Tillsyns- och uppdragsutskottets betänkande
2000:2
Svenska kyrkans församlingsförbund som företrädare för kyrkliga arbetsgivare
|
Kyrkomötet
TU 2000:2
|
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas motionerna 2000:4, 2000:12 och 2000:38. Utskottet finner inte skäl till ändring av bestämmelserna om en gemensam arbetsgivarorganisation. Utskottet konstaterar att formerna för förhandlingar om prästlöner är en väsentlig del i den samlade lösningen avseende prästernas anställningsförhållanden. Utskottet föreslår att motionerna avslås.
Motionerna
I motion 2000:4 av Yngve Kalin om tvånget att församlingar och samfälligheter skall representeras av Svenska kyrkans Församlingsförbund i arbetsgivarfrågor hemställs
att kyrkoordningens 34 kap. 6 § ges ett sådant innehåll att församlingarna och samfälligheterna kan ingå kollektivavtal utan att det sker genom ett obligatorium genom Svenska kyrkans Församlingsförbund.
I motion 2000:12 av Göran Wahlström m.fl. om löneförhandlingsrätt när det gäller prästerna hemställs
att Kyrkomötet fattar erforderliga beslut och ändringar av 34 kap. 6 § kyrkoordningen i syfte att göra det möjligt för de församlingar och samfälligheter som önskar att själva förhandla om prästernas löneförmåner på samma sätt som gäller för övriga anställda hos samma arbetsgivare.
I motion 2000:38 av Joakim Svensson och Jan-Anders Ekelund om Svenska kyrkans Församlingsförbund som arbetsgivarorganisation hemställs
att Kyrkomötet beslutar att 6 § i 34 kap. utgår ur kyrkoordningen
Yttrande
I ärendet föreligger ett yttrande från Läronämnden (Ln 2000:1), vilket är fogat till betänkandet som bilaga 1.
Bakgrund
Fram till den 1 januari 2000 hade större delen av Svenska kyrkans personal vad som brukade kallas kyrkokommunal anställning. Detta innebär att de hade ett anställningsavtal med en kyrkokommun, alltså en församling eller en samfällighet. Samtliga kyrkokommuner hade valt att låta sig företrädas av Svenska kyrkans Församlingsförbund – tidigare Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Förbundet tecknade på den grunden som arbetsgivarorganisation kollektivavtal med berörda fackliga organisationer.
Arbetsgivarfunktionerna för dem som innehade prästtjänster i pastorat och stiftssamfälligheter var delade mellan statliga och kyrkokommunala organ. Arbetsgivarverket företrädde de kyrkliga kommunerna i deras egenskap av arbetsgivare för prästerna vad gäller förhandlingar, ingående och uppsägning av kollektivavtal om avlöningsförmåner, beslut om vissa stridsåtgärder samt även i vissa arbetsrättsliga tvister. Bestämmelser om detta fanns i 32 kap. 11 § kyrkolagen.
Av lagen (1999:289) om Svenska kyrkans personal vid relationsändringen följde att de rättigheter och skyldigheter på grund av anställningsavtal och anställningsförhållanden som gällde vid tidpunkten för relationsändringen övergick till enheterna församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift inom trossamfundet Svenska kyrkan. Detta medförde bl. a att samtliga kyrkoherdar och komministrar - liksom anställda med kyrkokommunalt reglerade anställningar i och med de ändrade kyrka-statrelationerna blev anställda hos församlingar och samfälligheter i deras nya rättsliga gestalt.
