18 Tolfte avdelningen: Handlingar och register

18.1 Inledning

Av lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan följer att den s.k. offentlighetsprincipen vilken finns reglerad bl.a. i tryckfrihetsförordningen skall gälla för handlingar inom vissa delar av Svenska kyrkans verksamhet. Vad som närmast avses är verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen samt fördelning och användning av den statliga ersättning som Svenska kyrkan erhåller enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Det kan finnas anledning att notera att det inom Svenska kyrkan under lång tid framöver kommer att förvaras handlingar som utgör statliga och kyrkokommunala arkiv för vilka en församling eller annan juridisk person inom trossamfundet Svenska kyrkan ansvarar. Även för dessa handlingar kommer den statliga offentlighetsprincipen att gälla.

Lagen om Svenska kyrkan föreskriver att det också för andra handlingar hos Svenska kyrkan skall finnas en rätt för var och en som så vill att ta del av dem. Den rätten får bara begränsas om det är motiverat av särskilda hänsyn som anges i lagen.

Centralstyrelsens förslag innebär att det i kyrkoordningen skall finnas närmare bestämmelser om den inomkyrkliga offentlighetsprincip som lagen om Svenska kyrkan föreskriver. I kyrkoordningen skall således anges att var och en har rätt att ta del av handlingar som förvaras hos Svenska kyrkan eller hos någon av dess församlingar, samfälligheter eller stift.

Vidare föreslås ett antal närmare bestämmelser i kyrkoordningen om vilka undantag som skall gälla från denna huvudregel, vilka i stort sett motsvarar vad som idag gäller enligt sekretesslagen (1980:100).

På en viktig punkt avviker dock de av Centralstyrelsen föreslagna bestämmelserna från de statliga sekretessreglerna. Sekretesslagens regler avser både handlingssekretess och tystnadsplikt medan flertalet av de nu aktuella bestämmelserna i kyrkoordningsförslaget bara avser handlingsoffentlighet. Det finns visserligen i förslagets sjunde avdelning bestämmelser om tystnadsplikt, men dessa avser endast präster och diakoner.

Centralstyrelsen har motiverat sitt förslag beträffande prästers och diakoners tystnadsplikt utifrån teologiska utgångspunkter. För övriga som är verksamma i kyrkan, anställda och förtroendevalda, har Centralstyrelsen däremot inte ansett sig ha laglig möjlighet att föreskriva tystnadsplikt. För anställda inom förskoleverksamhet och familjerådgivning, kommer det ändå att gälla tystnadsplikt, men den följer då direkt av särskild lagstiftning. Vad gäller tystnadsplikt för andra grupper av anställda hänvisar Centralstyrelsen till att den frågan får lösas i arbetsrättslig ordning genom kollektivavtal.

Första lagutskottet har i sitt yttrande (1KL 1999:1y) erinrat om det särskilda yttrande över kyrkoordningsförslaget som har avgetts av en kvalificerad juridisk granskningsgrupp. Gruppen har lyft fram problematiken med att ett uttryck eller en term med ett specifikt juridiskt innehåll i den nuvarande författningsregleringen får ett annat innehåll när det används i kyrkoordningen. Första kyrkolagsutskottet noterar att Centralstyrelsen delvis har beaktat de påpekanden som granskningsgruppen gjort.

Andra kyrkolagsutskottet noterar att första kyrkolagsutskottet i sitt yttrande ingående har belyst svårigheterna när den inomkyrkliga regleringen skall försöka samverka med det mycket omfattande och komplicerade offentligrättsliga regelverket som finns på detta område.

18.2 Frågan om meddelarfrihet

Som en följd av ställningstagandena i fråga om möjligheten att i kyrkoordningen reglera tystnadsplikt har Centralstyrelsen inte föreslagit några bestämmelser motsvarande den statliga meddelarfriheten, dvs. rätten att i vissa fall lämna ut normalt hemliga uppgifter för publicering i tryckt skrift eller i radio eller TV utan att straffas för det. Centralstyrelsen anför i fråga om övriga anställda att när tystnadsplikt för dessa inte regleras så måste också undantag härifrån, dvs. regler motsvarande meddelarfriheten, lämnas oreglerade.

