Bilaga 4. Juridisk granskning av kyrkoordningen

Som anges i huvudskrivelsen (CsSkr 1999:3) Kyrkoordning för Svenska kyrkan s. 2-13 har kyrkoordningsförslaget granskats av en särskild juridisk granskningsgrupp. Genom denna bilaga till skrivelsen överlämnas till kyrkomötet granskningsgruppens yttrande samt Centralstyrelsens kommentarer med anledning av detta yttrande.

Yttrande av den juridiska sakkunniggruppen

"Vårt uppdrag har gått ut på att göra en juridisk granskning av det förslag till kyrkoordning som Svenska kyrkans centralstyrelse avser att lägga fram för kyrkomötet. Vi har främst granskat författningstexten och under hand gjort påpekanden med förslag till ändringar och förtydliganden vilka har inarbetats i den text som nu föreligger. På vissa punkter har vi emellertid ansett att det är angeläget att avge ett särskilt yttrande.

Allmänt

Det förslag till kyrkoordning som nu läggs fram för kyrkomötet bygger på förnyelse och kontinuitet. Förnyelse främst genom de inledningar med teologiska förklaringar som föregår de olika kapitlen och kontinuitet genom att det huvudsakligen är den nuvarande offentligrättsliga författningsregleringen som förs över till det privaträttsliga trossamfundet Svenska kyrkan. Det har sammantaget blivit ett mäktigt regelverk som i framtiden skall utgöra stadgar för trossamfundet Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar.

Det har upplysts att ändringar i inledningarna skall ske på samma sätt som ändringar i kapitlens paragrafer. Avsikten är att ändringar skall göras samtidigt i en kapitelinledning och i någon av kapitlets paragrafer. Det har emellertid inte ansetts nödvändigt att föreskriva detta särskilt.

Vi delar uppfattningen att ändringar inte bör göras enbart i en inledning utan i samband med en ändring i en paragraf eftersom inledningen, med den valda tekniken, framstår som en form av motiv till kapitlets paragrafer. Någon särskild bestämmelse om detta kan inte anses nödvändig utan den närmare utformningen får ske genom en utveckling av praxis.

I sitt yttrande över förslag till lag om Svenska kyrkan (prop. 1997:98:116 s. 199) uttalade Lagrådet bl.a. "Lagen ger inte bestämmelser för att lösa konflikter mellan Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar. Även dessa är juridiska personer och Svenska kyrkans centrala organ har inte någon normgivningsrätt. Till yttermera visso är det inte troligt - och för övrigt inte heller avsett - att domstolarna kommer att befatta sig med sådana konflikter, om de inte rör egendomsrättsliga förhållanden eller andra civila rättigheter (artikel 6 Europakonventionen). Till en början kommer säkerligen allt att gå väl, men i sinom tid kan splittringstendenser uppkomma med tvister som pockar på sin lösning i rättslig väg utan att det finns några anvisningar för hur det skall gå till. Lagrådet förutsätter dock att åtskilliga problem kan lösas genom en kyrkoordning med inomkyrklig rättsverkan."

Flera av de oklarheter som förelåg när lagen om Svenska kyrkan antogs har undanröjts genom det framlagda förslaget. Kvar står emellertid de svårigheter som hänger samman med att trossamfundet Svenska kyrkan inte har någon normgivningsrätt. Kyrkoordningsförslaget innehåller inte någon lösning på de problem som kan uppstå om en konflikt uppkommer mellan t.ex. en församling och kyrkans centrala organ eller mellan en församling och ett domkapitel. Kyrkoordningen ger visserligen regler för hur bestämmandekedjan skall se ut men några rättsliga möjligheter att genomföra ett beslut om t.ex. en tvångsvis sammanläggning av församlingar finns inte. Problemen bör dock inte överdrivas. Det måste förutsättas att den lojalitet mellan Svenska kyrkan centralt och dess organisatoriska delar liksom mellan dessa senare som förslaget till kyrkoordning bygger på kommer att avsevärt minska riskerna för att allvarliga konflikter uppstår. Ett stort ansvar får anses ligga på var och en inom Svenska kyrkan att lojalt verka för att samarbetet skall fungera. Uppkommer en konflikt får den lösas i samförstånd mot bakgrund i de beslut som kyrkomötet fattat.

