____________________
Svenska kyrkans centralstyrelse överlämnar denna skrivelse till kyrkomötet.
Sigtuna den 18 maj 1995
Gunnar Weman
Gunnar Edqvist
4 Nuvarande bestämmelser om vidaredelegation från kyrkomötet
4.2 Gällande bestämmelser om vidaredelegation
4.3 Tidigare förslag om utökad vidaredelegation
5.1 Ökade möjligheter till vidaredelegation
5.2 Vidaredelegationens omfattning
Utdrag ur Centralstyrelsens protokoll
Bilaga1 Remissammanställning
att hos regeringen begära de ändringar i kyrkolagen som framgår av skrivelsens lagtext.
Förslag till
Lag om ändring i kyrkolagen (1992:300)
Härigenom föreskrivs i fråga om kyrkolagen (1992:300) att 29 kap. 13 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
13
Kyrkomötet får genom kyrklig kungörelse överlåta åt Svenska kyr kans centralstyrelse att i sådan kungörelse meddela föreskrifter om kollekter.Föreslagen lydelse
13 paragraf
Kyrkomötet får genom kyrklig kungörelse överlåta åt Svenska kyr kans centralstyrelse att i sådan kungörelse meddela föreskrifter om 1. det kyrkliga ämbetet 2. Svenska kyrkans böcker, 3. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, samt 4. kollekter. Kyrkomötet får också genom kyrklig kungörelse överlåta åt domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter om 1. Svenska kyrkans böcker, 2. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, samt 3. kollekter.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
Under arbetet med förslaget till kyrkoordning har framkommit att det finns skäl att föra över vissa begränsade delar av de föreskrifter som nu ges i kyrkliga kungörelser beslutade av kyrkomötet till kungörelser beslutade av Centralstyrelsen. Det gäller i första hand bestämmelser på en mer detaljerad nivå, vilka har karaktär av tillämpningsföreskrifter. Som exempel på sådana föreskrifter kan nämnas:
* Översättningar till andra språk av de av kyrkomötet beslutade kyrkliga böckerna
* Detaljerade föreskrifter om anteckningarna i ministerialböckerna
* Exakta föreskrifter om vilka utbildningar som krävs för att någon skall kunna vigas till kyrklig tjänst.
För att det skall bli möjligt att behandla förslaget till kyrkoordning vid 1996 års kyrkomöte måste kyrkolagens (1992:300; KyL) bestämmelser om kyrkomötets rätt till vidaredelegering ändras innan dess.
Våren 1994 utarbetade kyrkoordningskommittén en promemoria angående vidgade möjligheter till delegation av normgivning från kyrkomötet till Svenska kyrkans centralstyrelse. Promemorian sändes ut på remiss sommaren 1994. En sammanställning av inkomna yttranden finns som bilaga 1.
1989 tillsatte Centralstyrelsen och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) en gemensam led ningsgrupp med ansvar för överförandet av ansvaret för de kyrkliga beredskapsfrågorna från ÖCB till Centralstyrelsen. Ledningsgruppen redovisade sina överväganden och förslag i en promemoria våren 1990. Där föreslogs bl.a. att det ska bli möjligt för kyrkomötet att till Centralstyrelsen delegera rätten att utfärda kyrkliga kungörelser när det råder skärpt eller högsta beredskap inom alla ämnesområden där kyrkomötet får meddela föreskrifter. En närmare redovisning av bakgrund och förslag rörande den kyrkliga verksamheten vid krig och krigsfara ger vi skrivelsen (CsSkr 1995:8) Kyrkomötets, Svenska kyrkans centralstyrelses och ärkebiskopens arbete vid krig och krigsfara. Det förslag om möjligheterna för kyrkomötet att till Centralstyrelsen vidaredelegera normgivning vid krig och krigsfara behandlas dock i föreliggande skrivelse.
De grundläggande föreskrifterna om kyrkomötets normgivning finns i punkt 10 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen (RF). Där sägs att kyrkomötet med stöd av lag som stiftas på visst sätt genom kyrklig kungörelse får meddela föreskrifter i följande ämnen:
1. Svenska kyrkans lära, 2. det kyrkliga ämbetet, 3. Svenska kyrkans böcker, 4. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, 5. kollekter, 6. central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete samt diakoni, 7. kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet.
Genom bestämmelser i kyrkolagen (1992:300; KyL) 29 kap. 12 paragraf har riksdagen delegerat till kyrkomötet att meddela föreskrifter i samtliga möjliga ämnen.
Kyrkomötets rätt att på delegation från riksdagen besluta om föreskrifter i vissa kyrkliga angelägenheter var en viktig komponent i 1982 års kyrkomötesreform. I huvudsak var det de nämnda områdena som redan från början låg inom kyrkomötets normgivningskompetens. I samband med att Svenska kyrkans centralstyrelse från att ha varit en myndighet under regeringen blev en myndighet under kyrkomötet och det samtidiga inrättandet av Kyrkomötets besvärsnämnd - också som en myndighet under kyrkomötet - gjordes en ändring i nuvarande sjunde punkten (prop. 1984/85:165). Tidigare angavs att kyrkomötet fick meddela föreskrifter om kyrkomötets arbetssätt och om verksamheten hos "organ som enligt lag får tillsättas av kyrkomötet". Vidare utökades de delegerade ämnena från och med den 1 juli 1989 med "det kyrkliga ämbetet".
