19 Trettonde avdelningen: Tillsyn och överklagande

19.1 Tillsynen

Av skrivelsen framgår att den tillsyn som i olika former återspeglas i kyrkoordningsförslaget syftar till att åstadkomma enhet och gemenskap inom Svenska kyrkan. Som en markering av detta har Centralstyrelsen valt att behandla tillsynen samlat i ett eget kapitel. Utskottet ansluter sig till detta synsätt.

Det är enligt andra kyrkolagsutskottet viktigt att begreppet tillsyn inte i första hand för tankarna till sådant som av många upplevs som negativt i form av granskning, kontroll och ingripanden. Andra kyrkolagsutskottet, i likhet med Läronämnden, biträder därför den beskrivning av tillsynsbegreppet som framgår av skrivelsen och som kommit till direkt uttryck i 57 kap. 1 § såsom råd, stöd och hjälp. Detta lyfter fram den nödvändiga tillsynsfunktionens positiva innebörd. Även ekumenikutskottet har i sitt yttrande anslutit sig till förslaget i denna del.

19.2 Biskopsmötet

En nyhet i kyrkoordningsförslaget är regleringen av biskopsmötet. Regleringen innebär dock inte att biskopsmötet givits några beslutsbefogenheter. Huvuduppgiften, utöver funktionen som beredningsorgan i vissa frågor, blir därför även i framtiden att fungera som ett samrådsorgan i frågor om stiftsledning och biskoparnas tjänsteutövning. Härutöver ges biskopsmötet en tillsynsfunktion i den föreslagna bestämmelsen i 57 kap. 2 § över biskoparnas och domkapitlens verksamhet. I motion 1999:157 hemställs att denna bestämmelse i förslaget inte skall antas. Motionären finner det märkligt att biskoparna kollektivt skall utöva tillsyn över sig själva och domkapitlen. Andra kyrkolagsutskottet delar inte fullt ut denna uppfattning. I likhet med Centralstyrelsen menar utskottet att det är den positiva tillsynen i form av råd, stöd och hjälp som ligger till grund för den föreslagna bestämmelsen. Det bör även framhållas, som Läronämnden anför i sitt yttrande, att även dagens biskopsmöte ofta fyller en sådan positiv tillsynsfunktion. Förslaget innebär därmed sakligt sett inte någon nyhet i denna del. Andra kyrkolagsutskottets uppfattning är dock att biskopsmötets tillsynsfunktion inte kan rikta sig mot domkapitlen. Detta är en konsekvens av att domkapitlens beslut kommer att kunna prövas i högre instans på den nationella nivån. Med hänsyn härtill och med anledning av motion 1999:157 föreslår andra kyrkolagsutskottet att bestämmelsen i 57 kap. 2 § justeras i enlighet härmed. Av bestämmelsen skall framgå att Biskopsmötet bara skall ha tillsyn över biskoparnas verksamhet. Även bestämmelsen i 10 kap. 7 § måste ändras på motsvarande sätt.

19.3 Församlingsinstruktionen

Som framgår av Centralstyrelsens skrivelse syftar förslaget med en församlingsinstruktion till att låta det gemensamma ansvarstagandet komma till uttryck i något som går att praktiskt hantera i församlingens verksamhet. Instruktionen kommer också att fungera som ett instrument för stiftets tillsynsuppgift över församlingarna och ger även stiftet insyn i det lokala arbetet. Utskottet har ovan i avsnitt...... mer ingående belyst församlingsinstruktionens betydelse för bevarandet av kyrkans identitet.

