|
|
|
|
|
Kyrkomötet
Tillsyns- och uppdragsutskottets betänkande
2007:4
|
|
|
|
Vissa frågor om kyrkoordningens ställning och efterlevnad
|
|
|
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas tre motioner. I motion 2007:21 föreslås att Kyrkostyrelsen får i uppdrag att utvärdera den kyrkliga rättsordningen. I motion 2007:25 föreslås att Kyrkostyrelsen får i uppdrag att utreda Svenska kyrkans överklagandenämnds ställning och sätt att fungera samt om verkningar om sanktionsmöjligheter för att upprätthålla centrala kyrkliga beslut införs. I motion 2007: 50 förslås att Kyrkostyrelsen får i uppdrag att utreda frågan om införande av sanktioner i kyrkoordningen. Vi menar att det inte finns behov av att införa fler sanktionsmöjligheter samtidigt som vi konstaterar att frågor om kyrkoordningens auktoritet och efterlevnad behandlas av den pågående demokratiutredningen. Vidare anser vi att det vare sig finns skäl att utreda Överklagandenämndens ställning eller inrättandet av en kyrklig justitieombudsman. Vi föreslår därför att motionerna avslås
Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut
1. Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2007:21.
2. Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2007:25.
3. Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2007:50.
Redogörelse för ärendet
Motionerna
Motion 2007:21 av Dag Sandahl, den kyrkliga rättsordningen
Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att utvärdera den kyrkliga rättsordningen.
Motion 2007:25 av Urban Gibson och Karin Långström Vinge, Överklagandenämndens ställning
Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att utreda Svenska kyrkans överklagandenämnds ställning och sätt att fungera samt om verkningar om sanktionsmöjligheter för att upprätthålla centrala kyrkliga beslut införs.
Motion 2007:50 av Birger Wernersson och Inger Svensson, Eventuella sanktioner i kyrkoordningen
Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att utreda frågan om införande av sanktioner i kyrkoordningen
Utskottet
Bakgrund
Kyrkoordningen
I den övergripande inledningstexten till kyrkoordningen anges dess syfte.
En huvuduppgift för kyrkoordningen är att ange de strukturer och beslutsformer som ger de bästa förutsättningarna för Svenska kyrkan att fullfölja sin kallelse. Härtill kommer uppgiften att bevara och stärka enheten och gemenskapen bland dem som tillhör Svenska kyrkan, mellan församlingar och stift och med hela den världsvida kyrkan. Kyrkoordningen behöver kontinuerligt ses över och anpassas till nya förutsättningar för att kunna fullfölja sin uppgift.
I inledningen sägs vidare att ett evangelisk-lutherskt kyrkosamfund har stor frihet att utforma sin organisation utifrån vad som i varje tid bedöms som mest ändamålsenligt.
Kyrkoordningen innehåller mycket som inte är nödvändigt för kyrkans sanna enhet, men när Svenska kyrkan har fastställt bestämmelser av olika slag måste de följas för att splittring skall motverkas även i fråga om det som kan utformas på olika sätt.
I 6 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan anges att Kyrkomötet är Svenska kyrkans högsta beslutande organ. Detta var en utgångspunkt när Svenska kyrkans Centralstyrelse i kyrkoordningsskrivelsen till 1999 års kyrkomöte (CsSkr 1999:3 sid. 2-9) framhöll följande:
Kyrkoordningsförslaget bygger på bestämmelsen i lagen om Svenska kyrkan om kyrkomötet som kyrkans högsta beslutande organ. I propositionen uttalades i anslutning till denna bestämmelse att den ger kyrkomötet förutsättningar att besluta sådana gemensamma stadgar (kyrkoordning) för Svenska kyrkan och dess delar som behövs för sammanhållning och god ordning inom kyrkan (prop. 1997/98:116 s. 58).
Förslaget utgår också från att alla kyrkliga organ lojalt kommer att följa kyrkoordningen och de beslut som fattas med stöd av den.