I de båda nu aktuella motionerna hemställs att det i kyrkordningen skall tas in bestämmelser om meddelarfrihet.

I motion 1999:99 anförs att meddelarfriheten är viktig för att slå vakt om offentlighetsprincipen. Eftersom Svenska kyrkans rättsliga ställning enligt motionärerna mer är att jämföra med den offentligrättsliga än den privaträttsliga, t.ex. när det gäller offentlighetsprincipen, är det för kyrkans öppenhet och trovärdighet viktigt att personalen inom kyrkan får ha kvar rätten till meddelarfrihet.

Även i motion 1999:112 framhålls meddelarfrihetens betydelse i ett öppet och demokratiskt samhälle. Enligt motionären kan det finnas uppenbara risker att öppenheten sätts åsido och att anställda utsätts för stort tryck att inte lämna ut ofördelaktiga uppgifter, om inte meddelarfriheten är klart utsagd. Att endast reglera detta i kollektivavtal är enligt motionären inte tillfredsställande.

Första kyrkolagsutskottet har i sitt yttrande anfört följande:

Utskottet vill inledningsvis slå fast att det helt delar den beskrivning av meddelarfrihetens betydelse för offentlighetsprincipen som de båda motionerna ger uttryck för. Meddelarfriheten är inom det allmänna en del i förverkligandet av offentlighetsprincipen. Den medför att offentliga funktionärer kan bidra till den allmänna debatten utan att hindras av sekretessregler. Meddelarfriheten ger också den som har utnyttjat sin meddelarfrihet ett skydd mot bestraffning eller repressalier och en rätt att i många fall vara anonym som uppgiftslämnare.

Det är också riktigt, som motionärerna framhåller, att offentlighetsprincipen även efter de ändrade relationerna mellan kyrkan och staten kommer att vara en grundläggande princip inom Svenska kyrkan, både inom de verksamheter som kommer att omfattas av den statliga regleringen och på det inomkyrkliga området.

Till skillnad från vad som gäller på den statliga sidan innehåller dock kyrkoordningen i huvudsak endast motsvarigheter till den del av offentlighetsprincipen som avser handlingsoffentlighet, eftersom detta har ansetts vara det enda möjliga. Utskottet finner för sin del inte skäl att ifrågasätta den bedömning som Centralstyrelsen har gjort i denna del. Den ligger för övrigt väl i linje med vad som har uttalats av den juridiska granskningsgruppen, nämligen att en begränsning av yttrandefriheten av det slag som tystnadsplikt utgör bara får ske genom lag som bestäms av riksdagen. Det förhållandet att tystnadsplikt trots det har ansetts kunna föreskrivas i kyrkoordningen för präster och diakoner har, som tidigare nämnts, sin grund i teologiska överväganden.

Andra kyrkolagsutskottet delar helt första kyrkolagsutskottets uppfattning. Med tanke på den betydelse som meddelarfriheten har för offentlighetsprincipen och den fria debatten skulle det vara mycket värdefullt om frågan om rätt att fritt meddela uppgifter för offentliggörande kunde tas upp i det avtalsrättsliga sammanhang där tystnadsplikt för övriga anställda föreslås bli reglerad, dvs. när nya kollektivavtal eller anställningsavtal skall slutas. Första kyrkolagsutskottet har i sitt yttrande noterat att frågan för närvarande diskuteras vid Församlingsförbundets arbete med att åstadkomma nya kollektivavtal. Andra kyrkolagsutskottet föreslår mot denna bakgrund att de båda motionerna avslås.