Det valda förfaringssättet att i mångt och mycket föra över nuvarande författningsreglering till kyrkoordningen, som närmast har karaktär av stadgar för trossamfundet, medför också att det uppstår en konflikt mellan den inomkyrkliga regleringen och den allmänna civil- och arbetsrättsliga lagstiftningen. Vidare får det till följd att vissa uttryck och termer som har ett mer specifikt juridiskt innehåll ges en annan betydelse på det kyrkliga området. Ett exempel på det förra är förslagets 37 kap. 9-12 §§, 22-25 §§ och 35 § angående ekonomisk reglering vid ändringar i den territoriella församlingsindelningen. Enligt allmänna regler kan ansvarighet för förbindelser inte överföras till annan juridisk person på det sätt som anges i den föreslagna kyrkoordningen. Som exempel på betydelseskillnad i juridisk terminologi kan t.ex. nämnas ordet tystnadsplikt som enligt juridiskt språkbruk är en av rättsordningen på något sätt sanktionerad förpliktelse men som i det framlagda förslaget får betydelsen av en inomkyrklig förhållningsordning. Vi återkommer till dessa bestämmelser i det följande.

När man som i förslaget för över kyrkokommunala regler till kyrkoordningen måste man vara medveten om att det kan uppstå civilrättsliga bindningar i t.ex. avtalsförhållanden med utomstående parter och att dessa bindningar inte kan lösas upp genom det föreslagna inomkyrkliga överklagningsförfarandet. Allmänna domstolar kan alltså i civilprocesser komma att pröva samma frågor som prövas inomkyrkligt, t.ex. frågor om befogenhetsöverskridanden. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det är lämpligt att i kyrkoordningen ta in bestämmelser som rör förhållandet till tredje man när dessa bestämmelser inte kommer att kunna tillämpas vid en eventuell tvist inför en domstol. Det har emellertid upplysts att det anses vara av stort värde för de kyrkliga organen att kyrkoordningen innehåller bestämmelser av angivet slag. Vi har inte funnit att det lämpligen bör vara vår sak att lägga fram förslag till ändrade bestämmelser. Vi vill dock understryka att det är viktigt att det av motiveringen till bestämmelserna tydligt framgår att dessa inte har rättslig verkan gentemot tredje man. Ett informationsmaterial bör också utarbetas så att det görs klart för församlingarna och de andra organisatoriska delarna av Svenska kyrkan att kyrkoordningens bestämmelser inte är uttömmande utan att de är skyldiga att följa allmänna civilrättsliga och arbetsrättsliga regler.

Ämbetsansvaret

Till 2 kap.

I 2 kap. Församlingens uppdrag finns bestämmelser --- om ansvarsfördelningen mellan kyrkoråd och kyrkoherde. Om kyrkorådet sägs att rådet leder och samordnar församlingens förvaltning och har tillsyn över nämndernas verksamhet. Om kyrkoherden uttalas att denne har ansvar för tillsyn och övergripande samordning av all den verksamhet som församlingen bedriver.

Av kommentarerna till bestämmelserna framgår --- att kyrkoherdens övergripande ansvar handlar om andlig ledning, samordning och tillsyn som ett utflöde av kyrkoherdens ämbetsansvar. Det syftar till att all verksamhet skall bedrivas i perspektiv av kyrkans grundläggande uppgift och uppdrag som avser förkunnelse och sakramentsförvaltning. Detta ansvar kommer bl.a. till uttryck i det självskrivna ledamotskapet i kyrkorådet. Samtidigt sägs att kyrkorådet har ett övergripande ansvar för församlingens verksamhet, bl.a. ekonomiskt. Kyrkorådet måste ges insyn och inflytande i verksamheterna. Detta skall dock inte innebära att kyrkorådet överordnas kyrkoherden.

