Svenska kyrkans centralstyrelse överlämnar denna skrivelse till kyrkomötet.
Sigtuna den 17 maj 1995
Gunnar Weman
Gunnar Edqvist
I skrivelsen föreslås att kyrkomötet hos regeringen begär en sådan ändring i kyrkolagen, att ett domkapitels beslut med anledning av ett överklagande av en kyrkoherdes beslut om kyrkotillhörighet får överklagas hos Kyrkomötets besvärsnämnd istället för hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma skall gälla Svenska kyrkans centralstyrelses beslut om kyrkotillhörighet. Kyrkomötets besvärsnämnd blir därmed slutinstans för prövning av ärenden rörande kyrkotillhörigheten.
4 Vilka beslut kan komma i fråga för överprövning?
Utdrag ur Centralstyrelsens protokoll
att hos regeringen begära de ändringar i kyrkolagen som framgår av skrivelsens lagtext.
Förslag till
Lag om ändring i kyrkolagen (1992:300)
Härigenom föreskrivs i fråga om kyrkolagen (1992:300) att 3 kap. 14 paragrafen skall ha följande lydelse.
14 paragrafen Kyrkoherdens beslut enligt detta kapitel får överklagas hos dom kapitlet. Domkapitlets beslut får överklagas hos allmän för valtningsdomstol. Detsamma gäller Svenska kyrkans central styrelses beslut enligt detta kapitel. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Kyrkoherdens beslut enligt detta kapitel får överklagas hos dom kapitlet. Domkapitlets beslut får överklagas hos Kyrkomötets besvärsnämnd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
I Centralstyrelsens förslag intogs - i enlighet med vad som nu gäller enligt religionsfrihetslagen - bestämmelsen att överklagande av domkapitels beslut i kyrkotillhörighetsfrågor skulle ske hos kammarrätt. Även Centralstyrelsens beslut i kyrkotillhörighetsfrågor föreslogs kunna överklagas till kammarrätt. Av generella bestämmelser för de allmänna förvaltningsdomstolarna följer därvid att Regeringsrätten, som överinstans till kammarrätterna, blir högsta beslutsorgan i sådana frågor.
Till grund för Centralstyrelsens förslag i kyrkotillhörighetsfrågorna låg ett betänkande från den av styrelsen tillsatta kyrkotillhörighetsberedningen. Betänkandet hade remissbehandlats, varvid i yttrande från Domkapitlet i Strängnäs bl.a. hade anförts att kammarrätt inte borde vara överprövningsinstans i frågor som rör kyrkotillhörighet.
I en motion till kyrkomötet av Gunnar Blomgren (Kmot 1994:73) anslöt sig motionären till de remissinstanser som ansett att det slutliga avgörandet av enskilda personers kyrkotillhörighetsförhållanden borde ske i ett kyrkligt organ. Han föreslog att högsta instans i sådana ärenden skulle vara Kyrkomötets besvärsnämnd.
Andra kyrkolagsutskottet anförde i sitt betänkande med anledning av Centralstyrelsens skrivelse och motionen (2KL 1994:7) att flera skäl talar för att frågor om kyrkotillhörighet prövas av ett kyrkans eget organ. Utskottet uttalade vidare att frågan om en ändrad instansordning dock måste utredas innan slutlig ställning kan tas och att Centralstyrelsen borde få i uppdrag att utreda om det är möjligt att ersätta den domstolsprövning som sker i dag med en motsvarande inomkyrklig prövning. Kyrkomötet beslutade att ge Centralstyrelsen till känna vad utskottet anfört.
På uppdrag av Centralstyrelsen har Kyrkomötets besvärsnämnds sekreterare hovrättrådet Lars Friedner genomfört den av kyrkomötet begärda utredningen.
Den vanligaste formen av beslut enligt de föreslagna bestämmelserna torde emellertid bli underförstådda beslut, där alltså ett visst handlande från ett kyrkans organ också innebär ett beslut. Viktigast av dessa handlanden är dopet, som enligt föreslagna 3 kap. 2 paragrafen kyrkolagen även innefattar ett beslut om att den döpte tillhör kyrkan. Likaså innebär ett mottagande av meddelande från ett barns vårdnadshavare att barnet skall tillhöra kyrkan (3 kap. 3 paragrafen kyrkolagen) eller av anmälan från en vuxen enligt 4 paragrafen ett underförstått beslut om kyrkotillhörighet för den som meddelandet eller anmälan avser.
