1.1 En radikalt förändrad budgetskrivelse
Det är en historisk budgetskrivelse som läggs fram till 1999 års kyrkomöte. Dels utgår årets budgetskrivelse från radikalt andra förutsättningar än motsvarande skrivelser tidigare år. Medan de tidigare budgetskrivelserna genom åren omfattat Kyrkomötet och dess organ, bl.a. Svenska kyrkans centralstyrelse, samt Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV) så inrymmer den skrivelse som avser år 2000 en avsevärt större ekonomi, innefattande också bl.a. det inomkyrkliga utjämningssystemet, kyrkobyggnadsbidragen, stiftsbidragen samt kostnaderna för Ärkebiskopsämbetet och Biskopsmötet.
Dels ställs skrivelsen i år bara till Kyrkomötet, inte i någon del till Ombudsmötet. Kyrkomötet skall enligt förslaget till kyrkoordning redan i år utöva sin nya roll att besluta om den samlade budget som till helt övervägande del motsvarar den tidigare budgeten för kyrkofonden och den budget som avsett verksamheten på nationell nivå. Det ekonomiska ansvar som tidigare varit delat mellan staten och Svenska kyrkan ersätts nu av ett kyrkligt ansvar som fullt ut utövas av Kyrkomötet. Kyrkofondens styrelse inordnas enligt förslaget till kyrkoordning i den kyrkliga nämndorganisationen.
Bakgrunden till dessa förändringar är, som framgår av vår skrivelse till Kyrkomötet med förslag till kyrkoordning, att de ändrade kyrka-statrelationerna föranleder en ny ordning för budgetbehandlingen på Svenska kyrkans nationella nivå. En viktig skillnad är att staten genom lagen (1998:1519) om införande av lagen (1998:1518) om Svenska kyrkan beslutat att överlämna den förmögenhetsmassa som utgör kyrkofonden till trossamfundet Svenska kyrkan. Den budget som avser trossamfundet, dvs. den som avser dess nationella nivå, skall därför omfatta även kyrkofonden.
Jämfört med ombudsmötets hittillsvarande hantering av SFRV:s budget innebär ändringarna därmed väsentliga skillnader. När ombudsmötet hittills endast förfogat över den nationella nivåns kostnadssida medan intäktssidan i stor utsträckning varit beroende av beslut i den statliga myndigheten Kyrkofondens styrelse, omfattar Kyrkomötets beslut enligt den nya ordningen såväl intäkter som kostnader. Liksom hittills gäller dock givetvis att utrikesverksamhetens intäkter av gåvomedel m.m. inte annat än indirekt kan styras genom budgetbeslut.
Vår skrivelse till årets kyrkomöte avser förhållandena från år 2000 och är därför utformad i enlighet med den nya ordningen.
Enligt kyrkoordningen skall budgeten upprättas med en del som avser utjämningssystemet och de medel som Kyrkofondens styrelse förvaltar och en del som avser den nationella nivån i övrigt. Med de medel som Kyrkofondens styrelse förvaltar avses därvid i första hand den från staten erhållna kyrkofondsförmögenheten men också andra kapitaltillgångar på den nationella nivån. Förslag till budget avseende avkastningen av dessa medel jämte utjämningssystemet skall i första hand upprättas av Kyrkofondens styrelse, varefter förslaget överlämnas till Kyrkostyrelsen. Denna styrelse upprättar det samlade budgetförslaget och framlägger detta för Kyrkomötet.
Med hänsyn till att varken någon kyrkostyrelse eller den nya ordningens kyrkofondsstyrelse ännu finns har provisorier fått tillgripas för beredningen av budgetförslaget till årets kyrkomöte. Av de organ som enligt kyrkolagen har möjlighet att väcka ärenden vid Kyrkomötet har vi ansett oss vara närmast att ta på oss denna uppgift. I de delar som Kyrkofondens styrelse enligt kyrkoordningsförslaget skall upprätta budgetförslag har vi valt att samråda med den nuvarande statliga kyrkofondsstyrelsen, som med sin sakkunskap på de ifrågavarande områdena ställt sig till förfogande för ett sådant samråd. Det nu framlagda budgetförslaget bygger således i dessa delar i stor utsträckning på material som beretts av den nuvarande statliga kyrkofondsstyrelsen.
Anslagsäskandena beträffande de olika verksamhetsområdena och stödfunktionerna i den kyrkliga riksorganisationen har utformats av respektive styrorgan. I de fall där särskilda sådana saknas, t.ex. verksamheter som bedrivs direkt under styrelsen, har anslagsäskandena lämnats av respektive verksamhetschef.
1.2 Budgetskrivelsens uppbyggnad
Årets budgetskrivelse är som redan nämnts anpassad till de nya förutsättningar för trossamfundet Svenska kyrkan på nationell nivå som är konsekvenser av de förändrade relationerna mellan kyrkan och staten. Resultatet är en utökad skrivelse jämfört med den budgetskrivelse som antogs av Ombudsmötet 1998 för treårsintervallet 1999-2001 (StSkr 1998:501).