I utredningsarbetet om kyrkoordningen angavs i det s.k. ”prästpaketet” ett antal inomkyrkliga villkor för att ha ett samlat arbetsgivarskap för samtliga arbetstagare verksamma hos församlingarna. De olika delarna i den samlade lösningen syftade till ett bibehållande av Svenska kyrkans episkopala struktur även när kyrkoherdar och komministrar fullt ut är lokalt anställda. Församlingsförbundets ställning som i kyrkordningen reglerad företrädare för de kyrkliga arbetsgivarna var ett av villkoren i den samlade lösningen. I betänkandet Personal, tillsyn, överklagande (Svenska kyrkans utredningar 1998:6) sid. 50 sägs härom följande:
En gemensam arbetsgivarorganisation för alla församlingar, samfälligheter, stift och rikskyrkliga organ skall ha en i kyrkoordningen föreskriven fullmakt att sluta kollektivavtal. Även om det skulle vara möjligt med någon annan så föreslår vi att Svenska kyrkans församlings– och pastoratsförbund (Pastoratsförbundet) skall ges denna roll. Den lokala lönebildningen för prästerna bör enligt vår uppfattning hanteras av förbundets stiftsavdelningar efter hörande av domkapitlet. Genom denna konstruktion ökas det lokala inflytandet över lönebildningen samtidigt som risken för en okontrollerbar lönedifferentiering — "feta och magra pastorat" — minskas.
I Centralstyrelsens skrivelse (CsSkr 1999:3) Kyrkoordning för Svenska kyrkan redovisade styrelsen sina skäl för att föreslå att Församlingsförbundet enligt bestämmelser i kyrkoordningen företräder de kyrkliga arbetsgivarna. Frågan om en gemensam arbetsgivarorganisation behandlas i volym 2 sid. 57 ff. i skrivelsen. Där sägs bl.a. följande:
Vi utgår från att de allmänna anställningsvillkoren för alla kyrkligt anställda kommer att regleras i ett gemensamt kollektivavtal på motsvarande sätt som sker på andra sektorer av arbetsmarknaden. När det gäller prästernas anställningsförhållanden anser vi det vara av stort värde att lönebildningen i likhet med nuvarande ordning sker ”på stiftsnivå”. Därigenom kan risken minska för en lönedifferentiering som mera grundas på skillnader mellan olika pastorats betalningsförmåga än på vedertagna principer för individuell lönesättning såsom befattningens ansvarsnivå och svårighetsgrad samt den anställdes prestation och duglighet. Handläggningen på stiftsnivå och med yttranderätt för domkapitlet skall också ses som en åtgärd i syfte att utesluta risken att den lokala arbetsgivaren i lönesättningen ger uttryck för missnöje som kan hänföra sig till ämbetsutövningen. Vi finner också detta förslag ägnat att minska den oro för prästernas stora beroende av den lokala arbetsgivaren som bl. a. Kyrkans Akademikerförbund givit uttryck för.
Centralstyrelsen konstaterade vidare att flera remissinstanser hade ställt sig frågande till det föreslagna obligatoriet. Av remissammanställning framgick samtidigt att en betydande majoritet, 73 % av inkomna remissvar, utan några invändningar hade sagt ja till utredningsförslaget. Centralstyrelsen pekade på att Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund redan var central arbetsgivarorganisation vad avser all kyrkokommunal personal och var även företrätt i samtliga de förhandlingsdelegationer på stiftsplanet som hanterade frågorna om prästlöner. Centralstyrelsen fann det därför naturligt att denna organisation skulle bli central arbetsgivarpart i det för alla kyrkligt anställda gemensamma kollektivavtal som styrelsen utgick från skulle komma till stånd.
Vissa remissinstanser menade att utredningsförslaget syftade till en centralisering av lönebildningen. Centralstyrelsen angav att detta inte var avsikten.