Överprövning av beslut
När principförslaget om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan behandlades av 1995 års kyrkomöte framhöll Andra kyrkolagsutskottet i sitt av Kyrkomötet antagna betänkande (2KL 1995:1 sid. 33) att det i en särskild bestämmelse i lagen om Svenska kyrkan skall framgå att det måste finnas en inomkyrkligt reglerad överprövningsrätt. Hur denna skall vara utformad och vilket organ som skulle pröva överklaganden borde utredas vidare. ”Utskottet förutsätter dock att förekomsten av ett sådant organ skall vara lagfäst. Därmed markeras dess oberoende ställning.”
I 13 § lagen om Svenska kyrkan finns bestämmelser om överprövning av beslut.
13 § Beslut som innebär att någon inte får ta del av sådana handlingar som avses i 11 § överprövas på det sätt som Svenska kyrkan bestämmer. I den utsträckning som Svenska kyrkan bestämmer får också andra beslut överprövas.
För att inom Svenska kyrkan ytterst pröva frågor enligt första stycket skall ett särskilt organ inrättas. Ordföranden i detta organ skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Bestämmelserna om överprövning i lagen om Svenska kyrkan gäller primärt när någon har fått avslag på en begäran att få del av Svenska kyrkans handlingar. Grundläggande bestämmelser om denna rätt finns i 11 § lagen om Svenska kyrkan. I 13 § har dock förutsatts att Svenska kyrkan även vill ge möjlighet till överprövning av andra beslut. I proposition 1997/98:116 sid. 69 Staten och trossamfunden – bestämmelser om Svenska kyrkan och andra trossamfund anförde regeringen följande om överprövning.
Möjligheten att kunna få beslut överprövade är en förutsättning för att grundläggande demokratiska värderingar skall få genomslag inom Svenska kyrkan även i framtiden. Det är därför av betydelse att också andra beslut inom kyrkan än de som avser handlingsoffentlighet kan överprövas. Mot bakgrund av att en av reformens utgångspunkter är att Svenska kyrkan själv skall få reglera sina angelägenheter, bör det dock vara kyrkan som bestämmer i vilken utsträckning som detta skall vara möjligt. Av samma skäl måste det också vara kyrkan själv som utformar det inomkyrkliga överprövningssystemet.
När det gäller det särskilda organ som skall inrättas anser regeringen i likhet med Justitiekanslern att kravet på juridisk kompetens bör komma till uttryck i lagen. Detta är motiverat med hänsyn till att det blir detta organs uppgift att ytterst pröva frågor som avser den inomkyrkligt reglerade handlingsoffentligheten. Det är rimligt att också andra frågor, som enligt vad Svenska kyrkan bestämmer kan överprövas, ytterst prövas av detta organ.
I propositionen angavs vidare att genom att förekomsten av ett organ för överprövning anges i lagen om Svenska kyrkan ”markeras dess oberoende ställning”.
Det bör noteras att det som står i propositionen också återfanns i regeringens skrivelse 1997:2 till 1997 års extra kyrkomöte. Kyrkomötet tillstyrkte regeringens förslag beträffande bestämmelserna om överprövning i lagen om Svenska kyrkan. I inledningstexten till kyrkoordningens trettonde avdelning om tillsyn och överklagande framhålls också betydelsen av att beslut kan överprövas.
Kyrkoordningens bestämmelser skall tillämpas så att rätt och rättvisa råder. Möjligheten att överklaga och få sin sak prövad är därför av grundläggande betydelse.
Hur beslut kan överprövas regleras i kyrkoordningens kapitel 57 om tillsyn och kapitel 58 om överklagande. I 57 kap. finns bestämmelser om det som kallas beslutsprövning.
Svenska kyrkans överklagandenämnd
Av 10 kap. 10 § kyrkoordningen framgår att det skall finns ett särskilt organ för att ytterst överpröva beslut inom Svenska kyrkan, Svenska kyrkans överklagandenämnd. Det framgår även att Överklagandenämnden skall självständigt fullgöra de uppgifter som anges i kyrkoordningen. Uttrycket ”särskilt organ” innebär en markering både av nämndens självständiga ställning och av att dess enda uppgift är att fullgöra de uppgifter som framgår av kyrkoordningen. Nämndens självständiga ställning innebär att Kyrkomötet och andra rikskyrkliga organ inte får ange hur de enskilda ärendena skall hanteras i nämnden.