I ett antal motioner tas frågan om församlingsinstruktionen upp. I motion 1999:158 begärs att bestämmelserna om församlingsinstruktion skall utgå ur kyrkoordningen och att kyrkomötet i stället skall begära att Centralstyrelsen utformar en annan form för tillsyn som står i överensstämmelse med principen om den dubbla ansvarslinjen. Motion 1999:72 vill dels ändra beteckningen från församlingsinstruktion till församlingskontrakt, dels föra över bestämmelserna härom till 2 kap. om församlingens uppdrag samt slutligen göra vissa förändringar av dess innehåll. I motion 1999:89 uttrycks oro för att förslagets beskrivning av instruktionens innehåll kan leda till att församlingens verksamhet spaltas upp. En sammanföring av punkterna 2-5 i 57 kap. 5 § skulle med vissa justeringar tillgodose motionärernas önskemål. Motionerna 1999:178 och 1999:198 betonar den kyrkomusikaliska verksamhetens betydelse och önskar därför att även denna skall tas med i församlingsinstruktionen. Motion 1999:175 slutligen vill garantera de språkliga minoriteterna likvärdig service och önskar därför ett förtydligande i detta avseende i församlingsinstruktionen men även i beskrivningen av stiftsstyrelsens uppdrag i 7 kap. 7 §.

Ekumenikutskottet har i sitt yttrande KEu 1999:2y bl.a. behandlat de föreslagna bestämmelserna om församlingsinstruktion. Ekumenikutskottet anser det väsentligt att helheten i församlingens uppdrag betonas men bestämmelsens utformning ger en alltför uppsplittrad bild av uppdraget. Ekumenikutskottet understryker också vikten av att Svenska kyrkans ekumeniska engagemang bör komma till uttryck i församlingsinstruktionen.

Andra kyrkolagsutskottet har ovan givit uttryck för behovet och nödvändigheten av den av Centralstyrelsen föreslagna regleringen av församlingsinstruktionen. Detta medför att motion 158 bör avslås. Vad gäller den i motion 1999:72 föreslagna beteckningen församlingskontrakt anser utskottet att detta inte är lämpligt att använda då det lätt kan förväxlas. Motionen bör därför avslås i denna del.

Det är enligt utskottet också viktigt att innehållet i den instruktion, som gemensamt skall tas fram i samspel mellan kyrkoråd, kyrkoherde och domkapitel återspeglar församlingens grundläggande uppgift såsom den är beskriven i kyrkoordningen. Bestämmelsen om dess innehåll måste därför ge uttryck för detta synsätt. Den föreslagna formuleringen ger ett intryck av att församlingen arbetar inom ett antal olika verksamhetsområden, vilket inte stämmer överens med den syn på församlingens uppdrag som kyrkoordningen skall ge uttryck för. Genom att, som föreslås av såväl ekumenikutskottet som i motionerna 1999:72 och 89, föra samman de fyra delområdena gudstjänst, undervisning, diakoni och mission till en gemensam beskrivning av den grundläggande uppgiften betonas dess helhet och odelbarhet. Församlingsinstruktionens roll som hjälpmedel för församlingens egen verksamhet och som instrument för biskoparnas och domkapitlens tillsyn blir därmed klarare. Till det kommer att församlingsinstruktionen är ett uttryck för samspelet mellan församling och stift. Andra kyrkolagsutskottet föreslår därför med anledning av motionerna 72, delvis och 89 att bestämmelsen i 57 kap. 5 § bör utformas i enlighet med vad nu sagts.

I motionerna 178 och 198 betonas kyrkomusikens betydelse i församlingens verksamhet och att detta därför borde komma till uttryck i församlingsinstruktionen. Utskottet är väl medvetet om kyrkomusikens roll i församlingen, men denna verksamhet är en del av gudstjänstlivet. Motionerna bör därför avslås.

Utskottet har ovan under avsnitt 10.3 behandlat motion 1999:175 om likvärdig kyrklig service för språkliga minoriteter. Den uppfattning som utskottet där givit uttryck för leder till att motionens andra att-sats bör avslås.

19.4 Beslutsprövning

Andra kyrkolagsutskottet har på grund av innehållet i motion 1999:218, som utskottet avstyrkt under avsnitt 3.2.6. ovan, uppmärksammat utformningen av innehållet i bestämmelsen om grunderna för beslutsprövning i 57 kap. 10 §.