Bestämmelser om delegering av ansvar för lokala förhandlingar ingår i Församlingsförbundets (Pastoratsförbundets) stadgar. Den lokala arbetsgivaren avgör om lokala förhandlingar skall ske i församling/samfällighet eller gemensamt i Församlingsförbundets stiftsförbund. När det gäller förhandlingar avseende prästerna skall dock dessa hanteras på stiftsnivå med respektive stiftsförbund i stället för (med nuvarande statliga avtal) domkapitlet som arbetsgivarpart. Beträffande lokala yttranden över bl.a. prästernas löner har vi erfarit att detta ingår i Församlingsförbundets organisationsförslag. Antagna stadgar och förbundsstyrelsens rekommendationer för stiftsförbundens arbetsuppgifter och organisation fr.o.m. den 1 januari 2000 innehåller uppdrag för stiftsförbunden att samla in underlag och yttranden från församlingar och samfälligheter. Detta gäller både förhandlingar om prästernas löner och om löner för övriga anställda i de fall stiftsförbundet har förhandlingsuppdrag för dessa.
Förslaget i Centralstyrelsens skrivelse överensstämde helt med de bestämmelser som nu gäller enligt 34 kap. 6 § kyrkoordningen.
6 § När en församling, en samfällighet eller ett stift är arbetsgivare skall Svenska kyrkans församlingsförbund
1. företräda arbetsgivaren när det gäller att ingå eller säga upp kollektivavtal,
2. avgöra frågor om lockout eller andra stridsåtgärder vid konflikter om sådana kollektivavtal,
3. företräda arbetsgivaren i tvister om sådana kollektivavtal eller om påföljder vid konflikter om sådana avtal, och
4. i anslutning till ingångna kollektivavtal företräda arbetsgivaren i fråga om sådana arbetstagare som inte är medlemmar i någon avtalsslutande arbetstagarorganisation.
Svenska kyrkans församlingsförbund skall på motsvarande sätt företräda Svenska kyrkan som arbetsgivare för personalen i kyrkokansliet.
Församlingsförbundet som obligatorisk företrädare för de kyrkliga arbetsgivarna togs upp i tre motioner till 1999 års kyrkomöte. I motionerna 1999:41 och 189 förslogs att bestämmelserna helt skulle utgå. I motion 1999:147 föreslogs att det skulle finnas bestämmelser i kyrkoordningen om att en gemensam arbetsgivarorganisation skall finnas. Vilken denna är skulle dock inte anges i kyrkoordningen utan genom ett särskilt beslut av Kyrkomötet. Kyrkomötet följde andra kyrkolagsutskottets förslag i betänkandet 2 KL 1999:1 Kyrkoordning för Svenska kyrkan och avslog alla tre motionerna. Utskottet menade att det lokala inflytandet över lönesättningen skulle komma att öka även om inte församlingen/samfälligheten gavs frihet att själv löneförhandla. ”För den samlade lösningen rörande prästanställningen är frågan om lönebildningen för prästerna inte oväsentlig.”
Den närmare ansvarsfördelningen för olika typer av förhandlingar och överenskommelser om avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare regleras inte i kyrkoordningen. Det har dock i arbetet med kyrkoordningen förutsatts, såsom tidigare framgått, att lönebildningen för präster ska hanteras på stiftsplanet. I enlighet härmed har Församlingsförbundets styrelse uppdragit åt Församlingsförbundets stiftsförbund att vad gäller präster genomföra löneöversynsförhandlingar hos medlem/arbetsgivare i respektive stift. Detta uppdrag gäller även lönesättning i samband med nyanställning. Domkapitlet skall yttra sig över förslag till lönesättning och lönebildning för enskilda befattningshavare. Överenskommelse om formerna för domkapitlets yttrande träffas mellan respektive stiftsförbund och domkapitel. För övriga anställda lokalt och i stiften har det inte skett någon förändring i ansvarsfördelningen beträffande löneöversynsförhandlingar. Vad avser Kyrkostyrelsens anställda har Kyrkostyrelsen för all personal fått i uppdrag att löneöversynsförhandla och lönesätta i samband med nyanställning.
Utskottet
I bakgrundsbeskrivningen har redovisats skälen för Kyrkomötets beslut om en gemensam arbetsgivarorganisation och att detta beslut avsåg en integrerad del i den samlade lösningen av frågan om prästernas ändrade anställningsförhållanden. Kyrkomötet lade stor vikt vid att de olika inslagen i denna reform är att se som en helhet. Som Läronämnden konstaterar skulle detta vara ett stöd till att hålla samman församlingar och stift.