Bemyndigar riksdagen kyrkomötet att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen därvid medge att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse överlåter åt myndigheter under kyrkomötet att i sådan kungörelse meddela bestämmelser i ämnet. I fråga om Svenska kyrkans böcker, Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter kan riksdagen också medge att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse överlåter åt domkapitel, kyrkliga kommuner eller kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter att meddela bestämmelser.
Ursprungligen kunde vidaredelegation endast ske till organ tillsatta av kyrkomötet. I propositionen 1981/82:192 om ett reformerat kyrkomöte m. m. intog föredragande statsrådet en mycket restriktiv hållning i fråga om att redan vid kyrkomötesreformens genomförande ge kyrkomötet rätt att kunna vidaredelegera någon normgivning. Kyrkomötet borde under en övergångstid verka i sina nya former innan det bemyndigades att delegera ärenden. "Först sedan erfarenhet har vunnits av de nya arbetsformerna kan man avgöra behovet av att låta t. ex. en centralstyrelse meddela föreskrifter i vissa ämnen." Mot denna bakgrund föreslogs därför inte att riksdagen på något punkt skulle bemyndiga kyrkomötet att besluta om vidaredelegering. Det visade sig dock omedelbart att det behövde införas bestämmelser om möjligheten för kyrkomötet att överlämna till Centralstyrelsen att besluta om kollekter. I annat fall hade det varit nödvändigt att kyrkomötet självt beslutat om ändamål och dagar för såväl stifts- som rikskollekter. Därför ändrades så snart det gick lagstiftningen och kyrkomötet gavs möjlighet att överlämna till Centralstyrelsen att besluta om kollekter. Utan en ändring i RF:s övergångsbestämmelser var det dock inte möjligt att bemyndiga kyrkomötet att överlåta till domkapitlen att, på det sätt som tidigare varit fallet, besluta om ändamål och dagar för stiftskollekter. Eftersom det sålunda krävdes en grundlagsändring måste Centralstyrelsen under en treårsperiod besluta inte endast om rikskollekter utan också om stiftskollekter.
För att det skulle bli möjligt för domkapitlen att kunna besluta om ändamål och dagar för stiftskollekter ändrades övergångsbestämmelserna så snart detta var möjligt. 1983 års kyrkomöte tog i en skrivelse till regeringen (EU 1983:17, kskr 45) även upp behovet av att kunna vidaredelegera vissa beslut om ordningen för vissa huvudgudstjänster. Därför fick bestämmelserna i RF:s övergångsbestämmelser fr. o. m. den 1 januari 1986 i huvudsak den nu gällande lydelsen. Enda skillnaden är att det nu talas om domkapitel där det förut stod stiftsmyndigheter.
De närmare bestämmelserna om kyrkomötets möjligheter till vidaredelegation finns i 29 kap. 13 paragraf KyL. Där sägs att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse får överlåta åt Svenska kyrkans centralstyrelse att i sådan kungörelse meddela föreskrifter om kollekter. Vidare får kyrkomötet också genom kyrklig kungörelse överlåta åt domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter om
1. Svenska kyrkans böcker, 2. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, samt 3. kollekter.
Vidaredelegering måste således ske genom en kyrklig kungörelse, vilket bl.a. innebär att de särskilda föreskrifterna om minoritetsbordläggning i 19 kap. 26 paragraf Kyl. kan bli tillämpliga.
I betänkandet Det kyrkliga ämbetet föreslog den dåvarande Kyrkoordningskommittén, att det skulle bli möjligt för kyrkomötet att överlåta åt Centralstyrelsen att meddela föreskrifter inte endast om kollekter utan även om det kyrkliga ämbetet. Anledningen till detta var att kommittén i sitt förslag till kyrkliga kungörelse om det kyrkliga ämbetet hade föreslagit, att Centralstyrelsen skulle meddela närmare bestämmelser om prästexamen och diakonexamen och om för dessa examina erforderlig utbildning.
Vid remissbehandlingen restes inga invändningar mot detta förslag från Kyrkoordningskommittén. Det av kommittén upprättade förslaget till ändring i den dåvarande lagen om svenska kyrkan (1982:942), genom vilken kyrkomötet skulle bemyndigas att till Centralstyrelsen vidaredelegera normgivning beträffande det kyrkliga ämbetet uppmärksammades inte särskilt. I de fall kommentarer lämnades till de paragrafer i förslaget till kyrklig kungörelse genom vilka Centralstyrelsen skulle ges rätt att utfärda vissa tillämpningsföreskrifter godtogs denna ordning, som det synes, närmast som en självklarhet.
I skrivelsen (CsSkr 1992:5) om assistentpräster och prästexamen, m. m. konstaterade Centralstyrelsen att det av Kyrkoordningskommittén framlagda förslaget till ändring i lagen om svenska kyrkan inte mött några invändningar vid remissbehandlingen. Centralstyrelsen fann det lämpligt att den nämnda lagändring gjordes och konstaterade att det i första hand torde gälla att ge Centralstyrelsen möjligheter att meddela mer detaljerade föreskrifter om prästexamen. Centralstyrelsen föreslog därför att kyrkomötet skulle begära en sådan ändring i lagen om svenska kyrkan som Kyrkoordningskommittén hade lagt fram.
