Organisationsutskottets betänkande 2005:6 Valfrågor

Kyrkomötet O 2005:6

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas sex motioner med förslag till förändringar som på olika sätt rör de kyrkliga valen. Utskottet konstaterar att valfrågorna skall behandlas i det fortsatta utredningsarbetet om demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan. Utskottet föreslår med hänvisning till det kommande utredningsarbetet att de motioner som innehåller förslag till förändringar i kyrkoordningens valbestämmelser avslås. Utskottet föreslår att även motion 2005.69 avslås eftersom utskottet inte bedömer det möjligt att få till stånd någon särskild ”form” för en minsta gemensam nämnare för alla nomineringsgrupper.

Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut

Kyrkomötet beslutar att

1. att avslå motion 16.

2. att avslå motion 35.

3. att avslå motion 48.

4. att avslå motion 49.

5. att avslå motion 66, punkten 1.

6. att avslå motion 66, punkten 2.

7. att avslå motion 69.

Redogörelse för ärendet

Motionerna

Motion till 2005:16 av Per Lindberg och Inger Dafgård, Indirekta val till Kyrkomötet

Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att i samband med fortsatt utredningsarbete om demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan och då debatt- och diskussionsunderlag tas fram beakta förslaget i SKU 1998:1 att direktvalda stiftsfullmäktige utser stiftets representanter i Kyrkomötet.

Motion 2005:35 av Gösta Äng m.fl., Kyrkovalen

Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att omgående planera för återgång till indirekta val till stift och kyrkomöte genom ändring i kyrkoordningen.

Motion 2005:48 av Key Lundegård, Demokratin inom Svenska kyrkan

Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att utreda och återkomma till Kyrkomötet 2007 med förslag på förändringar i kyrkoordningen så att demokratin inom Svenska kyrkan får ett ännu bättre valsystem att tillämpa i kyrkovalen 2009 och som blir ännu mer i överensstämmelse med vad som gäller inom det svenska demokratiska samhället i övrigt.

Motion 2005:49 av Bertil Olsson och Karl-Gunnar Svensson, Personval i de lokala kyrkovalen

Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att ge den pågående demokratiutredningen i uppdrag att också utreda möjligheten till personval i valen till församlingar och samfälligheter.

Motion 2005:66 av Susann Torgerson m.fl., Öka personvalet vid kyrkovalen!

1. Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att utreda frågan hur ett ökat inslag av personval kan komma till stånd vid kyrkovalen.

2. Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att vid en kommande revision av valsystemet se till att personvalet får större genomslag än i det nu gällande valsystemet.

Motion 2005:69 av Vivianne Wetterling, Minsta gemensamma nämnare

Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att ta fram en form för att visa att minsta gemensamma nämnare för alla nomineringsgrupper/personer som ställer upp i kyrkovalet är: att alla människor är lika värda inför Gud oavsett ursprung, kön, ålder och sexuell läggning och att vår uppgift är att efterlikna Kristus som inte gör någon skillnad på människor.

Utskottet

Bakgrund

Allmänt om de direkta valen

Kyrkoordningens bestämmelser om de direkta valen finns i kapitel 38. Genom beslut av 2003 års kyrkomöte (KsSkr 2003:7, Kr 2003:2, KmSkr 2003:12) ersattes tidigare kapitel 38 med ett formellt sett nytt kapitel. Innehållsligt innebar detta inte några förändringar i de grundläggande bestämmelserna om valet. Det innebär att bestämmelserna om kyrkovalet i huvudsak överensstämmer med det som gäller för de allmänna valen enligt vallagen (1997:157). Det finns dock några skillnader. Bl.a. skall vid kyrkovalet de nomineringsgrupper som deltar i valet för att kunna delta ha en registrerad gruppbeteckning och alla kandidater måste vara anmälda på förhand. Bestämmelser om registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater gäller vid de allmänna valen endast när ett parti vill ha skydd för sin partibeteckning.. I fråga om hur röstmottagningen går till torde den viktigaste skillnaden vara att det är möjligt att brevrösta i kyrkovalet. Det klart lägre antalet röstande medför att det finns färre röstningslokaler i kyrkovalet än vid de allmänna valen och att gränserna för när ett personligt röstetal skall fastställas för en kandidat är lägre. När det gäller mandatfördelningen mellan de deltagande nomineringsgrupperna är en skillnad att en grupp inte måste erhålla en på förhand given minsta andel av rösterna för att få något mandat och att utjämningsmandaten i valen till Kyrkomötet och stiftsfullmäktige därför medför en så långt möjligt fullständig proportionalitet mellan erhållna röster och erhållna mandat. Frågan om en eventuell småpartispärr berördes i det betänkande i utredningsarbetet som tog upp valfrågor, Val, indelning, kyrkobokföring, arkiv (Svenska kyrkans utredningar 1998:5). Den togs upp mer i förbigående när förslaget om utjämningsmandat redovisades. Utredningsgruppen menade att frågan om införandet av en småpartispärr inte hade någon aktualitet vad gäller de kyrkliga valen. Man såg det som positivt att ett system med utjämningsmandat ger möjlighet till en i förhållande till valresultatet rättvis representation också för mindre grupper. I det fortsatta diskussionerna om valfrågor inom ramen för arbetet med kyrkoordningen synes frågan om en småpartispärr inte ha funnits med.

