|
|
|
|
|
Kyrkomötet
Tillsyns- och uppdragsutskottets betänkande 2008:7
|
|
|
|
Den kyrkliga rättsordningen
|
|
|
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas motion 2008:42 som föreslår att Kyrkostyrelsen ska få i uppdrag att dels föreslå förtydliganden av reglerna om lagprövning respektive lämplighetsprövning, dels föreslå klarare regler rörande kommunikation i samband med beslutsprövning, dels företa en översyn av Överklagandenämndens ställning samt föreslå förändringar angående nämndens sammansättning, kompetens, erfarenheter, resurser och organisation och dels föreslå inrättandet av ett kyrkligt JO-system. Utskottet menar att motionärens önskemål om regler och förtydliganden i kyrkoordningen redan är tillgodosedda och föreslår därför att motionen avslås.
Innehåll
Sammanfattning 1
Innehåll 2
Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut 3
Motionens förslag 3
Bakgrund 3
Utskottets överväganden 5
Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut
Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2008:42.
Motionens förslag
Motion 2008:42 av Anders Linger, Den kyrkliga rättsordningen
1. Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att förtydliga kyrkoordningens regler om lagprövning respektive lämplighetsprövning och att därefter återkomma till Kyrkomötet med ett förslag som klarare än vad som nu är fallet tydliggör för prövande instanser kyrkoordningens intentioner med lagprövning respektive lämplighetsprövning.
2. Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att förtydliga och till Kyrkomötet återkomma med förslag om klarare regler rörande kommunikation i samband med beslutsprövning, i syfte att få till stånd säkrare garantier för att de sakfrågor som är föremål för prövning kommuniceras med berörda parter, på sätt som den svenska förvaltningsrättsliga doktrinen och traditionen samt kyrkoordningen förutsätter. Detta för att skapa bättre förutsättningar för mer genomreflekterade beslut i Överklagandenämnden än vad som varit fallet vid några tillfällen.
3. Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att företa en översyn av Överklagandenämndens ställning i det interna kyrkliga rättssystemet samt att till Kyrkomötet återkomma med förslag till förändringar, där nämndens sammansättning, nämndens kompetens och erfarenheter samt nämndens resurser och organisation har setts över, i syfte att få till stånd en acceptabel samklang med det regelverk som nämnden har att tillämpa för att kunna uppfylla grundläggande förvaltningsrättsliga handläggningskrav.
4. Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att utreda behovet av och möjligheten till att inrätta en kyrklig motsvarighet till det svenska JO-systemet, i syfte att få en självständig och extern juridisk instans, med befogenhet att pröva hur den kyrkliga interna rättsordningen fungerar och efterlevs.
Bakgrund
Överprövning av beslut
I 13 § i lagen om Svenska kyrkan finns bestämmelser om överprövning av beslut. Bestämmelserna om överprövning gäller primärt när någon har fått avslag på en begäran att få del av Svenska kyrkans handlingar. I 13 § har dock förutsatts att Svenska kyrkan även vill ge möjlighet till överprövning av andra beslut. I proposition 1997/98:116 s. 69 Staten och trossamfunden – bestämmelser om Svenska kyrkan och andra trossamfund anförde regeringen följande om överprövning.
Möjligheten att kunna få beslut överprövade är en förutsättning för att grundläggande demokratiska värderingar skall få genomslag inom Svenska kyrkan även i framtiden. Det är därför av betydelse att också andra beslut inom kyrkan än de som avser handlingsoffentlighet kan överprövas. Mot bakgrund av att en av reformens utgångspunkter är att Svenska kyrkan själv skall få reglera sina angelägenheter, bör det dock vara kyrkan som bestämmer i vilken utsträckning som detta skall vara möjligt. Av samma skäl måste det också vara kyrkan själv som utformar det inomkyrkliga överprövningssystemet.
När det gäller det särskilda organ som skall inrättas anser regeringen i likhet med Justitiekanslern att kravet på juridisk kompetens bör komma till uttryck i lagen. Detta är motiverat med hänsyn till att det blir detta organs uppgift att ytterst pröva frågor som avser den inomkyrkligt reglerade handlingsoffentligheten. Det är rimligt att också andra frågor, som enligt vad Svenska kyrkan bestämmer kan överprövas, ytterst prövas av detta organ.
I propositionen angavs vidare att genom att förekomsten av ett organ för överprövning anges i lagen om Svenska kyrkan ”markeras dess oberoende ställning”.
Svenska kyrkans överklagandenämnd
Av 10 kap. 10 § i kyrkoordningen framgår att det ska finns ett särskilt organ för att ytterst överpröva beslut inom Svenska kyrkan, Svenska kyrkans överklagandenämnd. Det framgår även att Överklagandenämnden ska självständigt fullgöra de uppgifter som anges i kyrkoordningen. Uttrycket ”särskilt organ” innebär en markering både av nämndens självständiga ställning och av att dess enda uppgift är att fullgöra de uppgifter som framgår av kyrkoordningen. Nämndens självständiga ställning innebär att Kyrkomötet och andra rikskyrkliga organ inte får ange hur de enskilda ärendena ska hanteras i nämnden.