Undantagsvis kan naturligtvis förekomma att en begäran om inträde i kyrkan föranleder ett formligt beslut, nämligen om den som tar emot meddelanden och anmälningar finner att en sådan inte kan föranleda tillhörighet till Svenska kyrkan. Så torde kunna bli fallet t.ex. när ett meddelande om barns kyrkotillhörighet inte är undertecknat av barnets rätta vårdnadshavare. Ett annat exempel är när en vuxen som inte tidigare är döpt i Svenska kyrkans eller annan evangelisk-luthersk kyrkas ordning anmäler att han eller hon vill tillhöra Svenska kyrkan men inte begär undervisning i kyrkans lära. I de flesta fall av de exempel som anförts torde det dock inte heller bli aktuellt med formligt beslut - oftast kommer sannolikt meddelandet eller anmälan att kunna kompletteras och på så sätt komma att uppfylla de ställda kraven.
Däremot kan en prästs ställningstagande att inte döpa en person knappast ses som ett beslut enligt kyrkotillhörighetsbestämmelserna, eftersom dopets huvudsakliga verkningar är andra än de närmast rättsliga som följer av dessa bestämmelser. Teoretiskt kan man tänka sig situationer där dop förrätts men där dopet inte i sig medför kyrkotillhörighet - den döpte är inte svensk medborgare och inte heller bosatt i Sverige - vilket kan föranleda ett formligt beslut i kyrkotillhörighetsfrågan.
Även när det gäller frågor om utträde torde det i första hand röra sig om underförstådda beslut; när en riktigt utformad anmälan om utträde mottas av ett behörigt organ för kyrkan har utträdet skett. Undantagsvis kan naturligtvis även i dessa fall förekomma formliga beslut, t.ex. om en utträdesanmälan inte är formellt riktigt gjord. Även här torde dock komplettering av utträdesanmälan i första hand komma i fråga.
Beslutsordningen i kyrkotillhörighetsärenden är i det av kyrkomötet antagna förslaget utformad så att besluten i första hand ankommer på kyrkoherden i den församling där den som ärendet rör är folkbokförd. Kyrkoherden får dock förordna annan präst i pastoratet att pröva kyrkotillhörighetsfrågor. Beträffande den som inte är folkbokförd i Sverige prövas ärendet av Centralstyrelsen (3 kap. 6 paragrafen förslaget till ändring i kyrkolagen).
Kyrkoherdes beslut och beslut av annan präst efter kyrkoherdens förordnande får överklagas hos domkapitlet (3 kap. 15 paragrafen förslaget till ändring i kyrkolagen).
Överklagande torde i första hand komma i fråga beträffande de formliga besluten, när någon person inte har fått sin vilja fram. Teoretiskt är det tänkbart att även ett underförstått beslut kan komma att överklagas, t.ex. om en person efter att han eller hon har anmält sig inte längre vilja tillhöra kyrkan medan överklagandetiden ännu löper ångrar sig. Det måste noteras att något tvåpartsförhållande inte förekommer - det finns således ingen annan part som kan överklaga ett beslut där en person fått som han eller hon har önskat.
Regeringen har den 11 maj 1995 beslutat propositionen 1994/95:226 Kyrkotillhörighet i Svenska kyrkan. Vad gäller innehållet i bestämmelserna om kyrkotillhörighet överensstämmer propositionens lagförslag helt med kyrkomötets. Det krävs ju också samfällda beslut mellan kyrkomötet och riksdagen på detta område. Beträffande föreskrifterna om överklagande av frågor om kyrkotillhörighet skiljer sig däremot propositionens lagsförslag från kyrkomötets. Kyrkomötet följde i sitt förslag till ändring av kyrkolagens 3 kap. Centralstyrelsen. Kyrkomötets lagförslag innebär därför att överklagande av domkapitlets beslut i andra instans och av Svenska kyrkans centralstyrelses beslut i andra instans skulle ske hos kammarrätt. I propositionens lagförslag anges att domkapitlets liksom centralstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomtol. Detta innebär att besluten får överklagas hos länsrätten. För överklagande till kammarrätten skall krävas prövningstillstånd. Denna överklagingsordning ansluter till den reform om instansordningen i allmän förvaltningsdomstol som riksdagen tidigare godkänt riktlinjerna för (prop. 1992/93:100 bil. 3, s. 24 f. och s. 93, bet. 1992/93JuU24, rskr. 1992/93:289).