I fjolårets budgetskrivelse togs i fråga om verksamheten på nationell nivå ett steg i riktning mot en tydligare målstyrning genom införandet av begreppen "inriktningsmål" och "effektmål". Inför arbetet med den nu föreliggande budgetskrivelsen anordnades ett antal endagarsutbildningar under november 1998 med deltagare från styrelse, nämnder, råd och kansli. Resultatet av denna satsning synliggörs i årets skrivelse genom att en rad styrorgan reviderat sina målformuleringar. Detta betyder att en del av de mål som antogs 1998 för åren 2000 och 2001 utgått eller förtydligats. Avsikten har dock varit att i så liten utsträckning som möjligt göra avsteg från vad som redan fastställts för dessa verksamhetsår. Ytterligare anpassningar har skett som en konsekvens av den nya kyrkoordningen. Detta gäller särskilt för det nya styrorganet "Svenska kyrkans nämnd för kyrkolivets utveckling" som ersätter Församlingsnämnden och Utbildningsnämnden. Det nya styrorganet relaterar till två verksamhetsområden "Utbildning" och "Församlingslivets utveckling".
Budgetskrivelsens struktur och idé
Årets budgetskrivelse är strukturerad så att dels en samlad bild skall ges av trossamfundet Svenska kyrkans organisation på nationell nivå, dels en bild skall ges av hur Svenska kyrkans ekonomi i vidare mening är organiserad. Därför ges i kapitel 2 en överblick över Svenska kyrkans ekonomi i stort där de ekonomiska förutsättningarna och ekonomiseringsprinciperna lyfts fram för Svenska kyrkan på nationell nivå, såväl som för stifts- och pastoratsnivå. Kapitlet ägnas också åt att tydliggöra övergripande förutsättningar, organisation och kostnader för ekonomisk utjämning och kapitalförvaltning. Vidare ges också en överskådlig bild av vad de ekonomiska konsekvenser som är avhängiga den ändrade kyrka-statrelationen innebär särskilt för verksamheter och organisation på nationell nivå.
I kapitel 3 ges en totalsammanställning av Svenska kyrkans budget på nationell nivå vilken sedan presenteras i detalj med angivande av mål och kostnadsramar under kapitel 6 med underavdelningar.
I kapitel 4 ges en kort presentation av Ärkebiskopens och Biskopsmötets mandat, verksamhet och kostnader. Sedan följer i kapitel 5 med underavdelningar en redogörelse för Kyrkomötet. Där redogörs för Svenska kyrkans överklagandenämnd, Svenska kyrkans ansvarsnämnd för biskopar, Svenska kyrkans valprövningsnämnd och den av Kyrkomötet utsedda revisionen.
I kapitel 6 presenteras i särskilda avsnitt varje styrorgan och verksamhetsområde på brukligt sätt, dvs. styrorgan presenteras kort varefter följer verksamhetsområdet i form av huvudprogram och delprogram och dess verksamhetsplanering i form av uppställda inriktningsmål och effektmål (för definition se nedan).
Även om ambitionen är att i en enhetlig struktur presentera de olika verksamhetsområdena så måste hänsyn tas till ett verksamhetsområdes organisation och verksamheternas komplexitet. Detta betyder att huvudprogrammen och delprogrammen inte generellt motsvaras av samma organisatoriska storhet. Särskilt avspeglas detta i verksamhetsområdena "Internationell mission" och "Internationell diakoni". Här utgörs huvudprogrammen av två övergripande block, nämligen "Sverige" och "Utland". För huvudprogrammen "utland" betyder detta att delprogrammen blir geografiska områden vilka ibland delas upp i underregioner. Därför indelas exempelvis regionen Afrika i underregioner som Östra och Västra Afrika, Afrikas Horn, Södra Afrika osv. Av detta följer att effektmålen kan uppfattas som mindre precisa för dessa verksamhetsområden än vad fallet är för ett verksamhetsområde som "Forskning" där målgrupper, avnämare eller kunder är enkla att identifiera. Verksamhetsområdet "Internationell mission" har i årets budgetskrivelse sökt precisera sina effektmål genom att där så är möjligt hänvisa till vilket "prioriterat område" _ till exempel mänskliga rättigheter eller kyrko- och församlingsutveckling _ effektmålet relaterar. Att föra ned dessa verksamhetsområden på landnivå i mål- och rambudgetarbetet skulle bli alltför omfattande. Det steget tas däremot i samband med det årliga detaljbudgetarbetet.
Målstyrningsfilosofin som verksamhetsplaneringens teori och instrument
Sedan ett par år tillbaka har budgetskrivelserna accentuerat en målstyrningsfilosofi där verksamhetsplanering och budget för verksamheten på nationell nivå hålls samman i processen. Själva målstyrningstanken, dvs. att formulera mål för verksamheten och att differentiera mellan olika typer av mål är därför i sig inget nytt.