18.3 Sekretess inom Svenska kyrkans församlingsvårdande verksamhet

I motion 1999:42 hemställs bl.a. att kyrkomötet beslutar att föreskrifter om sekretess inom Svenska kyrkans församlingsvårdande verksamhet införs i kyrkoordningen.

Andra kyrkolagsutskottet konstaterar att det inte har ansett möjligt att reglera tystnadsplikten i kyrkoordningen för andra än präster och diakoner där tystnadsplikten är teologiskt motiverad. Som framgått ovan kommer frågan om att reglera tystnadsplikten för kyrkans anställda att tas upp i de kommande kollektivavtalsförhandlingar. Utskottet föreslår mot denna bakgrund att motion 1999:42 andra att-satsen avslås.

18.4 Övriga frågor

Första kyrkolagsutskottet har i sitt yttrande fäst andra kyrkolagsutskottets uppmärksamhet på ytterligare några frågor huvudsakligen med anknytning till bestämmelserna om diakons tystnadsplikt.

Första kyrkolagutskottet anför härom följande:

Förbud för diakon att röja uppgifter i handlingar

Som redan tidigare har nämnts finns den grundläggande bestämmelsen om diakons tystnadsplikt inte i tolfte avdelningen utan i sjunde avdelningen, 32 kap. 9 §, som handlar om uppdraget som diakon. Av den bestämmelsen framgår att en diakon har tystnadsplikt för sådant som hon eller han har fått veta under enskild själavård, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.

I tolfte avdelningens 54 kap., som behandlar undantag från offentlighet för handlingar, hänvisas i 1 § andra stycket till nyssnämnda bestämmelse i 32 kap. om tystnadsplikt. Det upprepas att förbudet gäller, om det inte står klart att den berörde eller någon närstående lider men.

Med den utformning som bestämmelsen har fått kan det ifrågasättas om inte strävan att vara tydlig i detta fall har lett till en övertydlighet som onödigt belastar texten. Det står av formuleringen inte entydigt klart om hänvisningen till 32 kap. 9 § endast syftar till att klargöra att bestämmelsen gäller diakoner, vilket i så fall hade kunnat sägas enklare. Utskottet föreslår därför att bestämmelsen i 54 kap. 1 § andra stycket formuleras om.

Räckvidden av diakons tystnadsplikt

I detta sammanhang vill utskottet dock ta upp frågan huruvida den föreslagna bestämmelsen om diakons tystnadsplikt i sjunde avdelningen - vilken återspeglas i den avdelning som utskottet nu har att behandla - är utformad på ett lämpligt sätt.

Centralstyrelsens förslag innebär att det är för uppgifter som har lämnats under enskild själavård som tystnadsplikt skall gälla, men bara om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Detta medför att en diakon som får en förfrågan om sådana uppgifter måste göra en skadeprövning för att bedöma om uppgiften kan lämnas ut eller inte. En sådan skadeprövning är i det enskilda fallet ofta mycket vansklig att göra.

I skrivelsen anges som skäl för denna konstruktion att den som har samtalat med diakonen bör kunna medge att diakonen får kontakta t.ex. socialtjänsten, om det är i den personens intresse. Vidare är bestämmelsen tänkt att motsvara vad som nu gäller enligt sekretesslagens bestämmelser om församlingsvårdande verksamhet (7 kap. 33 § sekretesslagen).

Med hänsyn till att det här är fråga om en begränsning till enskild själavård, kan det dock ifrågasättas om det över huvud taget finns någon annan praktisk situation än den nu nämnda där det vore möjligt eller lämpligt att lämna ut sådana uppgifter. Begreppet enskild själavård är ju detsamma som används också för prästs tystnadsplikt. Såväl prästens som diakonens tystnadsplikt har i kyrkoordningen sin grund i teologiska motiv. Den som vänder sig till en diakon i ett sådant ärende torde - på samma sätt som den som vänder sig till en präst - förvänta sig att det som lämnats i förtroende inte sprids vidare.