Det bör noteras att Överklagandenämnden ”ytterst” prövar beslut inom Svenska kyrkan. Därigenom klargörs att det finns organ som prövar beslut innan de eventuellt hamnar hos Överklagandenämnden. Domkapitlet har beträffande vissa beslut den uppgiften.
I 16 kap. i kyrkoordningen finns de närmare bestämmelserna om Överklagandenämnden, såsom sammansättning, val till nämnden, beslutförhet och omröstningsregler m.m. Enligt 2 § ska Överklagandenämnden bestå av
1. en ordförande som är eller har varit ordinarie domare,
2. en ledamot som är präst och har avlagt teologie doktorsexamen,
3. en ledamot som är präst och har dokumenterad kunskap och erfarenhet inom det kyrkorättsliga området,
4. en ledamot som har avlagt juris kandidatexamen eller juristexamen, och
5. en övrig ledamot.
För ordföranden ska det finnas en personlig ersättare och för var och en av de övriga ledamöterna ska det finnas två personliga ersättare. Ersättarna ska uppfylla de kvalifikationskrav som ställs för respektive ledamot. Sekreterare och föredragande i Överklagandenämnden ska vara en jurist som utses av nämnden.
Mot bakgrund av att det hade konstaterats att Överklagandenämnden haft problem att bli beslutför beslöt 2004 års kyrkomöte, efter förslag från Organisationsutskottet i betänkande O 2004:7, att utöka antalet ersättare från en till två ersättare för vardera av ledamöterna undantaget ordföranden.
Vid 2007 års kyrkomöte behandlade detta utskott i betänkande TU 2007:4 några motioner där det bl.a. föreslogs att Överklagandenämndens ställning och sätt att fungera skulle utredas. Utskottet konstaterade att det inte fanns skäl att utreda Överklagandenämnden, vilket även blev Kyrkomötets beslut.
Beslutsprövning respektive överklagande
Hur beslut kan överprövas regleras i kyrkoordningens kapitel 57 om tillsyn och i kapitel 58 om överklagande.
Före relationsändringen mellan staten och Svenska kyrkan hade varje person som var medlem i en församling rätt att få lagligheten av församlingens beslut prövad. Denna form av formell prövning s.k. laglighetsprövning hade sin grund i att församlingarna, samfälligheterna och stiftssamfälligheterna då var kyrkliga kommuner och därmed omfattades av ett kommunalrättsligt regelsystem. Vid kyrkoordningens tillkomst beslutades att en motsvarighet till laglighetsprövning benämnd beslutsprövning skulle finnas. Beslutsprövning finns som en form av tillsyn inom kyrkan och den regleras därför i den avdelning i kyrkoordningen som handlar om tillsyn. I 57 kap. finns de närmare bestämmelserna om beslutsprövning, såsom hur man begär beslutsprövning, grunder för att ett prövat beslut skall upphävas, handläggningen i beslutsprövningsärenden m.m.
I 58 kap. regleras vad som gäller i fråga om den materiella formen av överprövning som i kyrkoordningen betecknas överklagande. Den instans som gör prövningen har inte bara att bedöma om beslutet är formellt riktigt utan också om det är ett lämpligt beslut. Om skäl finns kan instansen inte bara upphäva det felaktiga/olämpliga beslutet utan också ersätta det med ett till innehållet helt nytt beslut. Kapitlet blir tillämpligt när det i någon bestämmelse i kyrkoordningen eller i kollektivavtal mellan arbetsgivare och anställda inom Svenska kyrkan anges att ett beslut får överklagas. Kapitlet innehåller utförliga regler om överklagande, såsom vilka beslut som kan överklagas, vem som har rätt att överklaga, hur man överklagar, handläggningen i överprövningsinstansen m.m.
Justitieombudsman
Vid 2001 års kyrkomöte behandlades en motion om inrättande av tjänst som Kyrkoombudsman. På förslag från detta utskott i betänkande TU 2001:5 avslog Kyrkomötet motionen. Utskottet motiverade sitt förslag med att det inomkyrkliga regelverket anvisar möjligheter att på formell väg lösa eventuella konflikter. Vidare menade utskottet att det ligger ett värde i att kyrkans organisation är så enkel som möjligt och att inrättandet av det organ motionären föreslog inte med säkerhet leder till att problem och oroshärdar minskar. Gällande bestämmelser gav enligt utskottet den enskilde kyrkotillhörige de möjligheter hon eller han behövde för att nå rättelse då felaktigheter förekommit.
