Tillsyns- och uppdragsutskottets betänkande
2000:16
Kyrkomötets sanktionsmöjligheter
|
Kyrkomötet
TU 2000:16
|
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas motion 2000:50 om Kyrkomötets sanktionsmöjligheter. Utskottet betonar att vilja till samverkan och samförståndslösningar är av grundläggande betydelse vid tillämpningen av kyrkoordningen. Samarbetet måste präglas av lojalitet. Biskopar och domkapitel har ett särskilt tillsynsansvar. Frågeställningar hur man ansvarigt kan hantera de instrument som finns i kyrkoordningen för att stärka efterlevnaden av regelverket bör bli föremål för gemensamma överläggningar mellan biskoparna och domkapitlen. Utskottet anser att Kyrkostyrelsen skall ta initiativ till detta.
Motionen
I motion 2000:50 av Urban Gibson om Kyrkomötets sanktionsmöjligheter hemställs
att Kyrkomötet beslutar uppdra åt Kyrkostyrelsen att utreda och lägga fram förslag i frågan om vilka sanktionsmöjligheter som Kyrkomötet bör ha i förhållande till församlingar som avsiktligt bryter mot kyrkomötesbeslut.
Yttrande
I ärendet föreligger ett yttrande från Läronämnden (Ln 2000:1), vilket är fogat till betänkandet som bilaga 1.
Bakgrund
Den i motion 2000:50 aktualiserade frågan om sanktionsmöjligheter vid medvetna brott mot kyrkoordningen har ett samband med kyrkoordningens ställning och auktoritet. I Centralstyrelsens skrivelse (CsSkr 1999:3) Kyrkoordning för Svenska kyrkan fanns ett avsnitt om kyrkoordningens förhållande till lagstiftningen (volym 2 sid. 8 f.). Där konstaterades bl.a. att konstitutionellt sett är kyrkoordningen givetvis underställd lagstiftningen. Det innebär att vid en konflikt mellan en kyrkoordningsregel och en regel i den statliga lagstiftningen får kyrkoordningen vika. Samtidigt framhölls att kyrkoordningen är uppbyggd från utgångspunkten att den ryms inom de ramar som lagstiftningen ger. Vidare anförde Centralstyrelsen följande:
Kyrkoordningsförslaget bygger på bestämmelsen i lagen om Svenska kyrkan om kyrkomötet som kyrkans högsta beslutande organ. I propositionen uttalades i anslutning till denna bestämmelse att den ger kyrkomötet förutsättningar att besluta sådana gemensamma stadgar (kyrkoordning) för Svenska kyrkan och dess delar som behövs för sammanhållning och god ordning inom kyrkan (prop. 1997/98:116 s. 58).
Förslaget utgår också från att alla kyrkliga organ lojalt kommer att följa kyrkoordningen och de beslut som fattas med stöd av den. Det finns ingen anledning att förvänta sig att kyrkliga organ skulle utnyttja samhällets rättsordning för att ifrågasätta sådana beslut.
Till Centralstyrelsens skrivelse fanns som bilaga 4 ett yttrande från den fristående juridiska granskningsgrupp som granskat kyrkoordningsförslaget. Den juridiska granskningsgruppen uppmärksammade i sitt yttrande inte minst frågor om kyrkoordningens ställning. Bl.a. pekade den på att kyrkliga organ kan ingå avtal som blir civilrättsligt bindande och inte kan upphävas genom något inomkyrkligt överprövningssystem. Det kan dock noteras att motsvarande problem har funnits även inom ramen för det tidigare kyrkokommunala systemet.
I följande avsnitt i sitt yttrande citerade den juridiska granskningsgruppen lagrådets yttrande över förslag till lag om Svenska kyrkan och kommenterade i anslutning hör till kyrkordningsförslaget.