Centralstyrelsens skrivelse behandlades av andra kyrkolagsutskottet i dess betänkande 2 KL 1991:1. Utskottet föreslog att kyrkomötet skulle avslå Centralstyrelsens hemställan beträffande en ändring i lagen om svenska kyrkan. Som grund härför fanns bl.a. motion 1991:91 av Karl-Johan Nilsson. I motionen sades att Centralstyrelsen "begär bemyndigande att genom kyrklig kungörelse meddela föreskrifter om det kyrkliga ämbetet". Motionären ansåg, att med hänsyn till att Centralstyrelsen avsåg att till kyrkomötet 1993 lägga fram ett förslag till kyrkorättslig reglering av det kyrkliga ämbetet borde "i nuläget --- begärt bemyndigade inte lämnas". Andra kyrkolagsutskottet ifrågasatte behovet av den föreslagna lagändringen och ansåg att frågan i vart fall var för tidigt väckt. Kyrkomötet beslöt i enlighet med utskottets förslag.
Promemorian Överförandet av funktionsansvaret för kyrklig beredskap från Överstyrelsen för civil beredskap till Svenska kyrkans centralstyrelse
Den för Svenska kyrkans centralstyrelse och ÖCB gemensamma ledningsgruppen diskuterade möjligheten att genom fullmaktslagar överlåta till regeringen att besluta i kyrkomötets ställe om kyrkomötet inte kan sammanträda. Mot denna tanke anfördes dock allvarliga principiella invändningar. För det första skulle det strida mot grunderna för fördelningen av beslutanderätten i kyrkliga frågor mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan kyrkomötet. Vidare skulle det strida mot principen att ansvaret för en viss verksamhet i fred så långt möjligt skall behållas under skärpt och högsta beredskap. Mot denna bakgrund ansåg ledningsgruppen det principiellt felaktigt att överflytta ansvaret för Svenska kyrkans inomkyrkliga verksamhet till statliga organ vid skärpt eller högsta beredskap. Ledningsgruppen avvisade också möjligheten att hos kyrkomötet inrätta en motsvarighet till riksdagens krigsdelegation. Kyrkomötets uppgifter bedömdes inte vara av det slaget att det föreligger tillräckliga skäl att inrätta ett sådant organ.
Som närmare redovisas i CsSkr 1995:8 ansåg ledningsgruppen att kyrkomötets årliga sam manträde skulle anstå om det rådde skärpt eller högsta beredskap. Beträffande kyrkomötets uppgifter menade ledningsgruppen att det inte under tider av skärpt eller högsta beredskap skulle finnas behov för riksdagen att omedelbart ta ställning till sådana för Svenska kyrkan grundläggande frågor som kräver samtycke eller yttrande från kyrkomötet. Därför fanns ingen anledning att på detta område ersätta kyrkomötets kompetens under tid då detta inte kan sammanträda. Däremot fick det enligt ledningsgruppen förutsättas att det förekommer inomkyrkliga angelägenheter rörande vilka kyrkomötet meddelat föreskrifter i vilka ändringar eller tillägg behöver göras även under skärpt eller högsta beredskap och där besluten inte kan anstå. Därför föreslogs, att det ska bli möjligt för kyrkomötet att när det råder skärpt eller högsta beredskap till Centralstyrelsen delegera rätten att utfärda kyrkliga kungörelser inom alla ämnesområden där kyrkomötet får meddela föreskrifter. Någon begränsning av ämnesområdena behövdes inte utan det skulle få ankomma på kyrkomötet att ta ställning till behovet av föreskrifter om delegation.
Centralstyrelsens förslag: Kyrkomötet begär hos regeringen en sådan ändring i kyrkolagen som ökar möjligheterna för kyrkomötet att uppdra till Centralstyrelsen att besluta i vissa frågor inom det område som omfattas av kyrkomötets normgivning.
Kyrkoordningskommitténs förslag: Överensstämmer med vårt.
Remissinstanserna: Promemorians förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av en betydande majoritet av remissinstanserna. Stiftsstyrelsen i Västerås stift lämnar ett alternativt förslag till ändring i kyrkolagen.
Skälen för vårt förslag: I den remitterade promemorian är huvudskälet för att öka möjligheterna till vidaredelegering av kyrkomötets normgivning till Centralstyrelsen att detaljföreskrifter, närmast av tillämpningskaraktär, inte bör ingå i en kommande kyrkoordning och inte heller i övrigt bör belasta kyrkomötets arbete. Kyrkoordningskommittén redovisar i promemorian följande exempel på sådant som kan överlåtas till Centralstyrelsen att besluta om.