Den målstyrningsfilosofi vi valt att arbeta efter fokuserar fyra huvudaspekter:
1. en sammanhållen verksamhetsplanerings- och budgetprocess,
2. en tydlig mandatfördelning mellan förtroendemannaorganisation (styrorgan) och verksamhetsledningar (verksamhetsområdeschefer eller motsvarande),
3. en så bred delaktighet som möjligt i målformuleringsprocessen på delprogramnivå (effektmål och aktivitetsmålen på detaljbudgetnivå),
4. en tydligt sammanhållen process där verksamhetsplanering, budget, genomförande, uppföljning och återrapportering bildar ett kretslopp. Denna process åskådliggörs via mål- och rambudget, detaljbudget, bokslut och verksamhetsberättelse.
Fördelarna med den målstyrningsfilosofi vi följer är att ansvarsfördelningen mellan styrorgan och verksamhetsledning blir tydligt markerad. Rätt beslut fattas med andra ord på rätt nivå av rätt instans. Processen innebär en fördjupad dialog mellan dels styrorganen och verksamhetsområdets ledning, dels verksamhetsområdets ledning och ansvariga medarbetare på de olika programnivåerna. Den bredaste delaktigheten i processen sker på detaljbudgetnivå när de ansvariga medarbetarna själva är med i processen att formulera de aktiviteter som krävs för att de uppsatta effektmålen skall kunna uppnås.
I den fortsatta processen med att förankra målstyrningsfilosofin kommer uppföljnings- och återkopplingsmomenten att särskilt accentueras. Fördelen med detta är att vi inom en snar framtid då kan förverkliga den fjärde huvudaspekten där flerårsplaner, ettårsplaner, bokslut och årsredovisningar samt verksamhetsberättelser klart och tydligt åtföljer varandra.
Några nyckelbegrepp
I budgetskrivelsen återkommer ett antal begrepp som vi här ger en kort beskrivning av:
Den kyrkliga riksorganisationen: med begreppet avses Kyrkomötet, Kyrkostyrelsen, Kyrkofondens styrelse och övriga nämnder och råd samt den verksamhet som dessa bedriver, liksom den verksamhet som bedrivs i bolagsform .
Kyrkokansliet: med begreppet avses det kansli inom vilket Svenska kyrkan på nationell nivå bedriver sina verksamheter. Detta omfattar såväl personal i Sverige som personal utomlands verksamma inom våra internationella verksamhetsområden.
Utjämningssystemet: med begreppet avses det system för ekonomisk utjämning som innebär att kyrkoavgiftsmedel, som av de kyrkotillhöriga har betalats in till den egna församlingen eller samfälligheten, i viss mån omfördelas till andra församlingar och samfälligheter samt till stiften.
Kanslikostnader: med begreppet avses kyrkokansliets samlade administrativa kostnader (personal, lokaler kontorsutrustning m.m.), vilka fördelas ut på verksamhetsområden och stödfunktioner.
Verksamhetskostnader: med begreppet avses kostnaderna för en verksamhet exklusive kanslikostnader.
Huvudprogram: ett verksamhetsområde består av ett eller flera huvudprogram. Ett huvudprogram utgör en övergripande avgränsning av de verksamheter som ryms inom ramen för ett verksamhetsområde. Denna avgränsning kan vara tematisk, regional eller på annat sätt tydliggöra huvudprogrammet i fråga. I skrivelsens markeras ett huvudprogram med symbolen _.
Delprogram: ett huvudprogram består av ett eller flera delprogram, där aktiviteterna organiseras och genomförs. Arbetet i delprogrammet kan bestå av dels fortlöpande handläggning av vissa återkommande uppgifter, dels arbete i tidsbegränsade projekt. Ett delprogram kan även avse arbetet inom ett geografiskt avgränsat område. I skrivelsen markeras ett delprogram med symbolen _.
Inriktningsmål: med begreppet avses ett långsiktigt mål, eller en värderiktning som respektive styrorgan fastställer för sina verksamhetsområden. Styrorganen "äger" därigenom sina inriktningsmål. Dessa mål tydliggörs genom att de bryts ner i effektmål. Följande exempel kommer från verksamhetsområdet Internationell diakoni och dess Sverigearbete: "Lutherhjälpen skall väcka och fördjupa engagemanget för det internationella utvecklingssamarbetet". I skrivelsen markeras inriktningsmålen med symbolen _.
Effektmål: med begreppet avses mål som på 3-5 års sikt förväntas kunna uppnås. Effektmålen söker uttrycka resultat som våra avnämare, målgrupper, partner, kunder eller motsvarande kan förväntas uppfatta för sin del som ett resultat av de insatser som gjorts. Effektmålen formuleras och ägs av respektive styrorgan i dialog med respektive verksamhetsledning. Följande exempel kommer från verksamhetsområdet Forskning: "År 2005 är 25 % av trossamfundets präster positiva till det sätt på vilket religionsteologiska frågeställningar aktualiseras och kan tillämpas i det egna arbetet med religionsmöten lokalt". I skrivelsen markeras effektmålen med symbolen _.
