Sammanfattning
I detta betänkande behandlas Svenska kyrkans centralstyrelses skrivelser 1995:6 Kyrkomötets möjligheter till vidaredelegering samt 1995:10 Instansordningen för överklagande av beslut rörande kyrkotillhörigheten jämte motioner som väckts med anledning av skrivelserna. Dessutom behandlas två motioner som tar upp frågan om ersättning för tjänster åt icke-församlingsbor. Utskottet har tillstyrkt Centralstyrelsens förslag och har avstyrkt samtliga motioner.
Skrivelserna
CsSkr 1995:6 vari Svenska kyrkans centralstyrelse föreslår kyrkomötet att hos regeringen begära de ändringar i kyrkolagen som framgår av skrivelsens lagtext.
CsSkr 1995:10 vari Svenska kyrkans centralstyrelse föreslår kyrkomötet att hos regeringen begära de ändringar i kyrkolagen som framgår av skrivelsens lagtext.
Motionerna
KMot 1995:14 av Per-Jan Wållgren, vari yrkas att kyrkomötet begär att Centralstyrelsen verkar för att tjänstgöringsinstruktioner utformas på ett sådant sätt att i prästens tjäntgöring läggs in att genomföra kyrkliga handlingar även för icke-församlingsbor.
KMot 1995:41 av Ingemar Rehnman - Johansson, vari yrkas att kyrkomötet begär att Centralstyrelsen initierar en utredning om ekonomisk reglering av de merkostnader, utöver en viss miniminivå, genom Kyrkofonden så att en kyrkokommun skall kunna erhålla extra utjämningsbidrag om kostnader för tjänster för utomförsamlingsbor överstiger en viss miniminivå, med hänsyn till kyrkokommunens storlek.
Läronämnden
Läronämnden har yttrat sig över Centralstyrelsens skrivelse CsSkr 1995:6. Yttrandet Ln 1995:2 har fogats till detta betänkande som bilaga 1.
Utskottet
Kyrkomötets vidaredelegering
Bakgrund
Kyrkomötet får enligt punkt 10 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen genom lag ges kompetens att meddela föreskrifter i fråga om Svenska kyrkans lära, det kyrkliga ämbetet, Svenska kyrkans böcker, Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, kollekter, central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete och diakoni samt kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet.
Genom bestämmelser i kyrkolagen har riksdagen delegerat till kyrkomötet att meddela föreskrifter i alla dessa ämnen.
I punkt 10 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen ges också möjlighet för riksdagen att medge kyrkomötet att överlåta kompetensen att meddela föreskrifter i alla de aktuella ämnena till myndigheter under kyrkomötet. Vidare kan riksdagen medge kyrkomötet att i vissa ämnen överlåta normgivningskompetens till domkapitel, kyrkliga kommuner eller kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter. Detta senare gäller i fråga om Svenska kyrkans böcker, Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter.
När det gäller delegering till myndigheter under kyrkomötet har genom kyrkolagen endast getts möjlighet för kyrkomötet att överlåta normgivningskompetens i fråga om kollekter till Svenska kyrkans centralstyrelse medan delegeringsmöjligheterna från kyrkomötet till domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter är mer omfattande, nämligen i fråga om Svenska kyrkans böcker, Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter.
1991 års kyrkomöte tog upp frågan om en vidgad möjlighet för kyrkomötet att vidaredelegera normgivningskompetens till Centralstyrelsen. Centralstyrelsen hade på grundval av ett sådant förslag av Kyrkoordningskommittén - vilket inte möts av invändningar under remissbehandlingen - föreslagit en möjlighet för vidaredelegering till Centralstyrelsen i fråga om det kyrkliga ämbetet. Avsikten var i första hand att ge Centralstyrelsen möjlighet att utfärda detaljföreskrifter om prästexamen.
Centralstyrelsens förslag behandlades av andra kyrkolagsutskottet, som ifrågasatte behovet av den föreslagna lagändringen och ansåg att frågan var för tidigt väckt. Kyrkomötet avslog förslagen.
Centralstyrelsen föreslår nu att kyrkomötet hos regeringen begär en sådan ändring av kyrkolagen att kyrkomötet kan överföra en normgivningskompetens till Centralstyrelsen som motsvarar den som kan ges till övriga organ och att Centralstyrelsen härutöver kan ges normgivningskompetens i fråga om det kyrkliga ämbetet. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.
