Direktiv m.m.
Efter riksdagens principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan fastställde Svenska kyrkans centralstyrelse den 14 december 1995 direktiv för det kyrkliga utredningsarbetet. Samtidigt utsågs ledamöter, sakkunniga, experter och sekreterare för arbetet (CsSkr 1996:2, bilagorna 1 och 2). I syfte att ge underlag för Kyrkomötets beslut om ett framtida inomkyrkligt regelsystem tillsatte Svenska kyrkans centralstyrelse en ledningsgrupp, fyra särskilda utredningsgrupper och en teologisk expertgrupp. Utredningsarbetet bedrevs under den samlade benämningen Svenska kyrkans framtida organisation.
Ledningsgruppen bestod av Centralstyrelsens arbetsutskott samt ordförandena i de fyra delutredningarna och den teologiska expertgruppen. Ordförande i ledningsgruppen var ärkebiskopen. Ledningsgruppens uppgift var att svara för ledningen och samordningen av det samlade utredningsarbetet. Därtill kom vissa egna utredningsuppgifter.
· Nivåutredningen gavs i uppdrag att behandla de frågor som avser arbetet på de i huvudsak tre kyrkliga nivåerna - lokalt, regionalt och nationellt - och fördelningen av arbetet mellan de tre nivåerna. Denna utredning skulle också utarbeta förslag om den framtida ordningen för tillsättning av biskopar och domprostar. Ordförande var prosten Thomas Söderberg.
· Val- och indelningsutredningen gavs i uppdrag att behandla de kyrkliga valen till beslutande organ, den kyrkliga indelningen, kyrkobokföringen och kyrkliga arkiv. Ordförande var kyrkoherden Torgny Larsson.
· Ekonomiutredningen gavs i uppdrag att behandla frågor om kyrklig ekonomi och egendom. I arbetet ingick att belysa ekonomin på alla nivåer, frågor om kyrkoavgift och det ekonomiska utjämningssystemet, kyrkofonden, den kyrkliga egendomen, begravningsverksamheten och kyrkans ansvar för kulturhistoriska värden. Ordförande var godsägaren Carl-Gustaf von Ehrenheim.
· Personalutredningen gavs i uppdrag att behandla frågor om Svenska kyrkans personal samt överprövning och tillsyn i kyrkan. Detta innebar att förslag skulle utarbetas beträffande vad som skall gälla i fråga om arbetsgivarskapet för biskopar och präster, formerna för tillsyn över ämbetsbärare och närmare bestämmelser om ett inomkyrkligt system för överprövning. Ordförande var advokaten Britt-Louise Agrell.
· Teologiska expertgruppen skulle stå till de övriga gruppernas förfogande och följa arbetet i dess helhet ur ett teologiskt perspektiv. Därtill kom arbetet med inledningstexterna i kyrkoordningen och beredning av vissa frågor som hörde till ledningsgruppens egna utredningsuppgifter såsom bestämmelser om Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära samt om gudstjänsten. Ordförande var biskop Lars Eckerdal.
I direktiven angavs att ett slutresultat av utredningsarbetet skulle bli ett förslag till ett sammanhängande och systematiskt uppbyggt inomkyrkligt regelsystem. Stommen i detta borde bli en kyrkoordning.
I maj 1996 beslutade Centralstyrelsen om tilläggsdirektiv genom vilka vissa frågor som behandlats av Ärkestiftsutredningen och Utredningen om Svenska kyrkans utbildningsorganisation överlämnades till utredningsarbetet (CsSkr 1996:3 bilaga 3).
Vidare har Centralstyrelsen för beaktande i utredningsarbetet överlämnat följande skrivelser från Kyrkomötet:
_ Kskr 1996:13 med gudstjänstutskottets betänkande (KG 1996:3) Församlingens gudstjänstliv
_ Kskr 1997:4 med andra kyrkolagsutskottets betänkande (2KL 1997:5) Vissa frågor om diakonatet
_ Kskr 1997:5 med gudstjänstutskottets betänkande (KG 1997:1) Kyrkohandboken
_ Kskr 1997:10 med andra kyrkolagsutskottets betänkande (2KL 1997:3) Villkor för prästvigning, kyrkoherdetjänst, m.m.
Styrelsen för Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet har överlämnat två skrivelser från Ombudsmötet
_ Oskr 1996:514 med organisationsutskottets betänkande (OO 1996:507) Kyrkans lönefilosofi
_ Oskr 1997:505 med utbildningsutskottets betänkande (OUb 1997:502) Stipendiefonder för kompetensutveckling.
Ledningsgruppen beslutade i juni 1997 att de statliga direktiven (1994:124) om jämställdhetspolitiska konsekvenser skulle delges utredningsgrupperna för att tillämpas i det kyrkliga utredningsarbetet.
