Kyrkorättsutskottets betänkande 2001:2 Remitteringsskyldigheten till Kyrkorättsutskottet

Kyrkomötet Kr 2001:2

Sammanfattning

I detta betänkande lägger Kyrkorättsutskottet fram förslag till beslut om vissa förtydliganden i 4 kap. Kyrkomötets arbetsordning (SvkB 1999:3)

Bakgrund

Kyrkorättsutskottet tillkom genom beslut av 1999 års kyrkomöte. Utskottet har en delvis ny roll inom utskottsorganisationen. Enligt 4 kap. 13 § Kyrkomötets arbetsordning skall kyrkorättsutskottet bereda ärenden om lagstiftningsfrågor och frågor rörande arbetsordningen samt instruktioner som beslutas av Kyrkomötet för den nationella nivåns olika organ. Utöver detta skall utskottet enligt 4 kap. 21 § arbetsordningen yttra sig på begäran av övriga utskott innan dessa avger ett betänkande som medför ändring i kyrkoordningen.

När utskottsindelningen diskuterades vid 1999 års kyrkomöte i andra kyrkolagsutskottet, konstaterades att frågor om kyrkoordningen skulle komma att sakbehandlas i minst fyra andra utskott. För att åstadkomma en samordning av frågorna utifrån en helhetssyn på kyrkordningen, föreslog andra kyrkolagsutskottet en obligatorisk remittering till ett särskilt kyrkorättsutskott när ett annat utskott avger ett betänkande som innebär förslag till ändring i kyrkoordningen. På så sätt skulle det skapas garanti för att nödvändiga följdändringar blir genomförda, att redaktionell och språklig utformning blir enhetlig och att eventuella övergångsbestämmelser utformas på ett konsekvent sätt (2KL 1999:2 s. 4 och 5). Kyrkomötet beslutade i enlighet med andra kyrkolagsutskottets förslag.

Kyrkorättsutskottets roll kan därmed närmast liknas vid den funktion som lagrådet har när det gäller att - på begäran av regeringen eller av ett riksdagsutskott - yttra sig över förslag till nya eller ändrade lagar. Enligt regeringsformen skall lagrådets granskning avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna, rättsordningen i övrigt och rättssäkerhetens krav, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, om förslaget är så utformat att det kan antas tillgodose angivet syfte och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Problem med nuvarande ordning

Den nya ordningen med inhämtande av yttrande från Kyrkorättsutskottet tillämpades första gången vid Kyrkomötet år 2000. Redan då uppmärksammades att det finns vissa oklarheter kring den praktiska tillämpningen av bestämmelserna. Kyrkorättsutskottet uttalade i sitt betänkande Det fortsatta arbetet med kyrkoordningen (Kr2000:1) bland annat följande:

Som bestämmelsen om övriga utskotts remitteringsskyldighet till kyrkorättsutskottet nu är formulerad, skulle det kunna uppstå viss tvekan om när en sådan skyldighet faktiskt föreligger. Det kan tänkas att även förslag som läggs fram i en reservation till ett betänkande och som innebär att ändringar skall göras i kyrkoordningen, vinner Kyrkomötets bifall. Om reservanternas förslag inte har remitterats till kyrkorättsutskottet dessförinnan därför att arbetsordningen har tolkats snävt på den punkten, kan frågan ställas om förslaget i så fall är berett i vederbörlig ordning.

Kyrkorättutskottet uttalade vidare att det borde övervägas om bestämmelsen skall förtydligas. I det följade redovisas utskottets syn på frågan.

Ärendenas nuvarande hantering i Kyrkomötet

Ordningen för väckande av ärenden i Kyrkomötet är reglerad dels i kyrkoordningen, dels i Kyrkomötets arbetsordning. Enligt 11 kap. 10 § kyrkoordningen gäller som huvudregel att ärenden kan väckas genom en skrivelse av Kyrkostyrelsen, genom en motion av en ledamot eller biskop, genom ett utskott i ett betänkande och genom revisorerna inom deras uppdrag. En ytterligare förutsättning för att Kyrkomötet skall få fatta beslut i ett ärende är att ärendet dessförinnan har beretts i ett utskott eller av valberedningen (11 kap. 11 § KO).

Dessa bestämmelser medför att Kyrkomötet bara kan besluta i frågor som har behandlats i ett utskott. Följaktligen kan Kyrkomötet besluta om exempelvis en ändring i kyrkoordningen bara om ändringen finns med i utskottets hemställan, i en reservation till majoritetens förslag eller i en motion som har behandlats i betänkandet. Till detta kommer den möjlighet som anges i 5 kap. 2 § arbetsordningen för en ledamot eller en biskop att framställa ett yrkande som inte har redovisats i ett utskottsbetänkande, genom att underrätta kyrkomötets ordförande samt dela ut yrkandet i bänkarna innan ärendet avgörs. Även här torde dock beredningstvånget innebära att ledamoten måste hålla sig inom ramen för vad som i någon mening kan anses ha behandlats i utskottets betänkande för att beslut skall kunna fattas.

Utskottet

Den nu gällande skyldigheten att inhämta yttrande från kyrkorättsutskottet är formulerad på följande sätt i 4 kap. 21 § arbetsordningen:

21 § Innan ett utskott avger ett betänkande i ett ärende som medför ändring i Kyrkoordningen skall utskottet inhämta yttrande av Kyrkorättsutskottet.

Till en början kan konstateras att det inte på förhand går att säga vilket betänkande som "medför" en ändring i kyrkoordningen och som av det skälet skall remitteras till kyrkorättsutskottet för yttrande. Detta står klart först när Kyrkomötet har beslutat om betänkandet.