De som är anställda i Svenska kyrkans församlingar fullgör alla sina uppgifter i syfte att fullfölja det gemensamma uppdraget. Detta kräver samverkan och samordning. För att detta skall kunna fungera är det enligt vår mening nödvändigt med en så tydlig ansvarsfördelning som möjligt.

Vi föreslår därför att bestämmelserna ges följande lydelse.

-- § Kyrkorådet är församlingens styrelse.

Kyrkorådet skall ha omsorg om församlingslivet och verka för att församlingens grundläggande uppgift blir utförd.

Kyrkorådet leder och samordnar församlingens förvaltning.

-- § För varje församling skall det finnas en kyrkoherde, som utifrån avgivna vigningslöften på eget ansvar fullgör de uppgifter som anges i kyrkoordningen.

Kyrkoherden har som andlig ledare av församlingen ansvar för att den verksamhet som avser förkunnelse och sakramentsförvaltning bedrivs i perspektiv av kyrkans grundläggande uppgift och uppdrag.

Kyrkoherden leder församlingens verksamhet såvitt avser gudstjänst, undervisning, diakoni och mission.

Till 30 kap. 3 §, 31 kap. § 9 och 54 kap.

Sekretess och tystnadsplikt

Förslaget till kyrkoordning innehåller, som tidigare nämnts, stora delar av den nuvarande författningsregleringen av Svenska kyrkan. Detta får till följd att uttryck och termer med specifikt juridiskt innehåll som idag finns i lagar får en annan betydelse när de används i kyrkoordningen. Detta kan naturligtvis leda till missförstånd, speciellt mot bakgrund av den mångåriga statliga regleringen på kyrkoområdet.

Särskilt betänkligt är det att använda uttrycken tystnadsplikt och sekretess.

Enligt regeringsformen har alla svenska medborgare och utlänningar här i landet vissa grundläggande rättigheter. En av de viktigaste av dessa är yttrandefriheten. Yttrandefriheten får begränsas endast i vissa speciella fall i lagar som bestäms av riksdagen. En typ av begränsningar i yttrandefriheten utgörs av regler om tystnadsplikt för tjänstemän i staten och kommunerna. Idag gäller tystnadsplikt för den som är eller har varit behörig att utöva det kyrkliga ämbetet som präst för uppgifter som kommit fram vid bikt eller enskild själavård (36 kap. kyrkolagen). Tystnadsplikten är straffsanktionerad (brottsbalken 20 kap. 3 §) med fängelse i straffskalan. Efter relationsändringen mellan kyrkan och staten försvinner denna reglering. Tystnadsplikten skall dock gälla för uppgifter som har lämnats före relationsändringen. Efter relationsändringen kan således ingripanden mot en präst som röjer det som kommit fram under bikt eller enskild själavård endast göras av kyrkan själv.

Med tanke på de stora skillnader i rättsverkningar som gäller mellan den statliga tystnadsplikten och den inomkyrkliga bör begreppet tystnadsplikt undvikas i den inomkyrkliga regleringen.

Motsvarande bör gälla begreppet sekretess. Sekretesslagen (1980:100) har formen av handlingsregler för myndigheternas och de offentliga funktionärernas handlande. Regleringen beskrivs som tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud att lämna ut allmänna handlingar. I 1 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) definieras sekretess som ett förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt.

Efter relationsändringen kommer två olika regelsystem att bli tillämpliga, dels ett offentligrättsligt, dels ett inomkyrkligt. Detta kan medföra vissa tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem. Det bör noteras att bestämmelserna i 54 kap. kyrkoordningen inte innebär att uppgifterna skyddas av sekretess i sekretesslagens mening eftersom det i dessa fall inte handlar om något i det allmännas tjänst utan om rent inomkyrkliga angelägenheter.