I motionen 2000:4 framförs invändningar mot ”tvånget att församlingar och samfälligheter skall representeras av Församlingsförbundet i arbetsgivarfrågor”. Yrkandet i motionen 2000:38 om att bestämmelsen i 34 kap 6 § kyrkoordningen skall utgå grundas dels på en principiell invändning mot att reglera frågor av denna typ i kyrkoordningen, dels på en ”praktisk invändning” relaterad till att Församlingsförbundet ”visat sig inte kunna genomföra den sig påtagna uppgiften på ett sätt som Kyrkomötet hade all rätt att förvänta” varmed åsyftas slutandet av kollektivavtal avseende prästernas anställningsvillkor.
Utskottet finner inte några skäl till ett annat synsätt än det som låg till grund för förra årets beslut. Det är naturligt att trossamfundet Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar har en gemensam arbetsgivarorganisation och att de allmänna anställningsvillkoren för alla kyrkligt anställda regleras i ett gemensamt kollektivavtal.
Att denna organisation skall vara Församlingsförbundet finner utskottet också naturligt mot bakgrund av förbundets mångåriga ställning som arbetsgivarorganisation vad avser all tidigare kyrkokommunalt anställd personal och förbundets medverkan redan tidigare vid regleringen av prästernas lönefrågor. Antalsmässigt utgör dessa båda kategorier ca 24 000 resp ca 3000 personer. Vad gäller den i motionen 2000: 38 framförda ”praktiska invändningen” vill utskottet notera att en generell förutsättning för att ett avtal mellan två parter skall komma till stånd är att det accepteras av dem båda.
I motionen 2000:12 behandlas formerna för reglering av löneförmåner för präster. Motionärerna yrkar att församlingar och samfälligheter skall ha möjligheter att själva förhandla i sådana frågor på samma sätt som för övriga anställda hos samma arbetsgivare.
Att lönebildningen för präster skall hanteras på stiftsplanet var en av förutsättningarna för och en del av den samlade lösningen beträffande prästernas anställningsvillkor. I Centralstyrelsens skrivelse (CsSkr 1999:3) har anförts att därigenom risken minskas för en lönedifferentiering som mera grundas på betalningsförmågan hos det enskilda pastoratet än på arbetsuppgifternas omfattning och svårighetsgrad samt den anställdes prestation och duglighet. Samtidigt som domkapitlet enligt motiveringen till kyrkoordningen skall ha rätt till yttrande skall också enligt Församlingsförbundets delegationsregler församlingen/samfälligheten höras i dessa ärenden. Det noteras att Kyrkans Akademikerförbund inför det utskott som förra året beredde frågan lade stor vikt vid att lönefrågorna skulle hanteras på detta sätt.
I formellt hänseende regleras inte förfarandet avseende löneförhandlingar för präster genom någon paragraf i kyrkoordningen utan genom den ”arbetsgivarnyckel” som Församlingsförbundet beslutat om. Läronämnden berör i sitt yttrande frågor om rollfördelning m.m. mellan arbetsgivarorganisationen och biskop och andra stiftsorgan. Utskottet anser det viktigt att dessa frågor uppmärksammas.
Hemställan
Utskottet hemställer
att Kyrkomötet avslår motionerna 2000:4, 2000:12 och 2000:38
Uppsala den 19 maj 2000
På Tillsyns- och uppdragsutskottets vägnar
Erna Arhag
Närvarande: Erna Arhag, ordförande, Gunborg Engman-Ericsson, Sven Håkansson, Maja Larsson, Börje Dahlvid, Anna-Lena Forsdahl, Christina Åkerlund, Ingrid Johansson Fjelkman, Bertil Persson, Astrid Roos Ydell, Nils Gårder, Åke Blomqvist, Elisabeth Engberg, Sten Elmberg och Carina Etander Rimborg.