Även vid 2007 år kyrkomöte avslogs en motion om inrättande av en kyrklig justitieombudsman. Detta utskott behandlade motionen i betänkande TU 2007:4 och motiverade sitt avslagsbeslut med att det finns möjlighet till systemkritik genom rätten att motionera till Kyrkomötet om ändringar i kyrkoordningen. Vidare konstaterade utskottet att det i kyrkoordningen finns regler om såväl tillsyn som möjligheten att få beslut överprövade. Utskottet menade att genom kyrkoordningens bestämmelser om Överklagandenämndens ställning och sammansättning har Kyrkomötet velat betona nämndens självständiga ställning. Utskottet påpekade även att kyrkoordningen föreskriver att det i domkapitlen och i Överklagandenämnden ska ingå ledamöter som är eller har varit ordinarie domare, vilket utgör ett systemtranscendent inslag i kyrkoordningen. Slutligen framhöll utskottet att inrättandet av en kyrklig justitieombudsman ytterligare skulle komplicera den kyrkliga organisationen.
Utskottets överväganden
Före relationsändringen när församlingarna var kyrkliga kommuner kunde lagligheten av församlingarnas beslut prövas genom s.k. laglighetsprövning. Vid kyrkoordningens tillkomst beslutades att det skulle finnas en motsvarighet till laglighetsprövning benämnd beslutsprövning. Beslutsprövning finns nu som en form av tillsyn inom kyrkan och den regleras därför i den avdelning i kyrkoordningen som handlar om tillsyn. I kapitel 57 i kyrkoordningen finns de närmare bestämmelserna om hur man begär beslutsprövning och grunden för denna prövning. I kapitel 58 i kyrkoordningen regleras vad som gäller ifråga om den materiella formen av överprövning som i kyrkoordningen betecknas överklagande. I detta kapitel finns utförliga regler om vilka beslut som får överklagas, vem som har rätt att överklaga, hur man överklagar etc. Dessa bestämmelser klargör på ett tydligt sätt vad som avses med beslutsprövning respektive överklagande. Bestämmelserna motsvarar i stora stycken vad som gäller enligt kommunallagen, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Enligt utskottets uppfattning tillgodoser kyrkoordningen i nu aktuella delar ett rimligt krav på rättssäkerhet och objektivitet vid handläggningen av ärenden om beslutsprövning och överklaganden.
Motionärens önskemål om klarare regler om kommunikation vid beslutsprövning är mot denna bakgrund redan tillgodosedda.
Utskottet delar inte motionärens uppfattning om att nämndens sammansättning och kompetens är i behov av översyn och förändring. Utskottet anser att kravet på bred juridisk och teologisk kompetens är väl tillgodosett i bestämmelserna om nämndens sammansättning. Dessa kvalifikationskrav har självklart varit avgörande för Kyrkomötet när det valde de ledamöter som nu sitter i nämnden. Överklagandenämndens oberoende och i förhållande till Kyrkomötet och Kyrkostyrelsen självständiga ställning är enligt utskottet av grundläggande betydelse för en rättssäker behandling av nämndens ärenden.
Med anledning av motionärens förslag om översyn av nämndens resurser vill utskottet framhålla följande. Utskottet konstaterade vid behandlingen av Överklagandenämndens verksamhetsberättelse för år 2004 att nämnden då rapporterade om svårigheter med resurser och handläggningstider. Utskottet kan med tillfredställelse konstatera att dessa problem nu synes vara avhjälpa såsom framgår av verksamhetsberättelsen för år 2007.
En motion med förslag om att inrätta en kyrklig motsvarighet till det svenska JO-systemet behandlades och avslogs vid förra årets kyrkomöte. Utskottet vidhåller den uppfattning som utskottet gav uttryck för i betänkande TU 2007:4 varför motionen även i denna del bör avslås.
Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår utskottet sammanfattningsvis att motionen avslås i dess helhet.
Utskottet vill samtidigt understryka vikten av att Överklagandenämndens beslut respekteras och efterlevs. Vidare vill utskottet framhålla det utskottet anförde vid förra årets kyrkomöte i ovan nämnda betänkande. ”Vi menar att avgörande för kyrkoordningens ställning och efterlevnad är att såväl anställda som förtroendevalda känner lojalitet med fattade beslut och tar det ansvar de har enligt kyrkoordningen”. Dessutom kan tilläggas att utskottet har erfarit att utredningen Demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan har fört diskussioner om den fortsatta hanteringen när ett beslut har upphävts genom beslutsprövning.
Uppsala den 26 september 2008
På Tillsyns- och uppdragsutskottets vägnar
Erna Arhag, ordförande
Beslutande: Erna Arhag, ordförande, Margareta Carlenius, Göte Karlsson, Kerstin Björk, Sigvard Raask, Solveig Ininbergs, Jan Olof Grönlund, Gunnel Wingård Mellqvist, Sten Elmberg, Lennart Kjellin, Sven-E. Kragh, Hans-Olof Andrén, Carina Etander Rimborg, Jan Erik Ågren, Åke Blomqvist.
Övriga närvarande vid beslutstillfället: Birgitta Halvarsson, Per Larsson, Sofija Pedersen Videke, Sune Frisk, Anna-Karin Westerlund, Staffan Holmgren, Inger Lif, Torbjörn Bolander, Emma Hedlundh, Febe Björklund, Bengt Olov Albrektson, Britta Broman, Bertil Murray, Inger Harlevi.
Biskoparna Hans-Erik Nordin och Antje Jackelén har deltagit i utskottets överläggningar.   
|