Det nu aktuella förslaget
Som skäl för förslaget har framförts att detaljföreskrifter närmast av tillämpningskaraktär inte bör ingå i en kommande kyrkoordning och inte heller i övrigt bör belasta kyrkomötets arbete. Som exempel på sådana detaljföreskrifter nämns beslut om översättningar till andra språk av kyrkliga böcker som får användas vid gudstjänster enligt Svenska kyrkans ordning. En vidaredelegering i fråga om ämnet Svenska kyrkans böcker behövs därför. Vidare finns det behov av att Centralstyrelsen skall kunna utfärda detaljföreskrifter om anteckningar i ministerialböcker, och det föreslås därför en delegering av normgivningskompetens i fråga om ämnet "Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar".
Dessutom kan det enligt skrivelsen komma att finnas behov för kyrkomötet att kunna delegera till Centralstyrelsen att besluta om vissa tillämpningsföreskrifter rörande prästexamen, vilka hör till ämnet "det kyrkliga ämbetet".
Ytterligare ett skäl för en delegering på det föreslagna sättet är enligt skrivelsen att kyrkomötet kan behöva överlåta åt Centralstyrelsen att meddela ändring i eller tillägg till vissa föreskrifter i kyrkliga kungörelser om det råder krig eller krigsfara. I sådana fall kan det behövas mer omfattande föreskrifter än tillämpningsföreskrifter.
Läronämndens yttrande
Läronämnden har förklarat sig inte ha något att erinra mot Centralstyrelsens förslag, eftersom förslaget innebär att såväl kyrkomötets beslut om vidaredelegering som Centralstyrelsens verksamhet kan granskas från lärosynpunkt (Ln 1995:2).
Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker Centralstyrelsens förslag.
Instansordningen för överklagande av beslut rörande kyrkotillhörigheten
Bakgrund
Regeringen har i maj 1995 förelagt riksdagen propositionen 1994/95:226 Kyrkotillhörighet i Svenska kyrkan. I propositionen föreslås bl a att kyrkoherdes beslut om kyrkotillhörighet skall kunna överklagas hos domkapitlet. Domkapitlets resp. Svenska kyrkans centralstyrelses beslut om kyrkotillhörighet skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I denna del överensstämmer propositionen inte helt med det förslag från Centralstyrelsen som godtogs av 1994 års kyrkomöte och som innebar att i stället för hos förvaltningsdomstol - d v s i första hand länsrätt - skulle besluten överklagas hos kammarrätt. Andra kyrkolagsutskottet ansåg visserligen att flera skäl talade för att frågor om kyrkotillhörigheten borde prövas av ett kyrkans eget organ. Denna fråga behövde dock utredas närmare.
Motionstiden för prop. 1994/95:226 har gått ut, och flera motioner har lagts fram med anledning av propositionen. Ingen av motionerna tar upp den aktuella frågan. Propositionen kommer att utskottsbehandlas i riksdagen under hösten.
Den i propositionen föreslagna överklagningsordningen ansluter till den reform av instansordningen i allmän förvaltningsdomstol som riksdagen godkänt riktlinjerna för. Reformen innebar bl a en breddning av länsrätternas uppgifter.
Utvecklingen har under en lång tid gått mot en utökad domstolsprövning av förvaltningsärenden, bl a mot bakgrund av vissa ställningstaganden i den Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg. Sverige har således i några fall fällts för att inte ha gett enskild möjlighet till opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol i fråga om civila rättigheter och skyldigheter. Ett rättsprövningsinstitut infördes därför.
Det finns en osäkerhet om hur begreppet civila rättigheter eller skyldigheter skall tolkas. För att det skall finnas en viss säkerhetsmarginal bör man utgå ifrån att kyrkotillhörighetsfrågorna faller under begreppet. När det gäller Europakonventionens krav på en oavhängig och opartisk domstol för prövning av sådana ärenden kan nämnas att riksdagen ansett att domstolsliknande nämnder uppfyller domstolskravet. En nämnd är enligt riksdagens ställningstagande i samband med införandet av rättsprövningsinstitutet domstolsliknande om dess sammansättning framgår av lag och ordföranden är eller har varit ordinarie domare.
Av 31 kap. 2 kyrkolagen framgår hur Kyrkomötets besvärsnämnd skall vara sammansatt och i paragrafen föreskrivs att nämndens ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden är således en s k domstolsliknande nämnd i den mening som sägs i förarbetena till rättsprövningslagen.