Utskottet vill därför för sin del förorda att bestämmelsen om diakons tystnadsplikt formuleras om så att tystnadsplikt inte gäller, om den enskilde medger att uppgifterna kan lämnas ut. Därmed uppnås en bättre överensstämmelse mellan prästers och diakoners tystnadsplikt, samtidigt som det markeras att det trots allt finns en skillnad genom att diakonen, i motsats till prästen, med tillåtelse av den enskilde får lämna ut uppgifter. Om även detta anses alltför långtgående utifrån begreppet enskild själavård, vill utskottet väcka frågan om det inte vore en fördel att i så fall använda ett annat begrepp för vad som omfattas av diakons tystnadsplikt, exempelvis själavårdande samtal. En sådan ändring bör då göras i den grundläggande bestämmelsen i 32 kap. 9 § med konsekvensändring i tolfte avdelningen.

Utskottet inser dock att frågan om hur diakoners tystnadsplikt bör vara utformad är mycket komplex och nöjer sig därför med att nämna saken.

Förhållandet mellan diakons tystnadsplikt och vittnesplikten

En ytterligare fråga är hur Centralstyrelsens förslag om diakons tystnadsplikt förhåller sig till bestämmelserna i rättegångsbalken om vittnesplikt.

Enligt 36 kap. 1 § rättegångsbalken får var och en som inte är part i ett mål höras som vittne. Ett vittne som utan giltigt skäl vägrar att yttra sig eller att besvara en fråga kan enligt 36 kap. 21 § rättegångsbalken föreläggas vite och, som yttersta påtryckning, häktas i högst tre månader.

Det finns dock vissa undantag från vittnesplikten. För vissa yrkeskategorier (advokater, läkare, familjerådgivare m.fl.) gäller att de trots lagstadgad tystnadsplikt får höras som vittnen, om - såvitt nu är av intresse - den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det. Vidare får den som är präst inom ett trossamfund eller den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning inte höras som vittne om något som han eller hon har erfarit under bikt eller enskild själavård (enligt 36 kap. 5 § i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 2000, jfr prop. 1998/99:38 s. 19, bet. 1998/99:KU 18, rskr.1998/99:176). Detta vittnesförbud omfattar dock inte diakoner (jfr de uttalanden som har gjorts i lagstiftningsärendet, prop. 1998/99:38 s. 249 f. och av Kyrkomötet i anslutning till det, 2KL 1998:1, s. 21).

Följden av reglerna i rättegångsbalken blir att en diakon, som anser sig ha tystnadsplikt beträffande en under enskild själavård lämnad uppgift, kan komma att tvingas välja mellan att röja uppgiften inför domstolen eller att riskera vitesföreläggande och häktning. Detta problem uppkommer dock inte när uppgiften förekommer i en handling (något som i och för sig torde ske undantagsvis), eftersom det i kyrkoordningen finns en undantagsbestämmelse som anger att förbud mot att röja uppgifter i handlingar viker, om det finns en lagstadgad uppgiftsskyldighet (se 54 kap. 15 § 2). Någon motsvarande bestämmelse som tar sikte på muntliga uppgifter finns, såvitt utskottet har kunnat se, inte i kyrkordningsförslaget.

Det är önskvärt att i möjlig mån undvika den konflikt mellan olika regelsystem som en sådan situation innebär. Enligt utskottets mening kan det - i konsekvens med vad utskottet tidigare har anfört om räckvidden av tystnadsplikten - ifrågasättas om uppgifter som har lämnats till en diakon vid enskild själavård över huvud taget skall få efterfrågas i exempelvis en domstolsprocess med mindre den enskilde har medgett det. Mycket talar för att diakoner borde omfattas av en liknande reglering som gäller för advokater m.fl. enligt rättegångsbalken. Huruvida en sådan lösning kan accepteras av lagstiftaren är dock osäkert. Den möjlighet som närmast står till buds är att komplettera kyrkoordningens bestämmelser om tystnadsplikt så att en lagstadgad uppgiftsskyldighet tar över även när det är fråga om muntliga uppgifter. Utskottet förordar att en sådan komplettering görs.