Arbetets bedrivande
I direktiven konstaterades att det inte var möjligt att organisera arbetet på ett sådant sätt att det inte blev överlappningar mellan utredningsgrupperna. Samtidigt hörde till utredningsarbetets förutsättningar att slutresultatet skulle bli ett förslag till ett sammanhållet och sammanhängande regelverk och att ledningsgruppen hade det slutliga ansvaret för detta förslag. Arbetet bedrevs därför på det sätt att utredningsgrupperna utifrån sina direktiv självständigt fullgjorde respektive utredningsuppdrag. Under arbetets gång skedde samtidigt en viss samordning genom överläggningar i ledningsgruppen. I slutskedet fördes utredningsgruppernas förslag samman till ett samlat förslag till kyrkoordning för Svenska kyrkan.
En viktig del av utredningsarbetet var de samråd som ägde rum med företrädare för stiften, med vissa kyrkliga organisationer och med de kyrkligt anställdas fackliga organisationer samt samverkan med det statliga utredningsarbetet. Som en del av det statliga utredningsarbetet men även för information och samordning med det kyrkliga arbetet inrättade regeringen ett särskilt beredningsorgan. I denna Stat-kyrkadelegation ingick representanter för samtliga riksdagspartier, för Svenska kyrkan, för andra trossamfund och för de fackliga organisationerna. Ordförande var kulturministern och vice ordförande ärkebiskopen.
Vid 1996 och 1997 års kyrkomöten lämnade utredningsgruppernas ordförande muntlig information om det pågående arbetet. Rapporter om utredningsarbetet bifogades också Centralstyrelsens skrivelser om det första halvårets arbete (CsSkr 1996:3 och 1997:3).
För arbetet med kyrkoordningens språkliga utformning anlitades två språkkonsulenter.
Utredningsarbetet Svenska kyrkans framtida organisation resulterade i sex betänkanden som offentliggjordes den 5 mars 1998.
· Förslag till kyrkoordning - huvudbetänkande med den samlade kyrkoordningen (Svenska kyrkans utredningar 1998:1)
· Bekännelse, gudstjänst, kyrkomöte (Svenska kyrkans utredningar 1998:2)
· Arbetet på olika kyrkliga nivåer (Svenska kyrkans utredningar 1998:3)
· Ekonomi och egendom (Svenska kyrkans utredningar 1998:4)
· Val, indelning, kyrkobokföring, arkiv (Svenska kyrkans utredningar 1998:5)
· Personal, tillsyn, överklagande (Svenska kyrkans utredningar 1998:6)
Remissinstanser och remissens utformning
Förslaget till kyrkoordning jämte de fem delbetänkandena sändes ut på remiss i mars 1998 med en remisstid fram till den 1 oktober. De som erhöll utredningen för yttrande kan delas in i tre huvudgrupper. Remissinstanserna samt vilka som inkommit med yttranden redovisas som bilaga 2.
Till den första och största huvudgruppen hörde samtliga församlingar, pastorat och övriga samfälligheter samt vissa andra kyrkliga organ och organisationer. Till denna grupp fördes även statliga myndigheter med enbart kyrkliga uppgifter samt fackliga organisationer och intresseföreningar för kyrkligt anställda. Denna huvudgrupp bestod av 3 332 remissinstanser. Dessa remissinstanser erhöll remissen i den enkätform som redovisas närmare nedan.
Den andra huvudgruppen bestod av 20 remissinstanser och omfattade främst vissa statliga myndigheter. I detta fall användes inte enkätformen. Genom remissen frågades efter synpunkter på förslaget till kyrkoordning med utgångspunkt från remissinstansernas särskilda kompetens och relationer till Svenska kyrkan.
Utredningen sändes även för kännedom till sammantaget 11 kyrkor, samfund och ekumeniska organisationer. Dessa inbjöds också att komma in med synpunkter på kyrkoordningsförslaget och kan därmed ses som en tredje huvudgrupp bland remissinstanserna.
Den förstnämnda huvudgruppen bland remissinstanserna erhöll med remissen frågeformulär att fylla i. Denna form valdes med hänsyn till remissens omfattning och i avsikt att underlätta såväl remissinstansernas ställningstagande som sammanställningen av inkomna svar. Det motsvarade också vad som gällde vid remissbehandlingen av de statliga utredningarna och där fungerade väl. I samverkan med Statistiska centralbyrån (SCB) utarbetades två frågeformulär jämte ett kommentarhäfte. Frågorna var utformade så att man tog ställning till om vissa eller en viss bestämmelse i kyrkoordningsförslaget kunde fastställas. Svar gavs genom att man med ett kryss markerade ett av följande alternativ: "Ja", "Efter justering", "Nej" eller "Tar inte ställning". Följande häften som alla följde kyrkoordningens disposition bifogades remissen.