Emellertid har den fortsatta utvecklingen i Strasbourgdomstolen gett vid handen att reglerna för förfarandet och sättet för utseende av ledamöter liksom graden av självständighet hos organet också har betydelse för bedömningen av om kravet på domstolsprövning är uppfyllt.
Av betydelse för frågan om instansordningen i kyrkotillhörighetsärenden är vidare att det under senare år funnits en strävan att samla domstolsverksamheten i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. En vidgad roll för Kyrkomötets besvärsnämnd går i motsatt riktning men behöver inte vara av avgörande betydelse.
Förslaget
Centralstyrelsen föreslår mot bakgrund av andra kyrkolagsutskottets ställningstagande år 1994 att kyrkomötet hos regeringen skall begära en sådan ändring i kyrkolagen att domkapitels och Centralstyrelsens beslut om kyrkotillhörighet får överklagas hos Kyrkomötets besvärsnämnd och att nämndens beslut inte får överklagas. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker Centralstyrelsens förslag med komplettering med en bestämmelse om att Besvärsnämndens beslut inte får överklagas.
Tjänster åt icke-församlingsbor
Motionerna
Per-Jan Wållgren framhåller i motion 1995:14 att möjligheterna till dop inte får att begränsas av ekonomiska hinder. Motionären understryker därför vikten av att det kommer till stånd ett ekonomiskt clearingsystem liknande det som finns inom begravningsväsendet men framhåller också att en annan lösning måste väljas på sikt. Han hänvisar till att Pastoratsförbundets styrelse efter samråd med biskopsmötet utfärdat en rekommendation rörande prästernas tjänstgöringsskyldighet vid kyrkliga handlingar för icke-församlingsbor. Enligt rekommendationen bör tjänstgöringsinstruktioner utformas
så att i prästens tjänst läggs in att genomföra kyrkliga handlingar även för icke-församlingsbor. Motionären anser att även kyrkomötet bör ställa sig bakom en rekommendation som undanröjer ekonomiska transaktioner bl.a. vid dop genom att begära att Centralstyrelsen verkar för ändringar i tjänstgöringsinstruktioner i det aktuella syftet.
Ingemar Rehnman-Johansson tar i motion 1995:41 också upp frågan om tjänster för icke-församlingsbor. Han vill att det skall införas en rätt för kyrkokommunerna att tillhandahålla kyrkliga tjänster för samtliga kyrkotillhöriga och att det senare införs en skyldighet att tillhandahålla tjänsterna. Ändring kan ske genom ändrad lagstiftning eller ändrad tolkning av vem tjänsten riktar sig emot. Avgifter bör inte tas ut eftersom hanteringen av dessa små summor skapar stora administrativa besvär och ökad byrakrati. Centralstyrelsen bör initiera en utredning om ekonomisk reglering av merkostnader utöver en viss nivå genom Kyrkofonden.
Utskottets bedömning
Inom ramen för den nuvarande relationen mellan Svenska kyrkan och staten spelar den s.k. lokaliseringsprincipen en stor roll. Den innebär att en kyrklig kommun, liksom en borgerlig kommun, inte får ta på sig utgifter för andra uppgifter än dem som gäller kommunen och dess invånare. I princip bör en kommun således ta ut ersättning för de kostnader som uppstått när tjänster utförs åt andra kommuners medlemmar. Införandet av en icke lagstadgad skyldighet för en präst att utföra tjänster för icke- församlingsmedlemmar löser därför inte den ekonomiska frågan. Möjligen skulle en lagstadgad skyldighet kunna undanröja lokaliseringsprincipen på så sätt att en sådan skyldighet inte skulle förenas med krav på ersättning. De lagfästa undantagen från lokaliseringsprincipen är dock i dag mycket begränsade.
Med förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan kan en annan situation uppstå.
Utskottet vill först betona att särskilt dopet har en sådan betydelse att det inte bör medföra kostnader för någon enskild vare sig han är bosatt i den församling där den kyrklliga handlingen sker eller inte.