I sitt yttrande över förslag till lag om Svenska kyrkan (prop. 1997:98:116 s. 1999) uttalade Lagrådet bl.a. ”Lagen ger inte bestämmelser för att lösa konflikter mellan Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar. Även dessa är juridiska personer och Svenska kyrkans centrala organ har inte någon normgivningsrätt. Till yttermera visso är det inte troligt – och för övrigt inte heller avsett – att domstolarna kommer att befatta sig med sådana konflikter, om de inte rör egendomsrättsliga förhållanden eller andra civila rättigheter (artikel 6 Europakonventionen). Till en början kommer säkerligen allt att gå väl, men i sinom tid kan splittringstendenser uppkomma med tvister som pockar på sin lösning i rättslig väg utan att det finns några anvisningar för hur det skall gå till. Lagrådet förutsätter dock att åtskilliga problem kan lösas genom en kyrkoordning med inomkyrklig rättsverkan.”
Flera av de oklarheter som förelåg när lagen om Svenska kyrkan antogs har undanröjts genom det framlagda förslaget. Kvar står emellertid de svårigheter som hänger samman med att trossamfundet Svenska kyrkan inte har någon normgivningsrätt. Kyrkoordningsförslaget innehåller inte någon lösning på de problem som kan uppstå om en konflikt uppkommer mellan t.ex. en församling och kyrkans centrala organ eller mellan en församling och ett domkapitel. Kyrkoordningen ger visserligen regler för hur bestämmandekedjan skall se ut men några rättsliga möjligheter att genomföra ett beslut om t.ex. en tvångsvis sammanläggning av församlingar finns inte. Problemen bör dock inte överdrivas. Det måste förutsättas att den lojalitet mellan Svenska kyrkan centralt och dess organisatoriska delar liksom mellan dessa senare som förslaget till kyrkoordning bygger på kommer att avsevärt minska riskerna för att allvarliga konflikter uppstår. Ett stort ansvar får anses ligga på var och en inom Svenska kyrkan att lojalt verka för att samarbetet skall fungera. Uppkommer en konflikt får den lösas i samförstånd mot bakgrund i de beslut som kyrkomötet fattat. ((CsSkr 1999:3, volym 3 sid. 158 f)
I sina kommentarer med anledning av den juridiska granskningsgruppens yttrande konstaterade Centralstyrelsen att dess synpunkter överensstämde med vad den själv anfört.
I en artikel i nr 2/2000 av Svenska kyrkans församlingsförbunds tidskrift FÖR har rättschefen hos Kyrkostyrelsen Lars Friedner tagit upp frågan om sanktioner i en artikel med rubriken ”Vad händer den som bryter mot kyrkoordningen?”. Då det gäller medvetna brott mot kyrkoordningen sägs i artikeln bl.a. följande:
Kvar står eventuella bekymmer av sådana kyrkliga organ som avsiktligt bestämmer sig för att bryta mot kyrkoordningen. Sådana brott torde ske – som jag inledningsvis varit inne på – därför att man inte är beredd att respektera de former för beslutsfattande som gäller inom kyrkan. Den första fråga de personer som deltar i ett sådant beslut bör ställa sig är, enligt min uppfattning, om de önskar vara en del av Svenska kyrkan eller ej.
Som jag ser det finns i det nuvarande inomkyrkliga regelsystemet tre vägar att reagera mot t.ex. en församling som avsiktligt trotsar kyrkoordningens bestämmelser:
· Stiftsstyrelsen kan avstå från att bevilja församlingen sådana individuella bidrag som utgår genom utjämningssystemet.
· Domkapitlet kan ta ifrån den präst eller diakon som medverkar till ett sådant beslut hans eller hennes rätt att utöva den kyrkliga vigningstjänsten. För prästens del innebär detta bl.a. att staten inte längre accepterar honom eller henne som vigselförrättare.
· Stiftsstyrelsen kan lägga samman församlingen med en grannförsamling.
De angivna vägarna utgör som synes trubbiga instrument. Det utesluter i och för sig inte att de i speciella situationer kan komma till användning. Men kyrkoordningens utgångspunkt är – som nämnts – inte att med tvångsmedel hålla någon i kyrkan utan att de som verkar i kyrkan skall göra det i lojalitet med den och med de system för beslutsfattande som gäller inom kyrkan.