I 16 kap. kyrkoordningen finns de närmare bestämmelserna om Överklagandenämnden, såsom sammansättning, val till nämnden, beslutförhet och omröstningsregler m.m.
Det bör noteras att Överklagandenämnden ”ytterst” prövar beslut inom Svenska kyrkan. Därigenom klargörs att det också kan finnas organ som prövar beslut innan de eventuellt hamnar hos Överklagandenämnden. Domkapitlet har beträffande vissa beslut den uppgiften.
Sanktioner
I kyrkoordningsskrivelsen till 1999 års kyrkomöte (CsSkr 1999:3 sid. 2-314) förde Centralstyrelsen vissa resonemang om vilka åtgärder som skulle kunna vidtas, om den som står under tillsyn vägrar efterkomma tillsynsorganets påpekanden.
När det gäller den mer kontrollerande funktionen som också är en del av tillsynen kommer de åtgärder som står till förfogande för tillsynsorganet att variera beroende på vilken nivå och vilka frågor det handlar om. Som exempel kan nämnas att domkapitlet enligt vårt förslag ytterst kan skilja en innehavare av kyrkans vigningstjänst från rätten att utöva denna. Beslutsprövningen, som vi kommer att redogöra närmare för i det följande, handlar om att upphäva eller inte upphäva ett fattat beslut. Alla former av tillsyn kan leda till att en ny eller förändrad församlingsinstruktion utfärdas (även församlingsinstruktionen återkommer vi till).
I extrema fall, t.ex. när en församling har upphört att vara församling eller när kyrkans lära eller ordning eller allmän svensk lag på mer flagrant sätts åt sidan, kan tillsynsorganet oavsett tillsynsform ta initiativ till en indelningsförändring. Vårt förslag innefattar en sådan rätt för tillsynsorganet att ta initiativ till indelningsändringar och att överklaga indelningsbeslut. Det kan noteras att flera av de åtgärder som står till förfogande är av mycket ingripande natur och därför relativt sällan kommer till faktisk användning.
När förslaget till inomkyrkligt utjämningssystem redovisades tog Centralstyrelsen upp den principiella frågan huruvida detta system bör utnyttjas i sanktionssyfte, t.ex. när det gäller skyldighet för församlingarna att följa gällande bestämmelser (CsSkr 1999:3 sid. 2-279).
Det kan konstateras att det redan idag är möjligt – och förekommer – att t.ex. extra utjämningsbidrag och strukturbidrag i viss utsträckning kopplas till olika villkor. Dessa möjligheter bör kvarstå. Några särskilda bestämmelser om detta i kyrkoordningen fordras dock inte.
Vidare konstaterade Centralstyrelsen i kyrkoordningsskrivelsen att Svenska kyrkan som ett självständigt trossamfund självfallet i grunden bygger på att det finns ett samförstånd och en lojalitet från alla dem som deltar i verksamheten och en gemensam vilja att verka till det bästa för det som är trossamfundets uppgift.
Vid 2000 års kyrkomöte behandlades Kyrkomötets sanktionsmöjligheter. Med anledning av motionen gav detta utskott i betänkande TU 2000:16 Kyrkostyrelsen till känna vad utskottet anfört i sitt betänkande. Utskottet framhöll att med det gemensamma uppdraget följer en förpliktelse för varje enskild kyrkotillhörig att följa kyrkoordningen och att medverka till att konflikter inte uppstår. Svenska kyrkans ställning som ett fritt trossamfund i ett samhälle präglat av religionsfrihet innebär att vid tillämpningen av kyrkoordningen viljan till samverkan och samförståndslösningar är av grundläggande betydelse. Kyrkoordningen bygger på lojalitet mellan olika nivåer och mellan olika organisatoriska delar av Svenska kyrkan. Utskottet såg det som angeläget med ett uppmärksamt förhållningssätt för att de intentioner som ligger till grund för kyrkoordningen skall vidmakthållas.
Detta gäller såväl den som fattar beslut som den som berörs av beslutet. De som har tillagts ett tillsynsansvar har därvid en viktig roll. Detta gäller i första hand biskoparna och domkapitlen. Enligt reglerna om ansvarsfördelning på lokal nivå har även kyrkoherden en tillsynsfunktion.