I skrivelsen (KsSkr 2002:8) Utvärdering av kyrkovalet 2001 redovisade Kyrkostyrelsen erfarenheterna från genomförandet av 2001 års kyrkoval. Kyrkostyrelsen aviserade att den ämnade återkomma till 2003 års kyrkomöte med förslag till vissa ändringar i kyrkordningens bestämmelser om direkta val. Styrelsen fann att utvärderingen inte utgjorde tillräcklig grund för mer genomgripande beslut om den framtida utformningen av ett valsystem för Svenska kyrkan. Skrivelsen behandlades av Organisationsutskottet i betänkandet O 2002:1 De kyrkliga valen. Organisationsutskottet såg i likhet med Kyrkostyrelsen fortsatta analyser och överväganden om utformningen av valsystem för Svenska kyrkan som mycket angelägna. Utskottet menade att eventuella beslut om förändringar av valsystemet förutsätter ett väl genomarbetat och remissbehandlat underlag. Ett helhetsperspektiv måste anläggas på de kyrkliga valen och därför såg utskottet det inte som en realistisk möjlighet att genomföra eventuella förändringar förrän vid en senare tidpunkt än 2005.

Mot bakgrund av vad som framkommit vid utvärderingen av 2001 års kyrkoval och erfarenheterna i övrigt från det valet beslutade 2003 års kyrkomöte på Kyrkostyrelsens förslag om vissa ändringar i bestämmelserna om direkta val. Det var främst fråga om justeringar av valadministrativ art och därtill gjordes en viss omredigering i kyrkoordningens kapitel 38.

I linje med vad som Kyrkostyrelsen angav i skrivelsen till 2002 års kyrkomöte och vad som framkom vid Kyrkomötets behandling av denna fastställde styrelsen 18 september 2003 direktiv för en utredning om demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan. I direktiven redovisas översiktligt de diskussioner som förevarit om valsystemets utformning och inte minst om antalet direkta val. Kyrkostyrelsen uttalar i direktiven att bl.a. valfrågorna måste belysas i vidare sammanhang som mer allmänt rör frågor om demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan. Arbetet skall enligt direktiven bedrivas i två etapper.

Resultatet av den första utredningsetappen, som gällt vissa grundläggande och principiella frågor, redovisades våren 2005 i betänkandet Demokratin är en successiv uppenbarelse (Svenska kyrkans utredningar 2005:1).

I de direktiv som fastställdes hösten 2003 anges den andra utredningsetappen skall behandla mer konkreta frågeställningar och förslag till eventuella förändringar i kyrkoordningen läggas fram. Förslag som avser valsystemet skall redovisas i sådan tid att de efter en remissbehandling kan läggas fram för beslut vid 2007 års kyrkomöte. Avsikten är att närmare direktiv för den andra utredningsetappen skall fastställas i början av hösten 2005.

Personval

I 38 kap. 64 § kyrkoordningen finns bestämmelser om hur ledamöter utses vid val till kyrkofullmäktige, direktvalt kyrkoråd och samfällda kyrkofullmäktige. I paragrafens andra stycke anges att ordningen mellan en nomineringsgrupps kandidater bestäms i första hand på grundval av storleken på varje kandidats personliga röstetal. Efter en ändring i bestämmelserna som beslutades av 2004 års kyrkomöte gäller att personligt röstetal skall fastställas bara för en kandidat som fått särskilda personröster till ett antal motsvarande minst 5 procent av nomineringsgruppens röstetal, dock lägst 20 röster. Vid 2001 års kyrkoval gällde samma procentandel men därtill att det krävdes lägst 30 röster för att personligt röstetal skulle tillgodoräknas en kandidat vid de lokala valen.