Ett clearingsystem mellan pastorat spelar i det sammanhanget en avgörande roll. Inom Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund pågår ett arbete för att åstadkomma ett väl fungerande clearingsystem för - bortsett från begravningsclearingen som nått ett större omfattning - vigsel och dop. Ett sådant clearingsystem har förutsättningar att på ett förhållandevis enkelt sätt tillgodose pastoratskrav på ekonomisk kompensation för tjänster som utförs för icke-församlingsbor. Enligt utskottets mening är det angeläget att ett sådant clearingsystem utvecklas. Utskottet ser detta som en bättre lösning än en reglering genom Kyrkofonden. Utskottet anser därför att Centralstyrelsen på olika sätt bör stödja Pastoratsförbundets arbete för att åstadkomma ett brett och väl fungerande rikstäckande clearingssystem för kyrkliga handlingar. Detta bör med anledning av motionerna 14 och 41 ges Centralstyrelsen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kyrkomötets möjlighet till vidaredelegering
att kyrkomötet med bifall till förslaget i Centralstyrelsens skrivelse CsSkr 1995:6 hos regeringen begär sådana ändringar i kyrkolagen (1995:300) som framgår av bilaga 2 till detta betänkande.
2. beträffande instansordningen
att kyrkomötet med anledning av förslaget i Centralstyrelsens skrivelse CsSkr 1995:10 hos regeringen begär att kyrkolagens 3 kap. - i stället för det i proposition 1994/95:226 framlagda förslaget till 15 - skall tillföras en bestämmelse av följande lydelse
"Kyrkoherdens beslut enligt detta kapitel får överklagas hos domkapitlet.
Domkapitlets beslut får överklagas hos Kyrkomötets besvärsnämnd.
Besvärsnämndens beslut får inte överklagas"
3. beträffande tjänster åt icke-församlingsmedlemmar.
att kyrkomötet med anledning av motionerna 1995:14 och 1995:41 som sin mening ger Centralstyrelsen till känna vad utskottet anfört.
Sigtuna den 23 augusti 1995
Torgny Larsson
Åse Matz
Närvarande: Torgny Larsson, ordförande, Catarina Agrell, Gunnar Lindberg, Wivi-Anne Radesjö, Tor Frylmark, Sune Holgersson, Anna-Lena Forsdahl, Herbert Sjödin, Robert Schött, Ingrid Johansson Fjelkman, Berith Öhrnberg, Hans-Olof Hansson, Hans-Olof Andrén, Britt Louise Agrell och Åke Frennby.
Biskop Lars Eckerdal och biskop Bengt Wadensjö har deltagit i utskottets överläggningar.
Bilaga 1
Läronämndens yttrande Kyrkomötet
1995:2
med anledning av Svenska kyrkans centralstyrelses Ln
skrivelse om kyrkomötets möjligheter till viss vida- 1995:2
redelegering
______________________________________________________________________
Till läronämnden har för yttrande överlämnats CsSkr 1995:6.
Läronämnden har inget att erinra, eftersom förslaget innebär att såväl kyrkomötets beslut om vidaredelegering som centralstyrelsens verksamhet kan granskas från lärosynpunkt.
Uppsala den 8 augusti 1995
På läronämndens vägnar
GUNNAR WEMAN
Klas Hansson
Närvarande: Ärkebiskop Gunnar Weman, ordförande, biskop Tord Harlin, biskop Martin Lind, biskop Jonas Jonson, biskop Claes-Bertil Ytterberg, biskop KG Hammar, biskop Lars Eckerdal, biskop Bengt Wadensjö, biskop Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund, biskop Biörn Fjärstedt, Göran Bexell, vice ordförande, Birger Olsson, Carl-Axel Axelsson, Anita Franzén, Björn Skogar, Cristina Grenholm, Carl Reinhold Bråkenhielm.
Förslag till lag om ändring i kyrkolagen (1992:300) Bilaga 2
Härigenom föreskrivs i fråga om kyrkolagen (1992:300) att 29 kap. 13 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Kyrkomötet får genom kyrklig Kyrkomötet får genom kyrklig
kungörelse överlåta åt Svenska kungörelse överlåta åt Svenska
kyrkans centralstyrelse att i kyrkans centralstyrelse samt domkapitel,
sådan kungörelse meddela kyrkliga kommuner och kyrkliga
föreskrifter om kollekter. förvaltningsmyndigheter att i sådan kungörelse meddela föreskrifter om
1. Svenska kyrkans böcker
2. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, samt
3. kollekter
Kyrkomötet får också genom Kyrkomötet får också genom
kyrklig kungörelse överlåta åt kyrklig kungörelse överlåta åt
domkapitel, kyrkliga kommuner Svenska kyrkans centralstyrelse
och kyrkokommunala förvaltnings- att meddela föreskrifter om det
myndigheter att meddela föreskrifter det kyrkliga ämbetet.
om
1. Svenska kyrkans böcker,
2. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst
och övriga handlingar, samt
3. kollekter
---------------
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.