Den som är ansvarig för tillsyn måste ägna denna uppgift stor uppmärksamhet inte minst när ett nytt regelverk är i ett inledningsskede. Därigenom markeras en bestämd hållning att bevara kyrkans trovärdighet och minskas risken för avsteg. Det har uppkommit olika frågeställningar om hur man ansvarigt hanterar de instrument av mer eller mindre ingripande slag som finns i kyrkoordningen för att stärka efterlevnaden av regelverket. Ett gemensamt utbyte av erfarenheter och synpunkter är då särskilt angeläget. Det är enligt utskottet viktigt att de i första hand tillsynsansvariga – biskopar och domkapitel – ges tillfälle till sådana överläggningar. Utskottet anser att Kyrkostyrelsen skall ta initiativ till detta. Utskottet anser också att det kan vara av värde att i här aktuella frågor ta del av erfarenheter från kyrkor med en med Svenska kyrkan likartad struktur i andra länder.
Kyrkomötet biföll vad utskottet hemställt.
Med anledning av Kyrkomötets beslut år 2000 anordnade Kyrkostyrelsen en överläggning mellan domkapitlen och Kyrkostyrelsen den 31 november 2001. Vid överläggningen konstaterades att det visserligen förekom vissa brister i efterlevnaden av kyrkoordningen, främst i hanteringen av tillsättningsärenden, men att övergången från kyrkolagen till kyrkoordningen inte medfört några större förändringar i synen på regelsystemets ställning. Den samlade slutsatsen var att något påtagligt behov av sanktioner vid brott mot kyrkoordningen inte förelåg.
Vid 2003 års kyrkomöte behandlades en motion om sanktioner gentemot dem som bryter mot kyrkoordningen. På förslag från detta utskott i betänkande TU 2003:8 avslogs motionen. Utskottet motiverade sitt ställningstagande med att frågor om sanktionsmöjligheter gentemot de församlingar som bryter mot reglerna i kyrkoordningen diskuterades vid överläggningen mellan domkapitlen och Kyrkostyrelsen i november 2001 och den samlade slutsatsen var då att något påtagligt behov av nya sanktioner vid brott mot kyrkoordningen inte förelåg. Eftersom det enligt utskottets uppfattning inte hade inträffat någonting som motiverade något annat ställningstagande förslog utskottet att motionen skulle avslås.
Enligt direktiven för utredningen Demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan skall utredningen ta upp och behandla frågor om kyrkoordningens auktoritet och efterlevnad.
Kyrkoombudsman
Vid 2001 års kyrkomöte behandlades motion 2001:16 av Dag Sandahl om inrättande av tjänst som Kyrkoombudsman. Motionären föreslog att Kyrkomötet skulle begära av Kyrkostyrelsen att en tjänst som Kyrkoombudsman inrättades. I motionen pekades på den statliga ombudsmannainstitutionen som uttryck för behovet ”att hitta effektiva former för att komma åt missförhållanden och, utan att rättsmaskineriet behöver rulla igång, kunna åtgärda uppenbara brister eller i undantagsfall föra en fråga till rättslig prövning”. Motionären menade att Svenska kyrkan behövde ett motsvarande organ. Avsaknaden av ett sådant medförde ”att statens ombudsmän tid efter annan tar emot anmälningar om missförhållanden i Svenska kyrkan”. En Svenska kyrkans egen ombudsman skulle kunna se till att det ges former för att konstruktivt ta itu med olika missförhållanden.
På förslag från detta utskott i betänkande 2001:5 Inrättande av tjänst som kyrkoombudsman avslog Kyrkomötet motionen. Utskottet motiverade sitt förslag med att det inomkyrkliga regelverket anvisar möjligheter att på formell väg lösa eventuella konflikter. Vidare menade utskottet att det ligger ett värde i att kyrkans organisation är så enkel som möjligt och att inrättandet av det organ motionären föreslog inte med säkerhet leder till att problem och oroshärdar minskar. Gällande bestämmelser gav enligt utskottet den enskilde kyrkotillhörige de möjligheter hon eller han behövde för att nå rättelse då felaktigheter begåtts.