Vid en inomkyrklig överprövning av kyrkoillhörighetsärenden torde kyrkomötets besvärsnämnd i första hand komma ifråga som prövningsinstans. Beträffande denna nämnd bör först noteras att den och andra myndigheter under kyrkomötet är statliga organ likaväl som de allmänna förvaltningsdomstolarna. Några skillnader i detta avseende föreligger således inte. Däremot finns en skillnad på så sätt att domstolarna i formellt hänseende lyder under regeringen (vilket dock inte innebär att regeringen kan styra deras dömande i enskilda fall) medan Kyrkomötets besvärsnämnd som sagt lyder under kyrkomötet. Därvid kan konstateras att domkapitlen, vilkas beslut i kyrkotillhörighetsfrågor skall överprövas, är myndigheter under regeringen, medan Centralstyrelsen, vars beslut också skall överprövas, är en myndighet under kyrkomötet. Antingen överprövning skall ske hos besvärsnämnden eller vid allmän förvaltningsdomstol kan den således komma att avse beslut från ett annat myndighetsområde. Något hinder mot att lämna överprövningen till besvärsnämnden utgör dock inte dessa förhållanden.
En annan fråga är huruvida ärenden om kyrkotillhörighet är sådana att det av formella skäl måste vara möjligt att föra dem till domstol. I svensk konstitutionell rätt var länge huvudregeln att förvaltningsärenden prövades av förvaltningsmyndigheterna med möjlighet för den enskilde att få sin sak överprövad av regeringen. En utveckling mot utökad domstolsprövning har dock kunnat ses. Sålunda har med tiden - med början år 1909 vid Regeringsrättens tillkomst - överprövningen i allt flera ärendetyper förts från regeringen till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ett stort ytterligare steg togs vid förvaltningsreformen i början av 1970-talet. Utvecklingen mot ökad domstolsprövning har fortsatt även därefter.
Ett viktigt steg i denna utveckling togs sedan Sverige fällts i den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Strasbourg-domstolen), när domstolen ansåg att Sverige inte uppfyllde sina skyldigheter enligt Europa-konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det brott mot konventionen som Sverige ansågs ha begått var att, när det gällde vissa "civila rättigheter och skyldigheter", inte ha gett en enskild möjlighet till "opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättas enligt lag" (se bl.a. fallet Pudas). Det steg som togs i detta sammanhang var att föra över ytterligare några ärendegrupper från överprövning i administrativ ordning till sådan prövning vid allmän förvaltningsdomstol och att för de ärendegrupper där överprövning i administrativ ordning därefter alltjämt kvarstod inrätta möjligheten till rättsprövning hos Regeringsrätten. Denna prövning är visserligen avsedd att vara endast av formell natur, men den ansågs ändå för de aktuella ärendegrupperna uppfylla Europa-konventionens krav på möjligheter till domstolsprövning. (Se lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut och förarbetena NJA II s. 48 ff.).
För frågan om överprövning i kyrkotillhörighetsärenden får den beskrivna utvecklingen betydelse på två punkter, dels om kyrkotillhörigheten kan anses vara en sådan civil rättighet eller skyldighet som beskrivs i Europa-konventionen, dels - om så är fallet - huruvida Kyrkomötets besvärsnämnd kan anses uppfylla kraven på en oavhängig och opartisk domstol, upprättad enligt lag.
För bedömning av vilka krav Sveriges tillhörighet till Europa-konventionen ställer måste noteras att tolkningen av konventionen under domstolens ledning undergår en fortlöpande utveckling. Det är således inte möjligt att med full säkerhet idag uttala sig om hur konventionen kan komma att tolkas framöver. Ställningstagandet får i stället begränsas till att avse Strasbourg-domstolens hittillsvarande praxis.