Biskoparna Biörn Fjärstedt och Anders Wejryd har deltagit i utskottets överläggningar.
Reservation
Carina Etander Rimborg reserverar sig mot utskottets avstyrkande av motionerna 2000:4, 2000:12 och 2000:38. I reservationen anförs följande:
Det borde stå varje församling fritt att själv bestämma hur man vill bli företrädd som arbetsgivare.
Läronämndens yttrande
2000:1
Frågor rörande kyrkoordningen
Till Läronämnden har för yttrande överlämnats KsSkr 2000:9 rörande det fortsatta arbetet med kyrkoordningen samt motionerna KMot 2000:3 om kyrkoordningens föreskrifter om behandling av lärofrågor, 4, 12 och 38 rörande arbetsgivarorganisation och förhandlingsfrågor, 14 och 15 om tillsättning av domprost, 50 om sanktionsmöjligheter, 65 om valfrågor samt 71 om det fortsatta arbetet med kyrkoordningen.
Skrivelsen och motionerna aktualiserar förhållandet mellan kyrkans olika nivåer och den nationella nivåns uppdrag.
Den inomkyrkliga normgivningen för Svenska kyrkan som trossamfund handhas av kyrkomötet som kyrkans högsta beslutande organ. Den gäller därmed för församlingar och stift som organisatoriska delar av Svenska kyrkan. Det för Svenska kyrkan gemensamma regelverket fastställs i kyrkoordningens form. Därutöver har Kyrkomötet till uppgift att fatta beslut om inriktning och resursfördelning på nationellt plan.
Vid Kyrkomötet 1999 antogs kyrkoordning för Svenska kyrkan att gälla från och med den 1 januari 2000. I kyrkoordningen knyts teologi och juridik samman. Kyrkoordningen har sin utgångspunkt i Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära. En del av kyrkoordningens bestämmelser ger tydligt uttryck för Svenska kyrkans identitet, andra utgör mer praktiska tillämpningar i linje med dess teologiska grundsyn. En av Kyrkomötets främsta uppgifter är att besluta om de ändringar som kan vara påkallade.
Å ena sidan urholkas kyrkoordningens legitimitet om uppenbara felaktigheter inte rättas så snart det är möjligt. Å andra sidan kan dess legitimitet undergrävas om stift och församling bibringas uppfattningen att kyrkoordningen ständigt kommer att förändras i det ena eller andra avseendet. Då riskeras dess roll som ett sammanhållande instrument och den lojalitet mot den beslutade ordningen man har rätt att vänta av kyrkans församlingar och stift. Den kategorisering som Kyrkostyrelsen gör i KsSkr 2000:9 kan tjäna som ett vägledande instrument i denna avvägning.
Lärofrågor
Kyrkoordningen innehåller bestämmelser om att beslut som rör Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära, Svenska kyrkans böcker, gudstjänster, sakrament och övriga handlingar, kyrkans vigningstjänst samt om ekumeniska överenskommelser skall fattas med kvalificerad majoritet om förslaget avstyrkts av Läronämnden. Beslut som rör formerna för behandlingen av lärofrågor skall dessutom fattas vid två på varandra följande kyrkomöten.
Bestämmelserna ger uttryck för den särskilda omsorg om läran som hör till en kyrka med evangelisk luthersk bekännelse. Läronämnden konstaterade i sitt yttrande Ln 1999:3 att ”regelverket omkring formerna för beslut i sådana frågor förstärkts” till skydd för läran. Det är enligt Läronämndens mening väsentligt att beslut i hithörande frågor tas i sådana former att tillfälligheter inte blir avgörande.