För närvarande måste kyrkomötet besluta om översättningar till andra språk av de kyrkliga böcker som får användas vid gudstjänster enligt Svenska kyrkan ordning. Kyrkomötet har således beslutat om godkännande delar av Den Svenska kyrkohandboken till engelska, franska, tyska, spanska och finska (SKFS 1993:4). Kyrkomötet bör ha möjlighet att överlåta till Centralstyrelsen att besluta om översättningen till andra språk av de av kyrkomötet fastställda gudstjänstböckerna. Detta innebär att det måste kunna ske en vidaredelegering i fråga om ämnet "Svenska kyrkans böcker".
På grundval av kyrkomötets normgivningskompetens avseende de kyrkliga handlingarna har kyrkomötet utfärdat föreskrifter om ministerialböcker. Den kyrkliga kungörelsen (SKFS 1993 om ministerialböcker innehåller detaljerade föreskrifter om precis vad som skall antecknas i ministerialböckerna och hur dessa anteckningar skall föras. På detta område torde endast vissa grundläggade bestämmelser behövas tas in i kyrkoordningen. Kyrkomötet bör kunna överlåta till Centralstyrelsen att utfärda tillämpningsföreskrifter på grundval av de bestämmelser kyrkomötet självt beslutar. Skall detta bli fallet måste det bli möjligt för kyrkomötet att vidaredelegera beslut om föreskrifter beträffande "Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar".
I linje med vad som föreslogs i 1988 års kyrkoordningskommitté betänkande Det kyrkliga ämbetet, kan det också komma att i finnas behov för kyrkomötet att uppdra till Centralstyrelsen att besluta om vissa tillämpningsföreskrifter rörande prästexamen, vilken alltså hör till ämnet "det kyrkliga ämbetet".
Vi delar i likhet med flertalet remissinstanser bedömningen att kyrkomötet bör ges ökade möjligheter att vidaredelegera vissa beslut till Svenska kyrkans centralstyrelse. En sådan ordning bör bidra till att kyrkomötet kan koncentrera sitt arbete till ärenden av större vikt och betydelse.
Härtill kommer att kyrkomötet behöver kunna överlåta åt Centralstyrelsen att meddela ändring i eller tillägg till vissa föreskrifter i kyrkliga kungörelser om det råder krig eller krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. En vidaredelegering som avser förhållanden av detta slag kan behöva ha en mer omfattande karaktär än att avse enbart tillämpningsföreskrifter. Detta är ett skäl för att bestämmelserna i kyrkolagen inte, på det sätt stiftsstyrelsen i Västerås stift föreslagit, skall inskränka kyrkomötets möjligheter till att avse vidaredelegering av tillämpningen av kyrkliga kungörelser. Vi menar att kyrkomötet även i övrigt väl kan bedöma vad som kan finnas anledning att överlåta till Centralstyrelsen att besluta. Vi ser därför inga skäl att i lagstiftningen ange att det är beslut om tillämpningen av kyrkliga kungörelser som kyrkomötet genom kyrkliga kungörelser får överlåta åt Centralstyrelsen.
Mot bakgrund inte minst av de farhågor med en ökad vidaredelegering som framförs i ett par remissyttranden kan det finnas anledning att understryka, att frågan nu endast gäller en vidgning av kyrkomötets möjligheter. Om eller i vilken utsträckning dessa möjligheter skall utnyttjas måste prövas i varje enskilt fall när konkreta bestämmelser fastställs. Nu är det alltså endast fråga om att skapa förutsättningar för kyrkomötet att göra en reell sådan prövning. Självfallet kommer kyrkomötet om det på något område vidaredelegerar sin normgivning alltid ha möjlighet att återkalla delegationen och utfärda egna kungörelser.
I ett par remissvar berörs också läronämndens ställning. Enligt vår mening saknas det anledning att räkna med att kyrkomötet, under normala förhållanden, kommer att vidaredelegera beslut som är av sådan läromässig dignitet att det fordras yttranden från läronämnden. Härtill kan läggas att den s.k. dubbla ansvarslinjen ju tagit sig det uttrycket på riksplanet att ärkebiskopen är ordförande såväl i läronämnden som i Centralstyrelsen. Därmed finns i beslutsprocessen en direkt koppling mellan läronämnden och centralstyrelsen som innebär, att frågan om de läromässiga implikationerna i ett beslut som fattas av Centralstyrelsen på grundval av en delegation från kyrkomötet alltid kan beaktas. Formellt bör också noteras att det är kyrkomötet självt som i kyrkomötets arbetsordning beslutat om inrättande av en läronämnd. Det synes därför inte vara rimligt att räkna med att kyrkomötet använder en möjlighet att vidaredelegera viss normgivning på ett sätt som sätter läronämndens funktion ur spel. Det bör också noteras att de kyrkliga kungörelser där vidaredelegeringen ges, naturligtvis kommer att granskas av läronämnden.
Svenska kyrkans böcker
Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar
Det kyrkliga ämbetet
Kyrkoordningskommitténs förslag: Överensstämmer med vårt.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans lämnar något direkt förslag att möjligheterna till vidaredelegation bör omfatta andra ämnen.
Skälen för vårt förslag: Utöver de ämnen som vi med denna skrivelse föreslår skall kunna bli föremål för vidaredelegering från kyrkomötet till Centralstyrelsen gäller detta redan beträffande "kollekter". Beträffande övriga ämnen som omfattas av kyrkomötets normgivning anser vi inte att det bör bli möjligt för kyrkomötet att besluta om vidaredelegation. Dessa ämnen är "Svenska kyrkans lära", "central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete samt diakoni" och "kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet".