Även med beaktande av det angivna kan emellertid frågan huruvida kyrkotillhörighet kan anses vara en civil rättighet eller skyldighet enligt Europa-konventionen inte entydigt besvaras. Å ena sidan anses frågor om medborgarskap och uppehållstillstånd i ett land inte röra några sådana rättigheter eller skyldigheter. Däremot torde med ganska stor säkerhet frågor om medlemskap i en förening eller liknande falla under konventionens bestämmelser. För att en viss säkerhetsmarginal till vad som kan krävas enligt konventionen skall upprätthållas torde man därför få utgå ifrån att kyrkotillhörighetsfrågorna är sådana att de faller under konventionens bestämmelser om civila rättigheter och skyldigheter.
Den andra punkten när det gäller Europa-konventionens tillämpning på ärenden om kyrkotillhörighet är frågan om Kyrkomötets besvärsnämnd kan anse uppfylla konventionens krav på att civila rättigheter och skyldigheter skall handläggas av en domstol. I sammanhanget är då av vikt de uttalanden som gjordes i samband med tillkomsten av den tidigare nämnda lagen om rättsprövning. Riksdagen konstaterade då att något behov av rättsprövning vid domstol inte torde föreligga i de fall då instansordningen för en viss ärendegrupp ledde till en s.k. domstolsliknande nämnd. Prövning av ett ärende i en sådan nämnd uppfyllde nämligen, ansågs det, Europakonventionens krav på att tvister om en civil rättighet eller skyldighet skall kunna föras till domstol. Enligt det nämnda lagstiftningsärendet är en nämnd domstolsliknande om dess sammansättning framgår av lag och ordföranden är eller har varit ordinarie domare.
Emellertid har den fortsatta utvecklingen av Strasbourg-domstolens praxis gett vid handen att de två angivna grunderna för att ett organ skall anses vara en domstol i Europa-konventionens mening möjligen inte är tillräckliga. Även reglerna för förfarandet och för hur övriga ledamöter utses är av betydelse liksom om organet kan anses vara obundet i förhållande till parterna och till den verkställande makten.
Av 31 kap. 2 paragrafen kyrkolagen framgår sammansättningen av Kyrkomötets besvärsnämnd och att dess ordförande skall vara - eller ha varit - ordinarie domare. Besvärsnämnden är således en domstolsliknande nämnd enligt den i lagen om rättsprövning angivna definitionen. Sannolikt kan nämnden även i ljuset av Strasbourg-domstolens fortsatta praxisutveckling anses vara en domstol i Europa-konventionens mening, även om denna slutsats inte är helt entydig.
Det anförda leder till att något annat befintligt organ inom Svenska kyrkan knappast kan komma i fråga för överprövning av ärenden om kyrkotillhörighet; endast Kyrkomötets besvärsnämnd torde uppfylla de krav som Europa-konventionen ställer. Möjligheten finns givetvis att inrätta ett nytt organ för uppgiften, även det då med i lag angiven sammansättning och en domare som ordförande och i övrigt enligt Europa-konventionens krav. Med hänsyn till det ringa antal ärenden som kan förväntas är detta dock knappast aktuellt.
Det förväntade ringa ärendeantalet kan givetvis framkalla frågan om det behövs någon överprövning överhuvud taget. Och behöver en kyrkoherdes beslut kunna överklagas i två instanser eller räcker det med att det kan överklagas till domkapitlet? Svaret på dessa frågor sammanhänger med den syn på kyrkotillhörighetsärendena enligt Europa-konventionen för vilken redogjorts tidigare. Eftersom konventionens bestämmelser torde kräva en möjlighet till domstolsprövning i kyrkotillhörighetsärenden, räcker det inte med kyrkoherdes, domkapitels eller Centralstyrelsens prövning.
Till den senast anförda frågan skall ytterligare sägas att, om man skulle välja att låta kyrkoherde eller domkapitel respektive Centralstyrelsen vara slutinstans i ärenden om kyrkotillhörighet, en omprövningsmöjlighet ändå troligen skulle finnas genom den tidigare nämnda lagen om rättsprövning, varvid Regeringsrätten skulle kunna pröva beslutets rättsenlighet. Europa- konventionens krav skulle därigenom vara uppfyllda.