Arbetsgivarorganisation
I anslutning till de motioner som berör frågor omkring arbetsgivarskap och förhandlingsfrågor vill Läronämnden peka på den oklarhet som kan finnas när det gäller rollen för arbetsgivarorganisationen respektive stiftet. Gränsdragningen mellan uppgiften att utöva tillsyn i den vida mening som ges i kyrkoordningen (stöd, uppmuntran, råd, inspiration, fördjupning) tillsammans med stiftets uppgift att arbeta med de strukturella frågorna och arbetsgivarorganisationens uppdrag att företräda församlingen i dess förhållande till arbetstagarna är inte helt tydlig. Det kan här finnas en konflikt mellan tillsynen, episkopé, såsom den utövas av biskop och andra stiftsorgan och arbetsgivarorganisationens uppdrag att företräda församlingarna som arbetsgivare. Frågor om arbetsfördelning, ansvarsfördelning och samverkan behöver bearbetas i utövandet av det gemensamma uppdraget att biträda församlingarna.
Samtidigt kan Läronämnden konstatera att kyrkoordningens bestämmelser rörande en gemensam arbetsgivarorganisation har sin grund i den samlade bedömning som gjordes vad gällde prästernas anställningsvillkor och där den gemensamma arbetsgivarorganisationen skulle vara ett stöd till att hålla samman församlingar och stift.
Kyrkans nivåer
Kyrkoordningen ger uttryck för en fördelning av ansvar och befogenheter mellan kyrkans olika nivåer: församling, stift och nationellt plan. Rollfördelningen mellan de olika delarna i kyrkan är principiellt viktig då den speglar dess självförståelse som sammanhållet trossamfund. Inom Svenska kyrkan lever de olika delarna i gemenskap med varandra och hör tillsammans. Motionerna om tillsättning av domprost ger anledning till en vidare belysning av stiftets roll i förhållande till församlingarnas arbetsgivarskap med den bakgrund som tidigare tecknats rörande intentionerna att sammantaget ej medverka till att församlingarna görs oberoende av kyrkan i övrigt.
Relationen mellan kyrkans nivåer och fördelning av ansvar och befogenheter mellan dem aktualiserar vidare frågan om den inre lojaliteten mellan kyrkans olika delar. Den för Svenska kyrkan antagna kyrkoordningen bygger på förutsättningen att kyrkans församlingar och stift som delar av denna avser att leva i enlighet med kyrkans gemensamma bestämmelser. Den innehåller därför ej heller några sanktionsmöjligheter mot församlingar eller dem som fattar beslut i strid med kyrkoordningen. Endast när det gäller dem som står i vigningstjänsten finns regler för hur åtgärder kan vidtas när de ej följer kyrkans ordning. Möjligheten att införa sanktioner mot en församling som på egen hand avgör frågor utanför sitt kompetensområde eller på annat sätt sviker den lojalitet mot Svenska kyrkan i stort som är kyrkoordningens grundförutsättning bör därför prövas.
Även frågan om valsystemet gäller synen på kyrkans olika nivåer: skall församlingar och stift som pastorala områden ha en särställning i valordningen och den nationella nivån som kyrkans organ för gemensamt beslutsfattande grundas på annat sätt? Läronämnden beklagar att den i sitt yttrande Ln 1999:3 inte berörde dessa frågor. Frågan om de kyrkotillhörigas ansvarstagande i demokratiska former för beslutsorganen bör i den utvärdering som skall ske av valbestämmelserna kompletteras med överväganden om hur valsystemet uttrycker kyrkosynen och de olika nivåernas inbördes relation.
Uppsala den 9 maj 2000
På läronämndens vägnar
KG HAMMAR
Närvarande: Ärkebiskop KG Hammar, ordförande, biskop Ragnar Persenius*, biskop Lars-Göran Lönnermark, biskop Jonas Jonson, biskop Anders Wejryd, biskop Christina Odenberg, biskop Lars Eckerdal, biskop Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund, biskop Caroline Krook, Astrid Andersson Wretmark, Curt Forsbring, Edgar Almén, Fredrik Lindström.
* Ej närvarande vid betänkandets slutjustering.