Andra kyrkolagsutskottet vill först något beröra hur bestämmelsen om tystnadsplikten för diakonerna bör utformas. Den tystnadsplikt som gäller för en diakon är inte densamma som gäller för en präst; prästens tystnadsplikt är absolut. I förarbetena till den nuvarande lydelsen av regleringen av prästs tystnadsplikt betonades att begreppet enskild själavård avsåg att täcka in ett snävare område än begreppet själavårdande samtal. Enligt utskottets mening talar det anförda för att det skulle öka tydligheten i bestämmelserna om man för de olika tystnadsplikterna valde att använda olika begrepp. Utskottet har stannat för att den tystnadsplikt som skall gälla för diakonerna bör gälla det som diakonen fått veta under själavårdande samtal.

Utskottet delar första kyrkolagsutskottets bedömning att den skadeprövning som diakonen skall göra för att få klarhet i om en uppgift kan lämnas ut eller inte är mycket vansklig att göra. Utskottet ser klara fördelar med den lösning som första kyrkolagsutskottet förordat, nämligen att tystnadsplikten inte skall gälla om den enskilde medger att uppgifterna kan lämnas ut. Utskottet föreslår att kyrkoordningens bestämmelse om diakons tystnadsplikt utformas i enlighet med detta förslag.

Andra kyrkolagsutskottet instämmer i vad första kyrkolagsutskottet anför om det angelägna i att lösa den konfliktsituation som en diakon kan hamna i när tystnadsplikten ställs mot en i lag meddelad skyldighet att lämna ut en uppgift. Den möjlighet som första kyrkolagsutskottet pekar på, nämligen att komplettera kyrkoordningens bestämmelser om tystnadsplikt för diakon så att en lagstadgad uppgiftsskyldighet tar över även när det är fråga om muntliga uppgifter, anser andra kyrkolagsutskottet vara en framkomlig väg.

Man måste då ta ställning till i vilken omfattning man skall låta uppgiftsskyldigheten ta över. Det är uppenbart att tystnadsplikten i så fall inte bör gälla om diakonen enligt lag har ålagts att uttala sig under ed. Att med säkerhet avgöra vilka övriga situationer som kan uppkomma där en diakon är skyldig att lämna ut en uppgift är inte lätt. Det finns skäl att peka på den uppgiftsskyldighet som anges i 71 § socialtjänstlagen (1980:620). Så som den är formulerad och såvitt kan utläsas av förarbetena (jfr prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen, s.189 f.) skulle den mycket väl kunna omfatta diakoner som i Svenska kyrkan arbetar med barn- och ungdomsverksamhet. Sådana situationer torde vara betydligt mer vanligt förekommande än den av första kyrkolagsutskottet nämnda domstolssituationen.

Det är angeläget att bestämmelsen om diakons tystnadsplikt inte kommer att framstå som urholkad genom att undantaget blir alltför öppet. Andra kyrkolagsutskottet föreslår därför att bestämmelsen utformas så att man i ett andra stycke i 32 kap. 9 § bara nämner situationer där diakonen enligt lag har ålagts att uttala sig under ed samt uppgiftsskyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen.