En ytterligare synpunkt av betydelse sedan man konstaterat att Kyrkomötets besvärsnämnd torde få anses utgöra en domstol i Europa-konventionens mening är de strävanden som på senare år gjort sig gällande att samla domstolsverksamheten i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa strävanden har bl.a. kommit till uttryck i promemorian (Ds 1993:34) Specialdomstolarna i framtiden samt besluten att inlemma försäkringsrätterna i de allmänna förvaltningsdomstolarna respektive bostadsdomstolen i de allmänna domstolarna. En vidgad roll för Kyrkomötets besvärsnämnd skulle således medföra steg i motsatt riktning. Denna synpunkt behöver dock inte vara avgörande för kyrkomötets ställningstagande till frågan om inomkyrklig överprövning av kyrkotillhörighetsfrågor.
Centralstyrelsens förslag: Kyrkomötet begär hos regeringen en sådan ändring i kyrkolagen, att ett domkapitels beslut med anledning av ett överklagande av en kyrkoherdes beslut om kyrkotillhörighet får överklagas hos Kyrkomötets besvärsnämnd istället för hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma skall gälla Svenska kyrkans centralstyrelses beslut om kyrkotillhörighet. Kyrkomötets besvärsnämnd blir därmed slutinstans för prövning av ärenden rörande kyrkotillhörigheten.Skälen för vårt förslag: Mot bakgrund av redovisningen i avsnitt 5 av förutsättningarna för att Kyrkomötets besvärsnämnd skall kunna överpröva beslut om kyrkotillhörighet finner vi, att det bör vara möjligt att ändra instansordningen för överprövning av beslut om kyrkotillhörighet.
I valet mellan en kyrklig överprövning respektive en överprövning genom förvaltningsdomstols försorg ser vi det som från allmän kyrklig synpunkt lämpligt att överprövningen sker genom kyrkliga organ. En motsvarande ordning gäller redan nu beträffande det kyrkliga ämbetet. Frågor om kyrkotillhörigheten är också av det slaget att det ter sig naturligt att de inte endast i första instans prövas av ett kyrkligt organ utan att ett sådant även är slutinstans. Något annat organ än Kyrkomötets besvärsnämnd som skulle kunna bli överprövningsinstans finns det inte.
De ökade eventuellt ökade kostnaderna för Kyrkomötets besvärsnämnd, vilka faller på kyrkofonden, bedömer vi inte utgöra något hinder i sammanhanget. Det kan noteras att mängden ärenden, där överprövning blir aktuell, torde vara ytterst begränsad. Med nuvarande regler för överklagande av ärenden rörande medlemskap i Svenska kyrkan, vilka regler gällt sedan 1971, finns i Regeringsrättens Årsbok inte angivet något enda mål, som rört sådant medlemskap. Det finns mot denna bakgrund anledning att tro att de resurser som en inomkyrklig överprövning i kyrkotillhörighetsfrågor skulle dra är helt försumbara.
Mot bakgrund av dessa överväganden har ett lagförslag upprättats. Utgångspunkten har härvid varit det förslag som finns i regeringens prop. 1994/95:226 Kyrkotillhörighet i Svenska kyrkan. Det bör observeras att i kyrkolagens 30 kap. 7 paragrafen anges att Centralstyrelsens beslut får överklagas hos kyrkomötets besvärsnämnd om inte något annat är särskilt föreskrivet. Det behövs således inga särskilda föreskrifter på denna punkt i kyrkolagens 3 kap. Vidare sägs i 31 kap. 7 paragrafen att Kyrkomötets besvärsnämnds beslut enligt kyrkolagen inte får överklagas. Kyrkomötets besvärsnämnd blir alltså slutinstans i ärenden rörande kyrkotillhörigheten med det förslag som vi lägger fram.
Utdrag ur protokoll vid sammanträde med Svenska kyrkans centralstyrelse den 17 maj 1995.
Närvarande: Gunnar Weman, ordförande, ledamöterna Anders Svärd Carl-Eric Lundgren, Birger Hassel, Kerstin Bergman, Christina Odenberg, Solveig Olsson, Sven-E Kragh, Dag Sandahl, Urban Gibson, Birgitta Ericsson Löfgren, Bengt Gustafsson och Gunvor Hagelberg samt tjänstgörande ersättarna Bengt Berg och Karin Gustafson.
Föredragande: utredningssekreterare Gunnar Edqvist
______________
Centralstyrelsen beslutar att till kyrkomötet avge skrivelsen 1995:10 Instansordningen för överklagande av beslut rörande kyrkotillhörigheten