Till 30 kap. 6 §

Reglerna om obehörighet att utöva kyrkans vigningstjänst har utformats med tydlig utgångspunkt i uppfattningen att vigningstjänsten är en enda, oavsett vilket uppdrag - biskop, präst eller diakon - det gäller. Detta har avigsidor, vilket tydligast visar sig när det gäller en biskop som har förklarats obehörig att utöva vigningstjänsten. Så som 30 kap. 6 § har utformats är det efter en obehörighetsförklaring inte möjligt att förklara en biskop åter behörig att utöva vigningstjänsten med mindre han eller hon kan anses lämplig att utöva uppdraget som biskop, vilket i praktiken knappast kommer i fråga. Enligt vår mening borde det med hänsyn till de krav som ställs på en biskop enligt 30 kap. 5 § 1, 3 och 4 p. vara möjligt att förklara en biskop åter behörig att utöva vigningstjänsten med uppdraget som präst eller diakon. Sjätte paragrafen borde därför i stället lyda:

En biskop som har förklarats obehörig att utöva kyrkans vigningstjänst får förklaras åter behörig, om förhållandena ändrats på ett sådant sätt att biskopen kan anses lämplig att utöva något av uppdragen.

Till 45 kap.

Kyrkofonden kommer enligt 9 § lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan att överlämnas till trossamfundet Svenska kyrkan. Förmögenheten blir därvid en del av samfundets tillgångar och svarar därmed - tillsammans med samfundets övriga tillgångar - för skulder som samfundet får. Något särskilt skydd mot borgenärer uppkommer inte på grund av dessa tillgångars ändamålsbundenhet eller eljest. Tillgångarna skall redovisas i samfundets balansräkning.

Ett flertal bestämmelser i 45 kap. beskriver kyrkofonden närmast som ett självständigt rättssubjekt ---. Vi har betraktat dessa och liknande bestämmelser som interna regler av betydelse för bl.a. redovisningen. Någon rättsverkan mot samfundets borgenärer har de inte.

Enligt flertalet bestämmelser i 44 kap. skall olika inkomster och utgifter gå via kyrkofonden. Det är angeläget att redovisningen återger vad som å ena sidan är tillskott till samfundet och utgör en del av dess förmögenhet, å andra sidan är administrativa transfereringar, som inte påverkar samfundets egen ekonomi.

Till 57 kap. 10 §

Kyrkoordningens regler om beslutsprövning har en speciell karaktär. De får uppfattas som ett antal regler som stöder och kompletterar kyrkoordningens regelverk i övrigt. Så långt som beslutsprövningen handlar om att ge beslutande organ inom Svenska kyrkan besked om den riktiga tillämpningen av kyrkoordningens regler och den sålunda har en disciplinär funktion kan den vara både nyttig och effektiv. Beslutsorganen får besked om de har gjort rätt eller fel.

Beslutsprövningen, som den har utformats i det förslag vi har granskat, går längre och utger sig på många punkter för att kunna upphäva fattade beslut och ersätta dem med andra. Såvitt vi har funnit är detta i många fall ingalunda möjligt. Beslut om att träffa ett visst avtal, att anställa en viss person, att lämna ett visst bidrag osv. är giltiga utan hinder av en begäran om beslutsprövning. Det är enligt vår mening viktigt att det finns en insikt om detta hos såväl beslutsfattare som hos dem som har att överpröva de fattade besluten.

En annan sak är att beslutande organ i många fall kan villkora sitt beslut till att gälla under förutsättning av att det inte överklagas och ändras inom ramen för beslutsprövningen.

31 mars 1999

Elisabeth Palm

Juridiska Sakkunniggruppen:

Elisabeth Palm, Birgitta Eilemar, Carl Hemström, Sture Johansson, Ingvar Paulsson"