Utskottet
”Syftet med kyrkoordningen är att ange de strukturer och beslutsformer som ger de bästa förutsättningarna för Svenska kyrkan att fullfölja sin kallelse. Härtill kommer uppgiften att bevara och stärka enheten och gemenskapen bland dem som tillhör Svenska kyrkan, mellan församlingar och stift och med hela den världsvida kyrkan” (citat ur Inledning till kyrkoordningen).
I inledningen till sjunde avdelningen i kyrkoordningen tydliggörs vidare alla kyrkotillhörigas gemensamma uppdrag:
”Kallelsen att föra ut evangelium är given åt hela Guds folk. Alla i kyrkan är lemmar i en och samma kropp. Dopet är den grundläggande vigningen till tjänst i kyrkan och ger delaktighet i kyrkans gemensamma uppdrag. Förtroendevalda, frivilliga medarbetare, anställda och de som vigts till uppdrag inom kyrkans vigningstjänst skall fullgöra de uppdrag som de anförtrotts i solidaritet med Svenska kyrkan och kyrkans tro, lära och bekännelse. Alla står i evangeliets tjänst och under dess auktoritet”.
Detta är fundamentet för Svenska kyrkans kyrkorättsliga ställning. Av det gemensamma uppdraget följer en förpliktelse för varje enskild kyrkotillhörig att följa kyrkoordningen och att medverka till att konflikter inte uppstår. Svenska kyrkans ställning som ett fritt trossamfund i ett samhälle präglat av religionsfrihet innebär att vid tillämpningen av kyrkoordningen viljan till samverkan och samförståndslösningar är av grundläggande betydelse. Den kyrkotillhörige ger därigenom uttryck för en önskan att tillhöra både Svenska kyrkan som helhet och gemenskapen i församlingen. Församlingarna är förenade i stift. Präster och diakoner har genom sina vigningslöften en särskild relation till biskopen. Kyrkoordningen bygger på lojalitet mellan olika nivåer och mellan olika organisatoriska delar av Svenska kyrkan. Detta kan inte betonas tydligt nog. Som den juridiska granskningsgruppen med instämmande av Centralstyrelsen anfört ”får ett stort ansvar anses ligga på var och en inom Svenska kyrkan att lojalt verka för att samarbetet skall fungera”.
Den som tillhör Svenska kyrkan och därmed har en relation till såväl församlingen som kyrkan som helhet kan med rätta kräva att verksamheten präglas av lojalitet. Det är en rättssäkerhet för den kyrkotillhörige att kunna få klara och entydiga besked om vad som gäller enligt kyrkoordningen.
Det är angeläget med ett uppmärksamt förhållningssätt för att de intentioner som ligger till grund för kyrkoordningen skall vidmakthållas. Detta gäller såväl den som fattar beslut som den som berörs av beslutet. De som har tillagts ett tillsynsansvar har därvid en viktig roll. Detta gäller i första hand biskoparna och domkapitlen. Enligt reglerna om ansvarsfördelning på lokal nivå har även kyrkoherden en tillsynsfunktion.
Den som är ansvarig för tillsyn måste ägna denna uppgift stor uppmärksamhet inte minst när ett nytt regelverk är i ett inledningsskede. Därigenom markeras en bestämd hållning att bevara kyrkans trovärdighet och minskas risken för avsteg. Det har uppkommit olika frågeställningar om hur man ansvarigt hanterar de instrument av mer eller mindre ingripande slag som finns i kyrkoordningen för att stärka efterlevnaden av regelverket. Ett gemensamt utbyte av erfarenheter och synpunkter är då särskilt angeläget. Det är enligt utskottet viktigt att de i första hand tillsynsansvariga – biskopar och domkapitel – ges tillfälle till sådana överläggningar. Utskottet anser att Kyrkostyrelsen skall ta initiativ till detta. Utskottet anser också att det kan vara av värde att i här aktuella frågor ta del av erfarenheter från kyrkor med en med Svenska kyrkan likartad struktur i andra länder.
