilda organ.
En annan avsevärd fördel, som kan uppnås i en samlad lösning, är att man kan undvika en parallell prövning av samma fråga. Man kan också konstruera modellen på ett sådant sätt att man i stor utsträckning kan undvika att avvisa klagomål utan prövning. I den mån det brister i någon formell förutsättning för beslutsprövning kan ju ärendet i stället handläggas som ett annat tillsynsärende.
Till fördelarna med den samlade tillsynen hör också att församlingens egna önskemål och synpunkter kan prövas mot dess faktiska förmåga att fungera som församling i ett samspel mellan endast tre parter - församlingen, domkapitlet och indelningsmyndigheten (stiftsstyrelsen enligt valutredningens förslag).
Även frågan om tillsyn över stiftsorganen diskuterades i personalutredningens betänkande. I den delen anförde utredningen bl.a. följande (a.a. s. 91).
Den formella tillsynen över stiftsfullmäktige, stiftsstyrelsen och eventuella nämnder skall ske genom att beslut som fattas av dessa organ inordnas i det beslutsprövningssystem som ersätter laglighetsprövningen. Vi har ansett det vara av stort värde att även dessa beslut - liksom i dag - kan prövas i mer än en instans. Samtidigt kan man inte bortse från att bl.a. den gemensamma kansliorganisationen kan ge upphov till att jäv och jävliknande förhållanden uppkommer vid handläggningen i domkapitlet. De noggranna regler om jäv vi föreslår - samma som gäller för domare i allmän domstol - samt den oinskränkta möjligheten att överklaga domkapitlets beslut syftar till att ändå ge den som begär beslutsprövning av stiftsbeslut en rättssäker prövning.
Det kan här noteras att personalutredningens förslag i övrigt byggde på att biskopen skulle vara ordförande och domprosten vice ordförande i domkapitlet och att någon av dessa måste vara närvarande för beslutförhet. I vissa slags ärenden, bl.a. beslutsprövningsärenden, hade dock utredningen föreslagit att domarledamoten skulle vara ordförande. Detta ändrades dock inför den slutliga remissomgången av kyrkoordningsförlaget så att biskopen alltid skulle vara ordförande, oavsett vilket slags ärende domkapitlet hade att hantera (se SKU 1998:1 s. 238).
Vid remissbehandlingen av de inomkyrkliga utredningarnas förslag till kyrkoordning framfördes kritik från några remissinstanser som ifrågasatte att stiftsstyrelsens beslut skulle komma att överprövas av domkapitlet (se CsSkr 1999:3 s. 2-322). Centralstyrelsen föreslog dock att förslaget skulle genomföras. I sammanhanget framhöll Centralstyrelsen att det var principiellt viktigt att den instans som har fått sitt beslut upphävt av ett domkapitel skulle ha möjlighet att överklaga upphävandebeslutet till Överklagandenämnden. Centralstyrelsen tillade (a.a. s. 2-327):
Möjligheten att få besluten överprövade kan ses som ett skydd för den speciella integritet som erfordras i den domstolsliknande rollen. Den överprövning som sker i Överklagandenämnden kommer att vara en "materiell" sådan, dvs. beslutsprövningsbeslutet kommer att granskas allsidigt (inte endast formellt).
Valbarhet för ledamot i Överklagandenämnden eller i ett domkapitel
För att någon skall kunna väljas till ledamot i ett domkapitel eller i Svenska kyrkans överklagandenämnd krävs att personen i fråga uppfyller kyrkoordningens krav i 9 kap. 1 och 2 §§ vad avser domkapitlet och i 16 kap. vad avser Överklagandenämnden. Bestämmelserna i nämnda kapitel innebär att det ställs krav på viss yrkesmässig kompetens för uppdrag som ledamot eller ersättare, t.ex. att någon skall vara präst eller diakon eller ordinarie domare.