· Enkät-remissvar på kapitelnivå
Avsikten var att detta frågeformulär skulle besvaras av alla remissinstanser. I huvudsak var det uppbyggt så att man skulle ta ställning till kapitlen som helhet. Vissa kapitel delades dock upp i flera avsnitt. Detta frågeformulär innehöll 83 frågor.
· Enkät-remissvar på paragrafnivå
I detta frågeformulär ställdes frågorna på en mer detaljerad nivå. Varje fråga omfattade en eller flera paragrafer. Avsikten med detta formulär vara att man efter enkäten på kapitelnivån kunde man gå vidare när man kryssat för alternativen "Efter justering" eller "Nej". I de fall man på kapitelnivån kryssat för alternativet "Ja" och därmed angivit att alla bestämmelser i ett kapitel eller en del av kapitel kan fastställas skulle formuläret på paragrafnivå inte användas i den eller de delarna. Detta frågeformulär innehöll 466 frågor.
· Kommentarer till remiss
I detta häfte kunde man kommentera den närmare innebörden i de fall man kryssat för svarsalternativen "Efter justering" eller "Nej" och i övrigt fritt ge synpunkter på kyrkoordningsförslaget och övriga delar av utredningen.
Information om kyrkoordningsförslaget
Under våren och början av hösten 1998 när remissvaren skulle utarbetas genomfördes omfattande informationsinsatser. För det mest omfattande arbetet svarade de s.k. resurspersoner som utsetts i varje stift i samverkan mellan stiftsstyrelserna och stiftsförbunden inom Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Veckan innan offentliggörandet var resurspersonerna samlade till en genomgång av utredningarna tillsammans med utredningssekretariatet. Härigenom kunde informationsträffar omgående genomföras runt om i stiften. I stor utsträckning hölls dessa på kontraktsnivån. På detta sätt fick ett mycket stort antal personer - i första hand förtroendevalda och anställda - information om kyrkoordningsförslaget. Härtill genomförde Pastoratsförbundet i samverkan med Centralstyrelsen ett antal fördjupningsseminarier kring delar av kyrkoordningsförslaget runt om i landet.
Utöver betänkandena utarbetades visst informationsmaterial om kyrkoordningsförslaget, vilket också syftade till att vara ett stöd i remissarbetet. Bl.a. gjorde Kyrkans tidning i samverkan med utredningssekretariatet en tidningsbilaga som sammanfattade huvudinnehållet i betänkandena. Vidare producerade Luleå stift två videofilmer om kyrkoordningsförslaget och diskussionerna kring detta.
Redovisningen av remissutfallet
Frågeformulär jämte kommentarhäften har tagits emot och registrerats av Statistiska centralbyrån. SCB har också gjort sammanställningen och bearbetningen av de svar som givits via frågeformulären. Resultatet av detta redovisas separat i en av SCB utgiven rapport jämte tabellbilaga. I rapporten redovisas utfallet av enkätdelen av remissen. Rapporten innehåller en närmare analys av de svar på kapitelnivå där mindre än 75 % av samtliga svarande svarat "ja" på frågan om bestämmelserna i ett helt kapitel eller en del av ett kapitel kan fastställas. I tabellbilagan redovisas utfallet av svaren på samtliga 83 frågor på kapitelnivå och 466 frågor på paragrafnivå.
Det är inte möjligt att av sammanställningarna av svaren på kapitel- och paragrafnivå omedelbart få fram en totalsiffra som anger hur samtliga svarande har besvarat en viss fråga. För de mest omdiskuterade frågorna - de frågor som fått lägst andel ja-svar - finns totalsiffror i SCB:s rapport. Den övervägande delen av de svarande har besvarat frågorna på kapitelnivå, men det finns också ett antal remissinstanser som har svarat på enkätdelen av remissen enbart med hjälp av häftet "Remissvar på paragrafnivå." Detta gäller 378 eller 15 % av sammantaget 2 530 som svarat med hjälp av frågeformulären. SCB anger att svaren från dem som enbart svarat på paragrafnivå överensstämmer väl med dem som svarat på både kapitelnivå och paragrafnivå (rapporten sid. 13). Den redovisning av enkätdelen av remissutfallet som finns i denna skrivelse avser i huvudsak svaren på kapitelnivå. Mot bakgrund av att ett begränsat antal remissinstanser svarat enbart på paragrafnivå och med hänsyn till den av SCB redovisade överensstämmelsen kan förutsättas att svaren på kapitelnivå väl motsvarar remissutfallet som helhet.