Föreskrifter om Svenska kyrkans lära är av den digniteten att det bör vara förbehållet kyrkomötet att besluta dessa. Den diskussion om förändrade beslutsformer som funnits beträffande detta område har snarast gällt behov av ett mer kvalificerat beslutsförfarande. Vi kan inte heller se något behov av tillämpningsföreskrifter på detta område.
Det har endast utfärdats en kyrklig kungörelse med stöd av bestämmelserna att kyrkomötet får utfärda föreskrifter om central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete samt diakoni. Det är kungörelsen (SKFS 1984:1) om den centrala kyrkliga verksamheten. Denna kungörelse har varit omdiskuterad bl.a. därför att den inte har något direkt adressat och egentligen saknar betydelse för att fastställa den centrala kyrkliga verksamhetens omfattning och inriktning. Inte heller på detta område kan vi därför se något behov av vidaredelegering.
Vad gäller kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet är det naturligt att beslut på dessa områden endast fattas av kyrkomötet.
Den tidigare omtalade för Centralstyrelsen och ÖCB gemensamma ledningsgruppen avseende de kyrkliga beredskapsfrågorna föreslog inte någon inskränkning beträffande de ämnen, som kyrkomötet skulle kunna överlåta till Centralstyrelsen att besluta i om det råder skärpt eller högsta beredskap. Vi gör här en annan bedömning. Det finns starka skäl för att det inte skall överlåtas till Centralstyrelsen att utfärda bindande föreskrifter om kyrkans lära i ett läge som kan vara präglat av stor politisk oro och osäkra förhållanden i övrigt. I fråga om den centrala kyrkliga verksamheten gäller att vad som tidigare sagts också i en situation av krig och krigsfara. Några skäl för att Centralstyrelsen skall kunna besluta om föreskrifter som avser kyrkomötet eller dess myndigheter kan vi inte se. En annan sak är att det såväl i kyrkolagen som eventuellt också i en kyrklig kungörelse utfärdad av kyrkomötet kan behövas föreskrifter, som innebär att Centralstyrelsens arbete och arbetsformer får förändras om det råder krig eller krigsfara.
Kyrkoordningskommitténs förslag: Överensstämmer med vårt.
Remissinstanserna: Den större delen av remissinstanserna, vilka tillstyrker promemorians förslag, behandlar inte tidsplanen särskilt. I ett par fall ifrågasätts dock om inte behandlingen av Kyrkoberedningens förslag rörande de framtida kyrka-statrelationerna bör avvaktas innan ärendet läggs fram för kyrkomötet. Visby domkapitel avstyrker promemorians förslag på denna grund och Svenska kyrkans församlings-och pastoratsförbund önskar att det skall föreligga ett färdigt förslag till kyrkoordningen innan frågan om ökade möjligheter till vidaredelegering avgörs.
Skälen för vårt förslag: Om det ska bli möjligt för kyrkomötet att uppdra till Centralstyrelsen att i ökad utsträckning utfärda tillämpningsföreskrifter måste en ändring göras i 29 kap. 13 paragraf KyL. där det, som tidigare framgått, finns bestämmelser om vidaredelegering av kyrkomötets normgivningskompetens. För att tidsplanen för arbetet med en kyrkoordning skall kunna följas måste frågan om ökade möjligheter till vidaredelegering behandlas av kyrkomötet redan 1995. En lagändring måste nämligen ha trätt i kraft när kyrkomötet sammanträder i augusti 1996 om det då skall finnas någon möjlighet för kyrkomötet att på vissa punkter vidaredelegera normgivning till Centralstyrelsen.
I syfte att inte föregripa kyrkomötets behandling av kyrka-statfrågan lägger vi därför fram förslaget om en ändring i kyrkolagen till 1995 års kyrkomöte. Det kan enligt vår mening finnas skäl som talar för att en mindre kyrkoordning av mindre omfattning behandlas av kyrkomötet 1996 även om det då påbörjats ett utredningsarbete som på grundval av tidigare principbeslut syftar till ändrade kyrka-statrelationer. Den slutliga avvägningen på detta område får det dock i första hand ankomma på 1995 års kyrkomötet att göra, eftersom detta, enligt vad regeringen har aviserat, också skall yttra sig över en skrivelse om ändrade kyrka-statrelationer.
Utdrag ur protokoll vid sammanträde med Svenska kyrkans centralstyrelse den 18 maj 1995.
Närvarande: Gunnar Weman, ordförande, ledamöterna Anders Svärd Carl-Eric Lundgren, Birger Hassel, Kerstin Bergman, Christina Odenberg, Solveig Olsson, Sven-E Kragh, Dag Sandahl, Urban Gibson, Birgitta Ericsson Löfgren, Bengt Gustafsson och Gunvor Hagelberg samt tjänstgörande ersättarna Bengt Berg och Karin Gustafson.