Till detta kommer de allmänna bestämmelser om valbarhet som gäller för alla förtroendevalda inom Svenska kyrkan och som anges i 33 kap. kyrkoordningen. Härigenom ställs krav på att en ledamot i ett domkapitel eller i Överklagandenämnden skall tillhöra Svenska kyrkan, vara döpt, ha fyllt 18 år senast när hon eller han väljs och vara folkbokförd i landet.
I fråga om valbarhetshinder anges såvitt nu är av intresse att på stiftsnivån får den som är stiftsanställd och som på grund av sina uppgifter där har en ledande ställning, inte vara förtroendevald. Motsvarande hinder finns för den som är anställd på den nationella nivån och som där har en ledande ställning att vara ledamot eller ersättare i Kyrkomötet.
Som bestämmelserna nu är formulerade finns således inget hinder för någon att samtidigt inneha flera förtroendeuppdrag inom olika kyrkliga organ. Den som är ledamot i ett domkapitel kan således samtidigt vara ledamot i t.ex. Överklagandenämnden och en ledamot i Överklagandenämnden kan väljas till kyrkomötesledamot.
Utskottet
Av de i motionen redovisade exemplen från Överklagandenämndens praxis framgår att den nuvarande ordningen inte fungerar tillfredsställande när det gäller beslutsprövningsärenden. Så som kyrkoordningens jävsbestämmelser och beslutförhetsregler nu är formulerade, finns det risk för att sådana situationer som pekas på i motionen blir återkommande. Det betyder också att beslut kan komma att fattas trots formella brister och att besluten därmed riskerar att bli föremål för överklagande. Enligt kyrkorättsutskottets mening är det därför nödvändigt att ändra reglerna så att de ger en rimlig förutsättning för handläggningen av beslutsprövningsärenden i domkapitlet.
I motionen föreslås att frågan om sådana ändringar skall överlämnas till Kyrkostyrelsen att utreda. Kyrkorättsutskottet anser dock för sin del att det är angeläget att de nu nämnda problemen rättas till snarast möjligt så att domkapitlen kan fullgöra sin roll som överprövningsinstans utan att själva tvingas bryta mot bestämmelserna för att kunna fatta beslut.
Utskottet föreslår därför att kyrkoordningen redan nu ändras så det i bestämmelserna öppnas en möjlighet att lösa konflikten mellan beslutförhetsreglerna och jävsreglerna i fall där den uppstår. Detta kan lämpligen åstadkommas genom att domarledamoten i domkapitlet ges befogenhet att träda in som ordförande när domkapitlet handlägger beslutsprövningsärenden om både biskopen och domprosten har förhinder. Med en sådan ändring kan de oklarheter som har uppmärksammats i Överklagandenämndens verksamhetsberättelse rättas till. Ett förslag till ändrade bestämmelser ges i bilaga 1.
Eftersom den nu aktuella ändringen är en ändring i sak vill utskottet peka på de grundläggande principer om kyrkoordningens fortsatta hantering som Kyrkomötet beslutade om vid 2000 års kyrkomöte (jfr kyrkorättsutskottets betänkande Det fortsatta arbetet med kyrkoordningen, Kr2000:1, s. 4 f.). Kyrkomötet har där framhållit vikten av att ändringar i sak sker med viss återhållsamhet och att sådana ändringar bör läggas fram för Kyrkomötets beslut först efter utredning.
Enligt utskottets mening måste det i detta fall, för att tilltron till det kyrkliga besluts- och överprövningssystemet skall upprätthållas, anses föreligga särskilda skäl att vidta en ändring redan nu, även om det är fråga om en ändring i sak som inte har varit föremål för närmare utredning. Den ändring vi föreslår avser endast beslutsprövningsärenden i en mycket speciell situation och är i den meningen av begränsad omfattning. Därmed innebär vårt förslag inget egentligt avsteg från de nyssnämnda principerna.
Vad slutligen gäller frågan om behörighetsreglerna i domkapitlet och Överklagandenämnden finner utskottet inte skäl att frångå den motivering som gjordes av andra kyrkolagsutskottet i det i motionen angivna betänkandet (2KL 1999:1 avsnitt 11.12).