I andra hand utses ledamöter i den ordning de finns upptagna på grupp- och kandidatförteckningen. På den förteckningen finns kandidaterna i den ordning de är anmälda av nomineringsgruppen. Motsvarande bestämmelser gäller enligt 38 kap. 66 § när ersättare utses. Spärregeln för när personröster får genomslag innebär att effekt av personröstning inträder vid ett totalt röstetal i valkretsen för nomineringsgruppen på lägst 400 om personrösterna för en kandidat är minst 5 procent och vid ett totalt röstetal i valkretsen för nomineringsgruppen som understiger 400 om personrösterna för en kandidat uppgår till lägst 20.

Motsvarande bestämmelser om i vilken ordning ledamöter och ersättare utses gäller också vid val till stiftsfullmäktige och Kyrkomötet. Bestämmelserna om när personröster får genomslag skiljer sig dock från de som gäller för de lokala valen. Vid val till stiftsfullmäktige krävs i likhet med vid de lokala valen minst personröster till ett antal motsvarande minst 5 procent av nomineringsgruppens röstetal i valkretsen. Det krävs dock lägst 50 röster i absoluta tal. Vid val till Kyrkomötet krävs minst 8 procent av nomineringsgruppens röstetal i valkretsen. I det fallet finns inga bestämmelser om hur många röster i absoluta tal som en kandidat behöver få.

Till grund för 2004 års kyrkomötes beslut att sänka kravet på antal personröster vid de lokala valen låg Organisationsutskottet 2004:4 Valfrågor. Där konstaterade utskottet att erfarenheterna från 2001 års val visat att personrösterna fick en relativt marginell betydelse. Utskottet menade att spärren på minst 30 röster vid lokala val för att personröster skall tillgodoräknas en kandidat var alltför hög i förhållande till det totala antalet röstande i de flesta församlingar och samfälligheter. Vidare anförde utskottet bl.a. följande.

Utskottet ser det som angeläget bl.a. med hänsyn till möjligheterna att behålla och helst höja valdeltagandet att personvalsinslaget upplevs som en verklig möjlighet att påverka vilka personer som får uppdrag i de beslutande organen. Därför behöver det göras en justering av bestämmelserna i kyrkoordningen. Det är enligt utskottets mening inte rimligt att ha som enda spärr att en person skall ha fått 5 % av nomineringsgruppens röster för att personrösterna skall få genomslag. I ett antal fall skulle en sådan ordning kunna medföra att endast kandidaten själv och närmast anhöriga behövde markera en personröst för att personröstningen skulle få effekt. Exakt var gränsen skall ligga för hur många personröster i absoluta tal som bör krävas är till stor del en bedömningsfråga.

Nomineringsgrupper och kandidater

Kyrkovalet är mycket omfattande vad gäller antalet enskilda val till församlingar och samfälligheter. Det är därmed ett mycket stort antal ledamöter och ersättare som skall utses. Till 2005 års kyrkoval har anmälts 47 143 olika personer som kandidater för sammantaget 1 267 nomineringsgrupper. Många kandiderar i fler än ett val. Trots detta finns det i många fall endast en lista att välja på i församlingarna. Det totala antalet församlingar har minskat mellan valen 2001 och 2005 men antalet församlingar med endast en lista har ökat. Vad gäller samfälligheterna har däremot skett en påtaglig minskning av antalet valkretsar med enbart en lista, från 327 till 186.

När tiden för att anmäla kandidater gick ut den 15 maj 2005 saknades det i 77 valkretsar tillräckligt antal kandidater för att det skulle motsvara minst antalet ledamöter som valet avser. I dessa fall förlängdes anmälningstiden med en månad i enlighet med bestämmelserna i 38 kap. 30 § kyrkorodningen. Det var hela 26 församlingar som inte hade några kandidater alls anmälda när den ordinarie anmälningstiden löpte ut. Detta gällde dock endast en församling efter den förlängda anmälningstiden. I ytterligare ett antal församlingar finns färre kandidater än det antal platser som skall tillsättas men de är inte så få att det inte kan väljas beslutföra organ. För beslutförhet krävs att mer än hälften av det fastställda antalet ledamöter är närvarande vid ett sammanträde.