Föredragande: utredningssekreterare Gunnar Edqvist
______________
Centralstyrelsen beslutar att till kyrkomötet avge skrivelsen 1995:6 Kyrkomötets möjligheter till viss vidaredelegering
Inkomna yttranden
Efter remiss har yttrande över Kyrkoordningskommitténs PM angående vidgade möjligheter till delegation av normgivning från kyrkomötet till Svenska kyrkans centralstyrelse inkommit från följande remissinstanser:
Göta hovrätt
Uppsala domkapitel
Skara domkapitel
Strängnäs domkapitel
Växjö domkapitel
Göteborgs domkapitel
Härnösands domkapitel
Visby domkapitel
Hovkonsistorium
Stiftsstyrelsen i Uppsala stift
Stiftsstyrelsen i Linköpings stift
Stiftsstyrelsen i Skara stift
Stiftsstyrelsen i Västerås stift
Stiftsstyrelsen i Karlstads stift
Stiftsstyrelsen i Härnösands stift
Stiftsstyrelsen Stockholms stift
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund
Svenska kyrkans utbildningsnämnd
Remissinstansernas synpunkter
Huvudsakliga ställningstaganden
Utifrån de synpunkter Göta hovrätt har att tillvarata anger hovrätten att inget hinder föreligger mot den föreslagna utvidgningen.
Promemorians förslag tillstyrks utan ytterligare kommentarer av Uppsala domkapitel, Växjö domkapitel och stiftsstyrelsen i Uppsala stift (en reservant avstyrker). Förslaget tillstyrks även eller lämnas utan erinran av Skara domkapitel, Strängnäs domkapitel, Göteborgs domkapitel, Härnösands domkapitel (två reservanter avstyrker), Hovkonsistoriet, stiftsstyrelsen i Linköpings stift, stiftsstyrelsen i Skara stift, stiftsstyrelsen i Härnösands stift, stiftsstyrelsen i Stockholms stift och Svenska kyrkans utbildningsnämnd. Stiftsstyrelsen i Karlstads stift "till styrker föreslagen delegation under förutsättning att läronämnden bereds möjlighet att delta i beredningen på samma sätt som om beslut fattas av kyrkomötet".
Stiftsstyrelsen i Västerås stift redovisar ett alternativt förslag till ändring av kyrkolagen 29 kap. 13 paragraf.
Förslaget avstyrks av Visby domkapitel och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund.
Övergripande synpunkter
Göteborgs domkapitel anser att förslaget är bra och väl genomtänkt.
I yttrandet från Härnösands domkapitel pekas på att riksdagen i lagstiftning ger regeringen i uppdrag att utfärda närmare bestämmelser i anslutning till lagstiftningen. Domkapitlet framhåller att kyrkomötet verkar endast under en kort period av året och att i vissa frågor kan det bli en onödig tidsutdräkt om de ej kan avgöras under tiden mellan kyrkomötesperioderna "Det föreliggande förslaget utgör enligt domkapitlet en utveckling och förenkling av kyrkomötets arbetsformer." I stort samma synpunkter framförs även av stiftsstyrelsen i Härnösands stift. Två reservanter i Härnösands domkapitel avstyrker promemorians förslag som de menar medför en risk för "en ökad koncentration av makten till det centrala organet."
Visby domkapitel anser att på sikt finns ökad risk för behörighetskonflikter om det öppnas möjligheter att delegera till Centralstyrelsen att meddela föreskrifter i samma ämnen som redan gäller för domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter. "Delegation som sådan bör även i nuvarande regelsystem användas med urskiljning då man annars riskerar att få ett oenhetligt kyrkoliv."
Hovkonsistoriet konstaterar att det vid tiden för genomförandet av 1982 års kyrkomötesreform rådde betydande osäkerhet om den exakta innebörden i konstitutionellt avseende av olika inslag i reformpaketet. Viktigast i detta avseende var kanske frågan om Centralstyrelsens ställning. Det är därför förklarligt "att den ursprungliga regleringen kom att präglas av en restriktiv syn, snarare än pragmatism och praktiska hänsyn." Hovkonsistoriet framför att läget under de gångna åren har stabiliserats och att det inte längre finns några oklarheter ur konstitutionell synvinkel. "Det är mot den bakgrunden lätt att instämma i kravet på ett rationellt och praktiskt anpassat regelsystem." Hovkonsistoriet instämmer i Kyrkoordningskommitténs argumentation.