Tanken med möjligheten till beslutsprövning enligt kyrkoordningen är att det bör finnas en inomkyrklig motsvarighet till den kommunala laglighetsprövningen. Laglighetsprövningen kan sägas utgöra en form av medborgartalan. Syftet är att den kommunala självstyrelsen utövas på ett lagenligt sätt. Det utmärkande för laglighetsprövning är därför att den endast är formell. Någon prövning av beslutets lämplighet eller ändamålsenlighet är det således inte fråga om. Det är även viktigt att betona att en av domstol gjord laglighetsprövning i regel inte får några civilrättsliga konsekvenser. Som exempel på detta kan nämnas att ett beslut av ett kommunalt organ, som innebär brott mot medbestämmandelagen, inte torde kunna upphävas av domstol genom en laglighetsprövning.

Detta synsätt bör enligt utskottet också vara vägledande för tolkningen av punkten 4 i 57 kap. 10 §. Enligt denna punkt skall ett prövat beslut upphävas om det strider mot kyrkoordningen, någon annan kyrklig bestämmelse eller någon rättsregel som kyrkan har att följa.

Mot bakgrund av beslutsprövningens roll, som en inomkyrklig motsvarighet till den kommunala medborgarkontrollen, ställer sig utskottet tveksamt till Centralstyrelsens kommentar till den ovannämnda fjärde punkten. På sid. 2:326 i skrivelsens del 2 anges jämställdhetslagen som exempel på sådan allmän lagstiftning som kyrkan har att följa. Enligt utskottet är naturligtvis detta, sett ur allmän synpunkt, ett riktigt konstaterande. Det är en självklarhet att samhällets lagar också gäller för Svenska kyrkan. Utskottet anser däremot inte att brott mot vare sig jämställdhetslagen eller annan motsvarande lagstiftning är sådant som kan komma under domkapitlets prövning i form av ett beslutprövningsärende. Den som blir föremål för brott mot jämställdhetslagen skall naturligtvis pröva sin sak i allmän domstol.

Andra kyrkolagsutskottet vill med detta uttalande ge sitt bidrag till hur bestämmelsen i 57 kap. 10 § 4. skall tolkas.

19.5 Sanktionsmöjligheter för domkapitlets tillsyn

I motion 1999:216 föreslås att det införs en ny bestämmelse i 17 kap. Gudstjänstliv av följande lydelse:

Domkapitlet får om det finns synnerliga skäl som ett led i sin tillsyn besluta att under viss tid ska huvudgudstjänster och andra gemensamma gudstjänster inte firas i församlingen.

Motionären menar att det som ett led i domkapitlets tillsyn kan vara befogat att som en yttersta åtgärd för en begränsad tid föreskriva att gudstjänstfirandet skall upphöra. Avsikten är att åtgärden skall rikta sig mot församlingen som sådan och inte enskilda kyrkomedlemmar. Det skall därför gälla huvudgudstjänsten och andra gemensamma gudstjänster.

Gudstjänstutskottet bejakar i sitt yttrande KG 1999:1y tillskapandet av en sanktionsmöjlighet som inte är definitiv på samma sätt som indragning av prästlegitimation eller församlingssammanslagning. Samtidigt är åtgärden tillräckligt kraftfull för att kunna fungera förebyggande.

Andra kyrkolagsutskottet menar att det kan finnas skäl att överväga en bestämmelse av det slag som föreslås i motionen. Utskottet är dock inte berett att nu föreslå bifall till motion 216. Med nu gällande föreskrifter kan domkapitlet utifrån sina arbetsgivarfunktioner avseende prästerna fatta beslut som drar undan prästen från församlingen. Utskottet är mycket tveksamt i frågan om de föreslagna bestämmelserna kan fungera lika effektivt. Om det skall införas en sanktionsmöjlighet av det slag som förelås i motionen behöver detta övervägas ytterligare. Om den föreslagna bestämmelsen skulle införas hör den enligt utskottets mening inte hemma i kapitlet om gudstjänstliv. Det skulle vara en exceptionell åtgärd som ett utflöde av domkapitlets tillsyn. Utskottet föreslår att motion 1999:216 avslås.