Hemställan
Utskottet hemställer
att Kyrkomötet med anledning av motion 2000:50 ger Kyrkostyrelsen till känna vad utskottet anfört
Uppsala den 19 maj 2000
På Tillsyns- och uppdragsutskottets vägnar
Erna Arhag
Närvarande: Erna Arhag, ordförande, Gunborg Engman-Ericsson, Sven Håkansson, Maja Larsson, Börje Dahlvid, Anna-Lena Forsdahl, Ingrid Johansson Fjelkman, Astrid Roos Ydell, Nils Gårder, Åke Blomqvist, Elisabeth Engberg, Sten Elmberg, Elsa Spännar, Göran Pettersson och Carina Etander Rimborg.
Biskoparna Biörn Fjärstedt och Anders Wejryd har deltagit i utskottets överläggningar.
Läronämndens yttrande
2000:1
Frågor rörande kyrkoordningen
Till Läronämnden har för yttrande överlämnats KsSkr 2000:9 rörande det fortsatta arbetet med kyrkoordningen samt motionerna KMot 2000:3 om kyrkoordningens föreskrifter om behandling av lärofrågor, 4, 12 och 38 rörande arbetsgivarorganisation och förhandlingsfrågor, 14 och 15 om tillsättning av domprost, 50 om sanktionsmöjligheter, 65 om valfrågor samt 71 om det fortsatta arbetet med kyrkoordningen.
Skrivelsen och motionerna aktualiserar förhållandet mellan kyrkans olika nivåer och den nationella nivåns uppdrag.
Den inomkyrkliga normgivningen för Svenska kyrkan som trossamfund handhas av kyrkomötet som kyrkans högsta beslutande organ. Den gäller därmed för församlingar och stift som organisatoriska delar av Svenska kyrkan. Det för Svenska kyrkan gemensamma regelverket fastställs i kyrkoordningens form. Därutöver har Kyrkomötet till uppgift att fatta beslut om inriktning och resursfördelning på nationellt plan.
Vid Kyrkomötet 1999 antogs kyrkoordning för Svenska kyrkan att gälla från och med den 1 januari 2000. I kyrkoordningen knyts teologi och juridik samman. Kyrkoordningen har sin utgångspunkt i Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära. En del av kyrkoordningens bestämmelser ger tydligt uttryck för Svenska kyrkans identitet, andra utgör mer praktiska tillämpningar i linje med dess teologiska grundsyn. En av Kyrkomötets främsta uppgifter är att besluta om de ändringar som kan vara påkallade.
Å ena sidan urholkas kyrkoordningens legitimitet om uppenbara felaktigheter inte rättas så snart det är möjligt. Å andra sidan kan dess legitimitet undergrävas om stift och församling bibringas uppfattningen att kyrkoordningen ständigt kommer att förändras i det ena eller andra avseendet. Då riskeras dess roll som ett sammanhållande instrument och den lojalitet mot den beslutade ordningen man har rätt att vänta av kyrkans församlingar och stift. Den kategorisering som Kyrkostyrelsen gör i KsSkr 2000:9 kan tjäna som ett vägledande instrument i denna avvägning.
Lärofrågor
Kyrkoordningen innehåller bestämmelser om att beslut som rör Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära, Svenska kyrkans böcker, gudstjänster, sakrament och övriga handlingar, kyrkans vigningstjänst samt om ekumeniska överenskommelser skall fattas med kvalificerad majoritet om förslaget avstyrkts av Läronämnden. Beslut som rör formerna för behandlingen av lärofrågor skall dessutom fattas vid två på varandra följande kyrkomöten.
Bestämmelserna ger uttryck för den särskilda omsorg om läran som hör till en kyrka med evangelisk luthersk bekännelse. Läronämnden konstaterade i sitt yttrande Ln 1999:3 att ”regelverket omkring formerna för beslut i sådana frågor förstärkts” till skydd för läran. Det är enligt Läronämndens mening väsentligt att beslut i hithörande frågor tas i sådana former att tillfälligheter inte blir avgörande.