Stiftsstyrelsen i Västerås stift framhåller att promemorians förslag sammanhänger med två frågor av grundläggande organisatorisk karaktär, nämligen frågan om balansen mellan kyrkomötet och Centralstyrelsen och frågan om periodiciteten i kyrkomötets sammanträden. Stiftsstyrelsen säger att balansfrågan varit aktuell sedan kyrkomötesreformen och uppenbarligen förblir så under lång tid framöver. Kompetensuppdelningen och styrkebalansen är ömtålig "delvis beroende på att KM/OM respektive Cs/SFRV-styrelse står för skilda intressen, de beslutande organen för församlingarnas och stiftens synsätt och önskemål, de verkställande organen för de rikskyrkliga verksamhetsorganens synsätt och önskemål. Alltför ofta uppstår en konkurrenssituation mellan de beslutande och de verkställande organen. Därtill torde centralstyrelsens ställning och förtroende i församlingarna ännu inte vara självklara och etablerade." Vad gäller periodiciteten konstaterar stiftsstyrelsen att delegationsfrågan får andra dimensioner om kyrkomötet sammanträder mer sällan. Om så blir fallet behövs betydligt vidare delegation till Centralstyrelsen än vad som nu är fallet. Stiftsstyrelsen finner det naturligt att det finns större möjligheter till vidaredelegering till domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter än till Centralstyrelsen eftersom det gäller uppgifter på stiftsnivå och således en begränsning till respektive stifts eget ansvarsområde. En delegation till Centralstyrelsen sägs vara mer generell till sin natur och avse kyrkan som helhet. "Centralstyrelsen spelar i samma serie som kyrkomötet. Det gör däremot inte stiften. Det är bara lag i samma serie som kämpar om segern och äran."
Det är enligt förbundsstyrelsen hos Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund svårt att överblicka konsekvenserna av den föreslagna vidgningen av kyrkomötets delegeringsmöjligheter innan det föreligger ett färdigt förslag till kyrkoordning. Förbundsstyrelsen konstaterar att det finns ett sådant särskilt konstitutionellt skydd för bestämmelserna om kyrkomötets delegationsrätt som endast finns för de grundläggande föreskrifterna om Svenska kyrkan och kyrkomötet. "Mot denna bakgrund är det synnerligen viktigt att det finns ett fullständigt beslutsunderlag innan förslag till ändringar i dessa föreskrifter läggs fram. Detta är enligt förbundsstyrelsen så väsentligt att det väger tyngre än intresset att hålla den i promemorian redovisade tidsplanen för arbetet med en kyrkoordning." Förbundsstyrelsen framhåller härtill ett par synpunkter för den händelse att tidsaspekten trots dess invändningar bedöms så väsentlig att ett förslag läggs fram till kyrkomötet 1995. Det är viktigt med restriktivitet när det gäller kyrkomötets delegationsmöjligheter eftersom läronämnden och biskoparna saknar inflytande på beslut som delegeras till Centralstyrelsen.
Svenska kyrkans utbildningsnämnd "anser att förslaget ska uppfattas så, att det i första hand är i fråga om föreskrifter av lägre dignitet i ett ärende, där kyrkomötet fattat de övergripande och principiella besluten, som vidaredelegation till Centralstyrelsen kan ske". Nämnden ser det som en fördel om kyrkomötet till Centralstyrelsen kan delegera att utfärda tillämpningsföreskrifter som tid efter annan kan behövas och att fatta kompletterande beslut som ligger inom ramen för kyrkomötets övergripande ställningstaganden. "Sådant är onödigt att tynga kyrkomötet med och innebär en välkommen förenkling av det rikskyrkliga arbetet."
Vidaredelegationens omfattning
Göta hovrätt noterar att förslaget endast innebär att möjligheten till delegation läggs i kyrkomötets hand och att det krävs ett senare beslut av kyrkomötet för att delegation skall komma till stånd. Samma förhållande understryks av Strängnäs domkapitel, som därtill noterar att en given delegation alltid kan återkallas. Motsvarande synpunkter framförs av stiftsstyrelsen i Stockholms stift. Även Härnösands domkapitel och stiftsstyrelsen i Härnösands stift upp märksammar att förslaget inte innebär någon automatisk vidaredelegering utan att det krävs särskilda beslut av kyrkomötet om vidaredelegering i viss fråga/vissa frågor. Samma förhållande noteras av Svenska kyrkans utbildningsnämnd som viktigt.
Göteborgs domkapitel finner det helt rimligt "att utöka möjligheten att delegera normgivning till centralstyrelsen så att den inte är mindre än den normgivningskompetens som finns till domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter". Domkapitlet menar att det också är befogat att Centralstyrelsen därutöver ges möjlighet att besluta om vissa tillämpningsföreskrifter. Någon ytterligare utvidgning av delegation av normgivning från kyrkomötet till Centralstyrelsen än den föreslagna är enligt Göteborgs domkapitel inte möjlig eller erforderlig.
Stiftsstyrelsen i Skara stift anser att den gjorda avvägningen mellan vad som bör kunna vidaredelegeras till Centralstyrelsen och vad som inte skall kunna vidaredelegeras är ändamålsenlig och beaktar olika principiella synpunkter.
Stiftsstyrelsen i Västerås stift konstaterar att samtliga de ämnen som förslås blir föremål för vidgad delegation avser lärofrågor. "Det är alltid vanskligt med vidaredelegation i centrala frågor av detta slag." Med utgångspunkt från ett par exempel i Kyrkoordningskommitténs promemoria på områden för vidaredelegering diskuterar stiftsstyrelsen behovet av utökade möjligheter till vidaredelegering. Stiftsstyrelsen noterar att fastställande av översättningar till andra språk av gudstjänstböckerna skulle ske på grundval av en delegation av någon del av ämnesområdet "Svenska kyrkans böcker". Detta rör kyrkomötets ansvar inom läroområdet och därför kan rimligtvis endast en liten del inom ämnesområdet delegeras. "Det måste därför göras en stark avgränsning i en sådan delegation. Avgränsningsfrågan berörs inte närmare i promemorian." Utifrån promemorians exempel om delegation av föreskrifter rörande ministerialböckerna konstaterar stiftsstyrelsen att Kyrkoordningskommittén kommer in på frågan om tillämpningsföreskrifter.
