|
Tillsyns- och
uppdragsutskottets betänkande
2005:10
Behov av balanserad makt
|
Kyrkomötet
TU 2005:10
|
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas motion 2005:87 vari föreslås utökade möjligheter till materiell överprövning, möjligheter för domkapitlet till inflytande i arbetsmiljöfrågor, förtydligande av sekretessbestämmelserna samt utökade uppgifter för domkapitlet avseende förfarandet i frågor om uppsägning. Utskottet föreslår att samtliga punkter i motionen avslås. Utskottet erinrar om att sanktionsmöjligheter finns i det arbetsrättsliga regelverket om inte detta följs.
Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut
Kyrkomötet beslutar att
1. avslå motion 2005:87 punkt 1.
2. avslå motion 2005:87 punkt 2.
3. avslå motion 2005:87 punkt 3.
4. avslå motion 2005:87 punkt 4.
Redogörelse för ärendet
Motionen
Motion 2005:87 av Ingrid Emanuelson och Rune Entelius, Behov av balanserad makt
Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att lämna förslag på ändringar i kyrkoordningen så att domkapitlets tillsynsansvar över församlingar och samfälligheter (57 kap.) utökas så
1. att beslutprövning inte enbart skall vara en rent formell prövning utan även omfatta beslut av rent verkställande art. Ett klandrat besluts materiella lämplighet skall alltså kunna prövas.
2. att domkapitlet även har att på begäran granska handläggningen av utredningar som påverkar personalens arbetssituation och miljö i en församling eller samfällighet.
3. att sekretessbestämmelserna förtydligas så att beslutsfattare inte riskerar att undanhållas underlag för sina beslut.
4. att hot om uppsägning (t.ex. i form av erinranskrivelse) måste föregås av överläggning och beslut i berörd kyrkonämnds arbetsutskott.
Utskottet
Bakgrund
Bestämmelserna i 57 kap. kyrkoordningen om beslutsprövning grundas på Centralstyrelsens förslag (CsSkr 1999:3 sid. 2–324) om ett inomkyrkligt överprövningssystem med bestämmelser motsvarande dem som gäller för laglighetsprövning avseende de borgerliga kommunerna och som fram till relationsändringen kyrka-stat gällt också för de kyrkokommunala enheterna. Personalutredningen anförde i sitt betänkande att ”laglighetsprövningen kan karaktäriseras som ett slags medborgartalan, eller som medborgarnas allmänna tillsyn över det kommunala beslutsfattandet i stort och smått” (SKU 1998:6 sid. 76).
Beslutsprövningen innebär en prövning av om det överklagade beslutet är riktigt i formellt hänseende. Överprövningsinstansen får inte göra någon prövning också av lämpligheten. Prövningen kan bara resultera i att det överklagade beslutet antingen består eller skall upphävas.
I de fall då så särskilt anges i kyrkoordningen får ett beslut överklagas enligt reglerna i 58 kap. Beslutet blir då föremål för överprövning också i materiellt hänseende. Överprövningsinstansen bedömer inte bara den formella riktigheten utan också lämpligheten. Den kan inte bara upphäva beslutet utan också ersätta det med ett till innehållet helt nytt beslut.
Rätt att överklaga beslut enligt 58 kap. har den som beslutet angår, om det har gått honom emot, om inte något annat särskilt föreskrivs i kyrkoordningen (58 kap. 3 §).
Rätt att begära beslutsprövning har varje kyrkomedlem såvitt avser beslut av den enhet, församling/samfällighet/stift, som han eller hon tillhör. Att denna rätt inte omfattar beslut av rent förberedande eller verkställande art (57 kap. 8 §) överensstämmer med vad som gäller i fråga om laglighetsprövning. Möjligheten till överprövning begränsas av processtekniska skäl till huvudbeslutet.
Att laglighetsprövningen är begränsad till formella aspekter får ses mot bakgrund av den grundlagsfästa principen om kommunal självstyrelse. Bestämmelserna om beslutsprövning har som nämnts fått en motsvarande utformning.
De två olika formerna för överprövning enligt kyrkoordningen har alltså i väsentlig utsträckning sina motsvarigheter i rättsordningen i samhället i övrigt.
Beträffande arbetsmiljöfrågor hänvisar utskottet till den bakgrundsbeskrivning som utskottet lämnar i betänkandet TU 2005:8 Vissa anställningsfrågor, avsnittet Arbetsmiljö – konflikter – demokrati och delaktighet. Som där framgår anförde utskottet som sin uppfattning i betänkandet TU 2004:5 till förra årets kyrkomöte att det är arbetsgivarna som har ansvar för att arbetsmiljön på de kyrkliga arbetsplatserna är god. Det finns regler och bestämmelser inom arbetsmiljöområdet som de kyrkliga liksom övriga arbetsgivare är skyldiga att följa. Arbetsmiljön är en arbetsgivarfråga och därmed har Församlingsförbundet ett särskilt ansvar som arbetsgivarorganisation.
Enligt kyrkoordningen 31 kap. 14 § resp. 32 kap. 14 § får arbetsgivaren besluta om uppsägning, avskedande, omplacering eller disciplinär åtgärd gällande en präst eller diakon endast om domkapitlet har prövat att beslutet inte skulle strida mot kyrkoordningens regler om tillsyn från biskop och domkapitel vad gäller lära, utövande av vigningstjänsten och efterlevnad av vigningslöftena.