En rimlig utgångspunkt för tolkningen av bestämmelsen är därför att yttrande skall inhämtas när ett ärende kan komma att medföra en ändring i kyrkoordningen. Även med en sådan formulering skulle det dock kunna finnas utrymme för olika uppfattningar om den egentliga innebörden. Utifrån en vid tolkning, med utgångspunkt i syftet med remitteringsskyldigheten, skulle i princip alla förslag som avser ändringar i kyrkoordningen och som sakbehandlas i ett utskott föranleda granskning av kyrkorättsutskottet, oavsett om de återfinns i utskottets hemställan, i en reservation eller i en motion. En snäv tolkning däremot, som mer grundar sig på när ett utskottsbetänkande i praktiken leder till en kyrkoordningsändring, skulle kunna leda till att yttrande inhämtas bara när ett utskott i sin hemställan har yrkat en kyrkordningsändring.

Som kyrkorättsutskottet har anfört i det tidigare redovisade betänkandet (Kr2000:1), är det viktigt att remissförfarandet behandlas på ett likartat sätt i alla utskott, så att ärenden rörande kyrkoordningsändringar blir beredda på samma sätt. I princip bör inga beslut om kyrkoordningsändringar fattas av Kyrkomötet utan att Kyrkorättsutskottet först har hörts. Konsekvent genomförd skulle dock denna princip innebära att också ett yrkande om en kyrkordningsändring som framställs först i plenum enligt 5 kap. 2 § arbetsordningen, skulle behöva remitteras till Kyrkorättsutskottet för granskning. Ett sådant förfarande är dock inte möjligt att hantera inom ramen för den ordinarie sammanträdesordningen.

Det som skall remitteras måste därför, i likhet med vad som redan nu gäller, begränsas till sådant som på något sätt har redovisats i ett utskotts betänkande. Även en sådan utgångspunkt, som skulle innebära att alla motioner med konkreta förslag till kyrkoordningsändringar skulle behöva remitteras till kyrkorättsutskottet, skulle dock leda till praktiska svårigheter. Så som utskottsarbetet nu fungerar, där det efter endast några få arbetsdagar förväntas finnas färdigberedda ärenden i form av utskottsbetänkanden, är det knappast troligt att en sådan granskning skulle hinnas med. Visserligen finns det en möjlighet enligt 4 kap. 22 § arbetsordningen att förlänga ett ärendes beredning, men den torde vara avsedd för undantagssituationer och inte för vad som i så fall skulle bli ett normalt inslag i utskottsarbetet. Vidare kan det ifrågasättas om en förhandsgranskning av samtliga motioner med kyrkoordningsändringar - även om det rent principiellt kan anses angeläget - är en rimlig användning av resurser med tanke på att det knappast aldrig förekommer att ett förslag vinner Kyrkomötets bifall när inte någon av utskottets ledamöter har ställt sig bakom det.

Däremot förekommer det, även om det inte är särskilt vanligt, att förslag som återfinns i en reservation till ett betänkande vinner bifall i Kyrkomötet. Kyrkorättsutskottet anser därför för sin del att en rimlig avvägning mellan vad som vore principiellt önskvärt och vad som är möjligt utan att göra alltför stora ingrepp i nu gällande ärendehantering, leder till en ordning där yttrande skall inhämtas av kyrkorättsutskottet i fråga om samtliga förslag till bestämmelser som utskottet hemställer om i sitt betänkande, eller som anges i en reservation som fogas till betänkandet. Kyrkorättsutskottet föreslår att bestämmelserna i 4 kap. 21 § förtydligas så att detta framgår i enlighet med vad som anges i bilaga 1.

Slutligen kan det i sammanhanget finnas skäl att åter erinra om att Kyrkorättsutskottets uppgift i detta avseende endast är att uttala sig om föreslagna ändringar är förenliga med det redan befintliga regelsystemet, kyrkoordningen. Det är alltså inte fråga om någon ytterligare granskning av själva sakfrågan.

Hemställan

Med hänvisning till vad som ovan har anförts hemställer utskottet

att Kyrkomötet antar utskottets i bilaga 1 föreslagna ändringar i Kyrkomötets arbetsordning.

Uppsala den 16 maj 2001

På Kyrkorättsutskottets vägnar

Lars Johnsson

Maria Lundqvist Norling

Närvarande: Lars Johnsson, ordförande, Mari Lönnerblad, Jösta Claeson, Torgny Larsson, Thomas Söderberg, Bo-Gustaf Sorby, Eskil Jinnegård, Inger Lifv, Robert Schött, Karl-Johan Nilsson, Staffan Holmgren, Hans-Olof Hansson, Kerstin Kedvall, Susann Torgerson och Michael Martinsson.

Biskop Christina Odenberg och biskop Lars Eckerdal har deltagit i utskottets överläggningar.

Förslag till ändringar i Arbetsordning för Kyrkomötet (SvKB 1999:3)

Kyrkomötet beslutar att 4 kap. 21 § arbetsordningen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse 4 kap 21 § Innan ett utskott avger ett betänkande i ett ärende som medför ändring i Kyrkoordningen skall utskottet inhämta yttrande av Kyrkorättsutskottet.

Föreslagen lydelse 4 kap 21 § Innan ett utskott avger ett betänkande i ett ärende som kan medföra ändring i Kyrkoordningen skall utskottet - vad avser de förslag till bestämmelser som föreslås ingå i eller fogas till betänkandet - inhämta yttrande av Kyrkorättsutskottet.

Detta beslut träder i kraft den 1 januari 2002.