Frågan är, om centralstyrelsens ansvar för tillämpningsföreskrifter bör regleras genom delegation från kyrkomötet. Bör det inte i stället i kyrkoordningen finnas en generell regel, att centralstyrelsen har att utfärda tillämpningsföreskrifter till kyrkliga kungörelser beslutade av kyrkomötet? Detta förefaller höra nära samman med centralstyrelsens uppgift som kyrkomötets verkställande organ? Styrelsen har ju redan, exempelvis, ansvaret för att ge ut och kungöra de utfärdade kyrkliga kungörelserna (den s.k. promulgeringen). En naturlig utveckling vore att utvidga detta ansvar till att omfatta även beslut av tillämpningskaraktär. Sådana bestämmelser måste givetvis alltid finnas för att ordningen med kyrkliga kungörelser skall fungera. Därvid måste givetvis en avvägning göras mellan sådana tillämpningsföreskrifter som centralstyrelsen har att fastställa och sådana som respektive stiftsorgan har att fastställa inom sitt ämnesområde.
Detta förutsätter i sin tur en ändring i 29 kap. 13 paragraf kyrkolagen. Stiftsstyrelsen föreslår därför som ett alternativ till kommitténs förslag på s. 9 i pm till ny lydelse av denna 13 paragraf KyL, att första stycket får följande lydelse:
"Kyrkomötet får genom kyrklig kungörelse överlåta åt Svenska kyrkans centralstyrelse att i sådan kungörelse meddela föreskrifter om
1. kollekter, samt
2. tillämpningen av kyrkliga kungörelser utfärdade av kyrkomötet, såvida detta inte ankommer på annat organ enligt andra stycket."
Med en sådan lydelse utformas och begränsas centralstyrelsens uppgift till att omfatta det som avses i promemorian - om nu en sådan ändring skulle bedömas vara angelägen att genomföra och inte kunna vänta.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund menar att den föreslagna utvidgningen av delegationsmöjligheterna synes bli väl långtgående. Lagtexten bör ges sådan lydelse att den mer klart och entydigt anger den begränsning till föreskrifter av administrativ natur eller ordningskaraktär som skall gälla för delegationsrätten.
Tidsplan
Göteborgs domkapitel framför att förslaget bör genomföras "trots de snara framtida förändrade relationerna stat/kyrka". En annan bedömning görs av Visby domkapitel, som anser det klokt att först se resultatet av andra utredningar där kyrkomötets framtida ställning tas upp. "Detta även om man kan förmoda att det framtida kyrkomötet kommer att ha än större delegationsbehov. De nu framförda förslagen borde sättas in i detta större sammanhang. Domkapitlet avstyrker med anledning därav att Svenska kyrkans centralstyrelse skall tillskriva kyrkomötet om ändring i kyrkolagen."
Stiftsstyrelsen i Västerås stift konstaterar att samtidigt med Kyrkoordningskommitténs promemoria är ett förslag till en djupgående förändring mellan Svenska kyrkan och staten på remiss. Detta förslag förutsätter en helt annan och betydligt vidare kompetens för kyrkomötet. Förslaget i den remitterade promemorian är med hänsyn härtill motiverat enbart under två alternativa förutsättningar: "antingen att den föreslagna kyrka-statreformen inte blir av, eller att de delegationsmöjligheter som föreslås i promemorian blir aktuella oavsett vilket kyrka-statförhållande det blir i fortsättningen". Kyrkoberedningens förslag rörande kyrka-statfrågan medför enligt stiftsstyrelsen sådana förändringar att konsekvenserna i delegationshänseende är svåra att överblicka på nuvarande stadium. Med hänvisning till detta och vad stiftsstyrelsen framför i fråga om balansen mellan kyrkomötet och Centralstyrelsen samt i fråga om kyrkomötets periodicitet (Se ovan under rubriken Övergripande synpunkter) förefaller enligt styrelsen den fråga som promemorian tar upp vara för tidigt väckt.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund menar att det bör föreligga ett färdigt förslag till kyrkoordning innan ställning tas till frågan om utökade möjligheter till vidaredelegation.
Övrigt
Göta hovrätt tillstyrker förslagets lagtekniska utformning.
I fråga om vidaredelegering till domkapitel m.fl. bekräftar Skara domkapitel att, "sedan hand läggning av stiftskollekter överförts, något ytterligare behov av delegering inte visat sig". Motsvarande synpunkter framförs även av stiftsstyrelsen i Skara stift.
Svenska kyrkans utbildningsnämnd konstaterar att ett av de exempel som behandlas i promemorian rör nämndens ansvarsområde, nämligen frågan om tillämpningsföreskrifter rörande prästexamen. "Med anledning härav vill nämnden understryka vikten av att Centralstyrelsen före beslut om tillämpningsföreskrifter i en viss fråga har låtit bereda ärendet i den facknämnd till vilken ärendet hör."