Genom att frågorna på kapitelnivå avser flera olika bestämmelser blir andelen ja-svar på den nivån alltid lägre än vad som gäller för var och en av de enskilda bestämmelserna som svaret omfattar. Detta framgår också av SCB:s rapport. Det bör också noteras att det inte är möjligt att utifrån sammanställningarna av svaren på paragrafnivå läsa ut det samlade remissutfallet för en viss fråga på den nivån. Svaren på paragrafnivå visar vilka delar av ett kapitel som är mest omdiskuterade. Enligt de instruktioner som gavs när remissen skickades ut var avsikten nämligen att svar skulle ges på paragrafnivå enbart i de fall man inte svarat "ja" på kapitelnivån. Även om dessa instruktioner inte alltid följts så innebär det ändå att svaren på paragrafnivå inte kan läsas och tolkas fristående från svaren på kapitelnivå.
Svaren i kommentarhäftena, yttrandena från dem som inte använt frågeformulären eller från dem som inte fått remissen i den formen och yttranden från dem som svarat "spontant" redovisas i skrivelsens olika avsnitt. Det finns inte härutöver någon separat sammanställning av denna del av remissyttrandena.
4.3 Det fortsatta beredningsarbetet m.m.
Underlaget för arbetet med Centralstyrelsens förslag i den föreliggande skrivelsen har i huvudsak varit betänkandena från utredningsarbetet om Svenska kyrkan framtida organisation samt remissyttrandena. Efter att utredningsarbetet slutförts gjordes en särskild utredning om vissa frågor rörande stiftelserna på denna nationella nivån. Resultatet redovisades i den inom kyrkokansliet upprättade promemorian Stiftelserna på Svenska kyrkans nationella nivå efter år 1999. Denna PM har varit föremål för en begränsad remissbehandling och därtill utgjort ett underlag för överläggningar med utrikesstiftelserna. Våra överväganden beträffande stiftelserna på den nationella nivån redovisas nedan i avsnitt 8.4.4.
1998 års kyrkomöte begärde hos Centralstyrelsen att besvärsnämndens ställning och uppgifter skulle klarläggas vid beredningen av förslaget till ny kyrkordning (motion 1998:10, KO 1998:3, kskr 1998:6). Kyrkomötets beslut har funnits med vid våra överväganden och förslag om Svenska kyrkans överklagandenämnd.
För att få en fristående juridisk granskning av kyrkoordningen har en särskild juridisk granskningsgrupp tillkallats. Gruppen har bestått av vice ordföranden i europeiska domstolen för de mänskliga rättheterna Elisabeth Palm (ordförande), departementsrådet Birgitta Eilemar, professor Carl Hemström (korresponderande ledamot), generaldirektören Sture Johansson och lagmannen Ingvar Paulsson. Granskningsgruppens rapport kommer att delges Kyrkomötets ledamöter.
Läronämnden har vid ett sammanträde den 3 mars 1998 preliminärt granskat förslaget till kyrkoordning. Läronämndens slutliga yttrande kommer att avse förslaget i denna skrivelse och delges Kyrkomötet i vanlig ordning.
Kyrkoordningen utgör huvuddelen av det regelsystem som Kyrkomötet skall fastställa. Avsikten är att Kyrkomötet härutöver skall besluta om en arbetsordning för sitt eget arbete och om instruktioner för Kyrkostyrelsen och nämnderna. Förslag till beslut om dessa ytterligare delar av regelsystemet kommer vi att lämna i skrivelsen (CsSkr 1999:4) Arbetsordningar för kyrkomötet och organ under kyrkomötet, m.m.
Kyrkoordningen och de ändrade kyrka-statrelationerna medför förändringar i olika delar av den kyrkliga organisationen, vilka kräver särskilda insatser för att genomföras. På några punkter har redan under utredningsskedet arbetet med vissa genomförandefrågor påbörjats. Detta gäller t.ex. den tekniska hanteringen av kyrkans ekonomiska och statistiska system inklusive utjämningssystemet. Vidare gäller det tryggande och förvaltning av den framtida pensionsskulden och bildande av en försäkringsförening. Det nämnda arbetet har påbörjats på den nationella nivån. Även på övriga nivåer kommer det att behöva inledas arbete med genomförandefrågor innan kyrkoordningen träder i kraft fullt ut. I samverkan med stiften har också påbörjats en del ytterligare arbete som hör samman med kommande förändringar. Det gäller bl.a. de kyrkliga valen, domkapitlens uppgifter rörande präster och diakoner samt församlingsinstruktionen.
Liksom i fråga om kyrkoordningsförslaget är avsikten att stiftets "resurspersoner" skall svara för en väsentlig del av informationen när kyrkoordningen är beslutad. Härtill kommer olika slags informations- och studiematerial att tas fram så snart som möjligt efter Kyrkomötets beslut. Vidare utges i samverkan mellan Pastoratsförbundet/Svenska kyrkans församlingsförbund och Centralstyrelsen cirkulärserien "Svenska kyrkan 2000" med information om olika åtgärder som behöver vidtas i församlingar och samfälligheter till följd av kyrkoordningens bestämmelser.