Denna befogenhetsprövning skall äga rum innan någon förhandling äger rum med fackliga organisationer eller i varje fall innan någon överenskommelse träffas.
Bestämmelser om förfarandet vid uppsägning av arbetstagare finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Bl.a. stadgas i 29 och 30 §§ om arbetsgivares skyldighet att före beslut om uppsägning underrätta arbetstagaren och varsla den lokala arbetstagarorganisation som vederbörande tillhör. Arbetstagaren och organisationen har rätt till överläggning innan uppsägning verkställs. Tvister om giltigheten av uppsägningar kan hänskjutas till avgörande av domstol, normalt Arbetsdomstolen.
I en motion till 1999 års kyrkomöte föreslogs att bestämmelserna i 31 kap. 14 § skulle utformas på motsvarande sätt som den i 57 kap. 10 § 4 angivna grunden för beslutsprövning. Åtgärder av det slag som anges i 14 § skulle få vidtas endast om domkapitlet prövat att åtgärden inte strider mot kyrkoordningens regler eller någon annan kyrklig bestämmelse eller någon rättsregel som Svenska kyrkan har att följa. Som grund för sitt avslagsyrkande anförde Andra kyrkolagsutskottet att förslaget innebar att ”domkapitlet skulle ges ställning av inomkyrklig ´arbetsdomstol´ i det man även skulle pröva om det tilltänkta beslutet strider mot en arbetsrättslig regel. Detta är inte en acceptabel ordning.”
Överväganden
Ett bifall till punkten 1 i motionen skulle innebära att skillnaden mellan de två överprövningsformerna enligt kyrkoordningen – beslutsprövning och överklagande – i stort sett försvinner. Alla beslut av en lägre instans skulle kunna överprövas också i materiellt hänseende (avseende ”lämplighet”). Nuvarande ordning med två olika former för överprövning, ”formell” beslutsprövning och – i den utsträckning kyrkoordningsbestämmelse medger detta – ”materiell” prövning efter överklagande motsvarar den rättsordning som gäller i samhället i övrigt.
I motionen lyfts särskilt fram behovet av möjligheter att reagera och få till stånd ytterligare prövning av frågor inom personalområdet. Utskottet finner det angeläget att alla som är verksamma i den kyrkliga organisationen, såväl förtroendevalda som anställda, är väl skickade att fullgöra sina respektive uppgifter. Kunskap om gällande bestämmelser inom olika områden, bl.a. sekretessbestämmelser, samt medvetenhet om ansvar och rollfördelning är viktiga förutsättningar för en bra samverkan och en bra arbetsmiljö. Som utskottet anför i sitt betänkande 2005:8 är det angeläget med utbildning i dessa frågor för alla berörda. Därigenom skapas förutsättningar för ett förhållningssätt vid beslutsfattande och ärendehandläggning samt i personliga relationer som minskar risken för konflikter och ökar möjligheten till samförståndslösningar.
Av stor betydelse i sammanhanget är givetvis att den arbetsrättsliga regleringen genom lagstiftning och kollektivavtal iakttas. Utskottet belyser detta närmare i betänkandet TU 2005:4. Där redovisas bl.a. jämställdhetslagens bestämmelser om arbetsgivarens skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att en arbetstagare utsätts för trakasserier, bl.a. på grund av kön. Om detta inte görs är arbetsgivaren enligt jämställdhetslagen skadeståndsskyldig gentemot arbetstagaren för den kränkning som underlåtenheten innebär.
Arbetsmiljöansvaret ankommer på arbetsgivaren. Däri ingår enligt det gällande personalpolitiska utvecklingsavtalet att se till att det finns rutiner för att hantera bl.a. frågor om missbruk, mobbing, våld, stress, utbrändhet och rehabilitering. Arbetarskyddstyrelsen (numera Arbetsmiljöverket) har utfärdat föreskrifter om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet.
Utskottet föreslår mot bakgrund av vad som anförts i föregående stycken att punkterna 1, 2 och 3 i motionen avslås.
Beträffande punkten 4, gällande förfarandet i frågor om uppsägning av arbetstagare, finner utskottet att regleringen i kyrkoordningen av vilken uppgift som ankommer på domkapitlet, nämligen befogenhetsprövning enligt 31 kap. 14 § resp. 32 kap. 14 §, är uttömmande. Att utsträcka domkapitlets uppgift till granskning av omständigheter som kan komma under prövning i annan ordning är enligt utskottets mening inte motiverat eller lämpligt. Utskottet erinrar om vad som anfördes vid kyrkoordningens tillkomst och som återges i bakgrundsbeskrivningen, sista stycket. Utskottet föreslår att punkt 4 i motionen avslås.
Uppsala den 30 september 2005
På Tillsyns- och uppdragsutskottets vägnar
Erna Arhag
Närvarande: Erna Arhag, ordförande, Gunborg Engman-Ericsson, Sven Håkansson, Ingrid Emanuelson, Göte Karlsson, Sigvard Raask, Kerstin Linder, Sten Bergström, Lisbeth Göranson, Anna-Lena Forsdahl, Alf Sigling, Hans-Olof Andrén, Carina Etander Rimborg, Marianne Kronbäck och Åke Blomqvist.
Biskoparna Anders Wejryd och Christina Odenberg har deltagit i utskottets överläggningar.   
|