Överväganden
I motion 2007:25 föreslås att Kyrkostyrelsen får i uppdrag att utreda om verkningar om sanktionsmöjligheter för att upprätthålla centrala kyrkliga beslut införs och i motion 2007:50 föreslås att uppdra åt Kyrkostyrelsen att utreda frågan om införandet av sanktioner i kyrkoordningen. Vår uppfattning är att behovet av sanktioner inte bör vara större nu än före relationsändringen. Vi är inte övertygade om att det är någon skillnad i efterlevnaden av kyrkoordningen jämfört med efterlevnaden av kyrkolagen. Vi har den uppfattningen att av alla beslut som fattas är det endast ett fåtal som inte efterlevs. I kyrkoordningen finns det sanktionsmöjligheter mot dem som innehar vigningstjänster och när det gäller de förtroendevalda avgörs det vid valen om de får förnyat förtroende. Revisorerna kan avstå från att föreslå ansvarsfrihet och stiftet kan som en yttersta åtgärd besluta om indelningsändringar. Vi ifrågasätter därför behovet av flera sanktioner. Vi menar att avgörande för kyrkoordningens ställning och efterlevnad är att såväl anställda som förtroendevalda känner lojalitet med fattade beslut och tar det ansvar de har enligt kyrkoordningen. I stället för att införa ytterligare sanktioner bör kyrkoordningens ställning kunna stärkas genom mer information och flera utbildningsinsatser. I en organisation som man tillhör av fri vilja och där vi kommit överens om en gemensam stadga saknas det skäl för att införa sanktioner. Vi konstaterar också att frågor om kyrkoordningens auktoritet och efterlevnad behandlas av den pågående utredningen Demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan. Vi förutsätter att utredningen i sitt arbete kommer att beakta våra synpunkter. Med anledning härav föreslår vi att motionerna 2007:25 och 2007:50 avslås.
Motion 2007:25 föreslår även att Överklagandenämndens ställning och sätt att fungera skall utredas. Vår uppfattning är att det inte finns skäl att nu utreda Överklagandenämnden. Vi har dock diskuterat om det inte skulle kunna vara av värde att i vissa ärenden kunna få ett förhandsbesked av nämnden, då det kan få långtgående konsekvenser att upphäva ett beslut som har verkställts och fungerat under en tid.
I motion 2007:21 föreslås att den kyrkliga rättsordningen skall utvärderas och att det bör inrättas en kyrklig justitieombudsman. Motionären motiverar sitt förslag med att Svenska kyrkan har en systemimmanent rättsordning där kritiska frågor kommer att avvisas av de rättsvårdande organ som tillsatts utifrån rådande kyrkopolitiska majoriteter. Vi menar att det finns möjlighet till systemkritik genom rätten att motionera till Kyrkomötet om ändringar i kyrkoordningen. Dessutom finns i kyrkoordningen regler om såväl tillsyn som möjligheten att få beslut överprövade. Genom kyrkoordningens bestämmelser om Överklagandenämndens ställning och sammansättning har Kyrkomötet velat betona nämndens självständiga ställning. Samtidigt finns det anledning att påpeka att kyrkoordningen föreskriver att det i domkapitlen och i Överklagandenämnden skall ingå ledamöter som är eller har varit ordinarie domare. Detta utgör ett systemtranscendent (systemöverskridande) inslag i kyrkoordningen. Vi vill dessutom framhålla att inrättandet av en kyrklig justitieombudsman ytterligare skulle komplicera den kyrkliga organisationen. Vi föreslår därför att motion 2007:21 avslås.
Uppsala den 27 september 2007
På Tillsyns- och uppdragsutskottets vägnar
Erna Arhag
Närvarande: Erna Arhag, ordförande, Margareta Carlenius, Göte Karlsson, Kerstin Björk, Sigvard Raask, Solveig Ininbergs, Jan-Olof Grönlund, Gunnel Wingård Mellqvist, Sten Elmberg, Sven-E. Kragh, Lennart Kjellin, Hans-Olof Andrén, Carina Etander Rimborg, Jan Erik Ågren och Åke Blomqvist.
Biskopen Antje Jackelén har deltagit i utskottets överläggningar.   
|