Mot bakgrund härav saknas anledning att tillsätta en utredning med den inriktning som förespråkas i motionen.
Hemställan
Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer utskottet
att Kyrkomötet med anledning av motion 2001:79 antar utskottets i bilaga 1 föreslagna ändringar i kyrkoordningen.
Uppsala den 17 maj 2001
På Kyrkorättsutskottets vägnar
Lars Johnsson
Närvarande: Lars Johnsson, ordförande, Mari Lönnerblad, Jösta Claeson, Jan-Erik Forsberg, Thomas Söderberg, Bo-Gustaf Sorby, Eskil Jinnegård, Inger Lifv, Robert Schött, Karl-Johan Nilsson, Staffan Holmgren, Hans-Olof Hansson, Kerstin Kedvall, Susann Torgerson och Michael Martinsson.
Biskop Christina Odenberg och biskop Lars Eckerdal har deltagit i utskottets överläggningar.
Förslag till ändringar i kyrkoordning för Svenska kyrkan (SvKB 1999:1)
Kyrkomötet beslutar att 9 kap. 5 § kyrkoordningen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
9 kap.
5 § Domkapitlet är beslutfört när minst sex eller, om samtliga är ense om beslutet, minst fem ledamöter eller tjänstgörande ersättare är närvarande. Ordföranden eller vice ordföranden måste dock vara närvarande för att domkapitlet skall vara beslutfört.
Vid handläggningen av ärenden enligt 31 kap. 11-14§§, 32 kap. 11-14 §§, 57 kap. 8-18 §§ och 58 kap. skall också den ledamot som är eller har varit ordinarie domare vara närvarande.
I en arbetsordning får domkapitlet uppdra åt
1. ordföranden eller vice ordföranden att slutligt avgöra ärenden, när beslutet avser ett ärende enligt 17 kap., 18 kap. eller 43 kap. 7 § eller innebär att ärendet inte skall prövas i sak,
2. ordföranden eller vice ordföranden att fatta sådana beslut som inte innefattar ett slutligt avgörande av ärendet,
3. den som var ordförande att fatta beslut om rättelse enligt 57 kap. 18 § och 58 kap. 16 §, och
4. ordföranden, vice ordföranden eller sekreteraren att vidta åtgärder som gäller ett ärendes beredande.
|
Föreslagen lydelse
9 kap.
5 § Domkapitlet är beslutfört när minst sex eller, om samtliga är ense om beslutet, minst fem ledamöter eller tjänstgörande ersättare är närvarande. Ordföranden eller vice ordföranden måste dock vara närvarande för att domkapitlet skall vara beslutfört.
Vid förhinder för både ordföranden och vice ordföranden är domkapitlet - när fråga är om handläggning av ärenden enligt 57 kap. 8-18 §§ - beslutfört med den ledamot som är eller har varit ordinarie domare som ordförande eller dennes ersättare.
Vid handläggningen av ärenden enligt 31 kap. 11-14§§, 32 kap. 11-14 §§, 57 kap. 8-18 §§ i andra fall än som anges i andra stycket och 58 kap. skall också den ledamot som är eller har varit ordinarie domare vara närvarande.
I en arbetsordning får domkapitlet uppdra åt
1. ordföranden eller vice ordföranden att slutligt avgöra ärenden, när beslutet avser ett ärende enligt 17 kap., 18 kap. eller 43 kap. 7 § eller innebär att ärendet inte skall prövas i sak,
2. ordföranden eller vice ordföranden att fatta sådana beslut som inte innefattar ett slutligt avgörande av ärendet,
3. den som var ordförande att fatta beslut om rättelse enligt 57 kap. 18 § och 58 kap. 16 §, och
4. ordföranden, vice ordföranden eller sekreteraren att vidta åtgärder som gäller ett ärendes beredande.
|
Detta beslut träder i kraft den 1 oktober 2002.