Arbetsgivarorganisation
I anslutning till de motioner som berör frågor omkring arbetsgivarskap och förhandlingsfrågor vill Läronämnden peka på den oklarhet som kan finnas när det gäller rollen för arbetsgivarorganisationen respektive stiftet. Gränsdragningen mellan uppgiften att utöva tillsyn i den vida mening som ges i kyrkoordningen (stöd, uppmuntran, råd, inspiration, fördjupning) tillsammans med stiftets uppgift att arbeta med de strukturella frågorna och arbetsgivarorganisationens uppdrag att företräda församlingen i dess förhållande till arbetstagarna är inte helt tydlig. Det kan här finnas en konflikt mellan tillsynen, episkopé, såsom den utövas av biskop och andra stiftsorgan och arbetsgivarorganisationens uppdrag att företräda församlingarna som arbetsgivare. Frågor om arbetsfördelning, ansvarsfördelning och samverkan behöver bearbetas i utövandet av det gemensamma uppdraget att biträda församlingarna.
Samtidigt kan Läronämnden konstatera att kyrkoordningens bestämmelser rörande en gemensam arbetsgivarorganisation har sin grund i den samlade bedömning som gjordes vad gällde prästernas anställningsvillkor och där den gemensamma arbetsgivarorganisationen skulle vara ett stöd till att hålla samman församlingar och stift.
Kyrkans nivåer
Kyrkoordningen ger uttryck för en fördelning av ansvar och befogenheter mellan kyrkans olika nivåer: församling, stift och nationellt plan. Rollfördelningen mellan de olika delarna i kyrkan är principiellt viktig då den speglar dess självförståelse som sammanhållet trossamfund. Inom Svenska kyrkan lever de olika delarna i gemenskap med varandra och hör tillsammans. Motionerna om tillsättning av domprost ger anledning till en vidare belysning av stiftets roll i förhållande till församlingarnas arbetsgivarskap med den bakgrund som tidigare tecknats rörande intentionerna att sammantaget ej medverka till att församlingarna görs oberoende av kyrkan i övrigt.
Relationen mellan kyrkans nivåer och fördelning av ansvar och befogenheter mellan dem aktualiserar vidare frågan om den inre lojaliteten mellan kyrkans olika delar. Den för Svenska kyrkan antagna kyrkoordningen bygger på förutsättningen att kyrkans församlingar och stift som delar av denna avser att leva i enlighet med kyrkans gemensamma bestämmelser. Den innehåller därför ej heller några sanktionsmöjligheter mot församlingar eller dem som fattar beslut i strid med kyrkoordningen. Endast när det gäller dem som står i vigningstjänsten finns regler för hur åtgärder kan vidtas när de ej följer kyrkans ordning. Möjligheten att införa sanktioner mot en församling som på egen hand avgör frågor utanför sitt kompetensområde eller på annat sätt sviker den lojalitet mot Svenska kyrkan i stort som är kyrkoordningens grundförutsättning bör därför prövas.
Även frågan om valsystemet gäller synen på kyrkans olika nivåer: skall församlingar och stift som pastorala områden ha en särställning i valordningen och den nationella nivån som kyrkans organ för gemensamt beslutsfattande grundas på annat sätt? Läronämnden beklagar att den i sitt yttrande Ln 1999:3 inte berörde dessa frågor. Frågan om de kyrkotillhörigas ansvarstagande i demokratiska former för beslutsorganen bör i den utvärdering som skall ske av valbestämmelserna kompletteras med överväganden om hur valsystemet uttrycker kyrkosynen och de olika nivåernas inbördes relation.
Uppsala den 9 maj 2000
På läronämndens vägnar
KG HAMMAR
Närvarande: Ärkebiskop KG Hammar, ordförande, biskop Ragnar Persenius*, biskop Lars-Göran Lönnermark, biskop Jonas Jonson, biskop Anders Wejryd, biskop Christina Odenberg, biskop Lars Eckerdal, biskop Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund, biskop Caroline Krook, Astrid Andersson Wretmark, Curt Forsbring, Edgar Almén, Fredrik Lindström.
* Ej närvarande vid betänkandets slutjustering.