För att en nomineringsgrupp skall kunna delta i direkta val inom Svenska kyrkan måste den ha en registrerad gruppbeteckning. För att en registrering skall kunna registreras måste ett visst antal röstberättigade stödja ansökan om registrering. Det behövs stöd från 300 personer vid registrering av en gruppbeteckning för val till Kyrkomötet, 100 personer om registreringen gäller val till stiftsfullmäktige och 10 personer om det gäller församlings- eller samfällighetsval. Det krav som i övrigt ställs på en nomineringsgrupp hör samman med vissa bestämmelser om hur en gruppbeteckning skall vara utformad, att det skall finnas ett ombud samt att gruppen deltar i kyrkovalet. I det sistnämnda fallet gäller att en registrerad skall strykas ur registret om den inte anmält någon kandidat två val i rad.

Vad gäller de personer som skall väljas så finns vissa krav som skall uppfyllas för att de skall vara valbara. Bestämmelser på detta område finns i kyrkoordningens kapitel 33 om förtroendevalda. För valbarhet krävs utöver att tillhöra Svenska kyrkan lägst 18 års ålder senast på valdagen, att vara döpt eller tidigare ha haft ett uppdrag som förtroendevald samt att tillhöra den församling som valet gäller eller tillhöra en församling inom den samfällighet eller det stift som valet gäller. Härtill finns vissa valbarhetshinder som gäller för olika kategorier kyrkligt anställda.

Fram till 1961 års församlingsstyrelselag fanns det särskilda valbarhetskriterier för den som skulle väljas till ledamot i kyrkoråd. Först talades om ”för gudsfruktan och nit välkände män” och senare angavs att de som skulle väljas till kyrkorådsledamöter måste ”vilja främja församlingslivet”. Särskilda valbarhetsvillkor av detta slag avskaffades med 1961 års församlingsstyrelselag med hänvisning till att de i praktiken kommit att sakna betydelse. När det hade skett en rättslig prövning av dessa valbarhetskriterier blev resultatet att det avgörande var kyrkotillhörigheten. ”Vid stadgandets tillämpning har medlem av svenska kyrkan utan vidare ansetts valbar, och intresset för församlingslivet har presumerats. Någon motsatsbevisning i sistnämnda hänseende är i praktiken knappast möjlig.” SOU 1957:15 sid. 82. Eftersom det var kyrkorådets uppgift att främja församlingslivet ansågs det i detta ligga en anvisning till väljarna att välja endast personer med intresse för församlingslivets utveckling.

I inledningstexten till kyrkoordningens första avdelning om Svenska kyrkan som evangelisk-lutherskt trossamfund sägs att kyrkan förutsätter att de som företräder kyrkan delar kristen tro och kristet liv. I inledningen till den sjunde avdelningen om kyrkliga uppdrag och befattningar sägs att förtroendevalda och alla andra med kyrkliga uppdrag ”skall fullgöra de speciella uppdrag som de anförtrotts i solidaritet med Svenska kyrkan och kyrkans tro, bekännelse och lära. Alla står i evangeliets tjänst och under dess auktoritet.” Det finns inga särskilda skrivningar om förväntningar på de nomineringsgrupper som deltar i kyrkliga val.

Överväganden

Fem av de motioner som behandlas i detta betänkande syftar till olika förändringar av valen till beslutande organ i Svenska kyrkan. Detta gäller motionerna 2005: 16, 35, 48, 49 och 66. Utskottet konstaterar att alla motionerna tar upp frågor som kommer att behandlas i det fortsatta utredningsarbetet om demokrati och delaktighet i Svenska kyrkan. Den samlade bedömningen är att Kyrkomötet därför bör avslå samtliga nämnda motioner. Avslagsförslaget innebär inte att utskottet i sak tagit ställning till de olika förslagen. Utskottet förutsätter att de frågor som behandlas i motionerna kommer att tas upp i utredningsarbetet. Det är enbart uttryck för utskottets uppfattning att Kyrkomötet inte bör gå in och ange vad som skall bli resultatet av det kommande utredningsarbetet.