Genom de av utskottet företagna ändringarna blir det tydligt att det finns en klar skillnad mellan diakonens tystnadsplikt och en prästs absoluta tystnadsplikt. Denna skillnad kommer också till uttryck i utformningen av bestämmelserna i 31 kap. 12 § och 32 kap. 12 §. Dessa paragrafer reglerar i vilka fall ett domkapitel får förklara en präst respektive en diakon obehörig. I den bestämmelse (31 kap. 12 §) som reglerar prästens tystnadsplikt finns det utsagt att en präst är uppenbart olämplig att utöva sitt uppdrag om han eller hon brutit mot sin tystnadsplikt ifråga om det som prästen fått veta under bikt eller enskild själavård. Motsvarande är inte direkt uttalat i bestämmelsen (32 kap 12 §) som rör diakonerna. Detta innebär självfallet inte att ett domkapitel är förhindrat att pröva diakonens lämplighet om det föreligger ett brott mot tystnadsplikten. Tvärtom är det naturligtvis domkapitlets skyldighet att företa en sådan prövning. Eftersom tystnadsplikten i vissa fall skall efterges och också annars får efterges om konfidenten medger det, är situationen en annan än för prästen. Det är enligt utskottets mening givet att ett domkapitel måste se mycket allvarligt på om en diakon bryter mot sin tystnadsplikt. För diakonen kan dock en bestämmelse utformad på liknande sätt som den för prästerna innebära en större osäkerhet om följderna av att efterge tystnadsplikten i de fall där detta skall eller får ske. Utskottet har därför stannat för att den av Centralstyrelsen föreslagna skrivningen inte bör ändras.

Första kyrkolagsutskottet har påtalat att den föreslagna bestämmelsen i 54 kap. 1 § om förbud att röja uppgifter i handlingar som har anförtrotts biskop eller präst under bikt eller enskild själavård eller diakon under enskild själavård fått en utformning som försvårar dess förståelse. Andra kyrkolagsutskottet delar den uppfattningen och föreslår att bestämmelsen utformas på ett enklare sätt. Avsikten är inte att därmed förändra innehållet i bestämmelsen.

Första kyrkolagsutskottet har i fråga om registrering av inkomna handlingar anfört följande:

Utredningen har inget att erinra mot flertalet av de föreslagna bestämmelserna. Det finns dock även på detta område en fråga med anknytning till diakons tystnadsplikt som bör diskuteras. Av 55 kap. 3 § följer att en handling som har kommit in till eller har upprättats hos Svenska kyrkan skall registreras i ett diarium utan dröjsmål. Av punkten 1 i bestämmelsen framgår dock att handlingar som innehåller uppgifter som under bikt eller enskild själavård har anförtrotts någon som är eller har varit präst inte behöver registreras. Någon motsvarande reglering finns inte för diakoner.

Även om det finns grundläggande skillnader mellan tystnadsplikt för präster och tystnadsplikt för diakoner, bl.a. på så sätt att prästens tystnadsplikt till skillnad från diakonens är absolut, kan det ifrågasättas om det är lämpligt att t.ex. uppgifter som förekommer i ett brev till en diakon och som har anknytning till enskild själavård skall registreras. Som utskottet redan tidigare har nämnt torde det visserligen höra till undantagen att sådana uppgifter förekommer i handlingar, men i den mån det ändå förekommer borde det vara tillräckligt att diakonen själv har kännedom om den kontakt som har förevarit. Det kan därför enligt utskottets mening finnas skäl att se över kyrkoordningens bestämmelser även i detta avseende.

Andra kyrkolagsutskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck i yttrandet och föreslår en ändring av bestämmelsen i 55 kap. 3 § så att inte bara handlingar som är hänförliga till en prästs tystnadsplikt undantas från skyldigheten att registreras utan också sådana som rör en diakons tystnadsplikt.

Första kyrkolagsutskottet har slutligen ifrågasatt om det är lämpligt att så som nu görs i Centralstyrelsens förslag hänvisa till datalagen (1973:289), vilken bara gäller övergångsvis efter det att personuppgiftslagen trädde i kraft.

Andra lagutskottet instämmer i vad första kyrkolagsutskottet anfört. Den berörda lagstiftningen är emellertid mycket svår att överblicka. Kyrkostyrelsen bör snarast återkomma till Kyrkomötet med förslag om justering av de berörda bestämmelserna.