En viktig faktor vid utskottets överläggningar kring de olika motionsförslagen var erfarenheterna från det nyligen genomförda andra kyrkovalet i Svenska kyrkans egen regi. Det kan konstateras att det skett en viss nedgång i valdeltagandet i förhållande till 2001 års kyrkoval. Vad gäller sambandet mellan detta förhållande och kyrkovalets utformning finns skilda bedömningar. Detsamma gäller i fråga om vilka slutsatser som bör dras för framtiden. Det finns frågor utöver dem som tas upp i motionerna som behöver belysas i det kommande utredningsarbetet. En sak som berördes under utskottet överläggningar var om det bör finnas bestämmelser som innebär att valbarheten är inskränkt till valkretsen (stiftet) vid val till Kyrkomötet. Det finns skäl som talar för detta även om det inte är entydigt. Inskränkt valbarhet skulle t.ex. kunna motverka rekrytering av yngre ledamöter som ofta är mer rörliga geografiskt än de äldre.

Liksom varit fallet hela tiden sedan arbetet med kyrkoordningen påbörjades, finns olika synpunkter på frågan om det bör vara direkta val till samtliga beslutande organ. Att det behöver finnas direkta val i någon form på lokal nivå har inte ifrågasatts under utskottets överläggningar. Det är valen till stiftsfullmäktige och till Kyrkomötet som diskuteras. När det gäller val till stiftsfullmäktige kan å ena sidan hävdas att detta är principiellt viktigt med hänsyn till stiftens betydelse i uppbyggnaden av kyrkan och att valet till stiftsfullmäktige borde utgöra bas för indirekta val till Kyrkomötet. Å andra sidan kan pekas på att stiftsfullmäktige för de flesta som tillhör Svenska kyrkan torde vara det mest okända av de beslutande organen och att det medför betydande svårigheter att uppbåda något bredare intresse för det valet. Oavsett om den nuvarande ordningen i huvudsak bibehålls eller ej torde informationsfrågorna vara av central betydelse för valdeltagandet. Vad gäller informationen direkt till väljarna runt om i församlingarna så är erfarenheterna av vilka insatser som har gjorts lokalt mycket varierande.

Kostnaderna för att genomföra val har ofta tagits upp i diskussionerna kring utformningen av kyrkovalet. Även på denna punkt visade utskottets överläggningar att bedömningarna skiljer sig åt. Det kan hävdas när man ser på totalsumman för att genomföra ett kyrkoval att det är alltför kostsamt. Samtidigt kan man se kostnaden i relation till Svenska kyrkans omfattning med ett medlemstal som är flera gånger större än någon annan organisation i landet. Kostnaden kan med hänsyn härtill bedömas som mer rimlig. Det förhållandet att det finns närmare 6 miljoner röstberättigade påverkar också diskussionerna om hur man ser på Svenska kyrkans valsystem i förhållandet till vad som gäller i stora och landsomfattande folkrörelser och organisationer.

Motion 2005:69 tar upp en fråga som hör samman med kyrkovalet men den avser inte hur valet skall vara utformat eller vilka val som skall hållas. Utskottet finner dock inte heller i detta fall att motionen bör bifallas. Det finns anledning att bejaka det som sägs om värden som bör vara gemensamma för dem som går in i uppdrag som förtroendevalda och därmed blir företrädare för Svenska kyrkan. Utskottet ser det dock inte som möjligt att Kyrkostyrelsen skall vidta särskilda åtgärder på denna punkt. Varje nomineringsgrupp utser sina kandidater och väljarna avgör vilka som skall ges förtroende. Att ”ta fram en form” utöver den fria diskussion som är en förutsättning för demokratiska val ser inte utskottet som en realistisk möjlighet. Motionen 2005:69 bör därför avslås.

På Organisationsutskottets vägnar

Evert Josefsson

Gunnar Edqvist

Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Birgitta Björner, Stellan Johansson, Inger Wernersson, Aina Andersson, Torgny Larsson, Hans G. Erikson, Sven-Olof Karlsson, Kristina Lundgren, Mats Lindblad, Conny Tyrberg, Tomas Forsner, Per Lindberg, Stefan Landmark och Susann Torgerson.

Biskoparna Tony Guldbrandzén och Hans-Erik Nordin har deltagit i utskottets överläggningar.