3 Överväganden och förslag

Vi har inte funnit anledning att ta initiativ till någon allmän översyn av utjämningssystemet. Som utredningen för utvärdering av utjämningssystemet har funnit har det nuvarande systemet hög legitimitet. De svagheter som kan finnas i systemet anser vi kan avhjälpas genom mindre reformer. Vi har i det följande särskilt behandlat frågorna om särskild utjämningsavgift, begravningsplats- och glesbygdskomponenterna i utjämningssystemet samt storstädernas särskilda problem. Vi har inte bundit oss för att fortsätta med andra frågor men utesluter inte heller att så kan komma att ske.

Vi har samrått med Kyrkofondens styrelse.

3.2 Särskild utjämningsavgift

Den särskilda utjämningsavgiften är en viktig inkomstkälla för utjämningssystemet och för den nationella nivåns ekonomi. Det går därför inte utan vidare att slopa avgiften. Samtidigt är ordningen för uppbörden av avgiften ett skäl till återkommande irritation mellan vissa stift och kyrkans nationella nivå. Det är därför angeläget att söka förändra uppbördsformerna så att denna irritation undviks.

Det kan konstateras att stiften, samtidigt som de från sina egendomsförvaltningar har att till den nationella nivån inleverera särskild utjämningsavgift, från den nationella nivån - inom ramen för utjämningssystemet - erhåller stifts- och strukturbidrag. Denna ordning, med betalningsströmmar i båda riktningarna, fanns det skäl för vid tiden före ändringen av relationerna mellan kyrkan och staten. Vid den tiden låg egendomsförvaltningen i stiften obligatoriskt på den i dåvarande kyrkolagen reglerade egendomsnämnden. Efter relationsförändringen handhas egendomsförvaltningen principiellt av stiftet som juridisk person, med frihet för stiftsfullmäktige att besluta om stiftet skall ha en särskild egendomsnämnd eller ej. Med dagens organisation i detta avseende är den hittillsvarande ordningen med betalningsströmmar i båda riktningarna överflödig. En betydande förenkling skulle kunna uppnås med en ordning, där endast nettoströmmarna av betalning förs mellan stiften och den nationella nivån.

För alla stift är summan av stifts- och strukturbidrag normalt högre än beloppet för särskild utjämningsavgift. En ordning med nettobetalning skulle därför medföra att varje stift skulle behålla de medel som i dag betalas i särskild utjämningsavgift och därefter få ett tillskott som stifts- och strukturbidrag från den nationella nivån.

Med en sådan ordning skulle stiften således i första hand ha att tillgodogöra sig hälften av avkastningen från de prästlönetillgångar som stiftet förvaltar. Därutöver skulle visst tillskott lämnas från den nationella nivån. När stiftet självt avgör (och i någon mån blir beroende av) avkastningen från prästlönetillgångarna, torde de meningsskiljaktigheter som idag förekommer mellan vissa stift och den nationella nivån kunna avföras.

Givetvis kvarstår - även vid en ordning då den särskilda utjämningsavgiften kvittas mot stift- och strukturbidrag - att den nationella nivåns organ i vissa situationer kan komma att ta hänsyn till stiftens beslut om avkastningen från prästlönetillgångarna. Detta sker vid avgörandet av hur stora stifts- och strukturbidrag ett visst stift skall tilldelas. Som en följd av eventuellt olika bedömning kan även i detta sammanhang, i värsta fall, meningsskiljaktigheter mellan ett stift och den nationella nivån uppstå. Dessa torde dock gå lättare att hantera än de diskussioner som tidigare har förekommit om vilket belopp ett visst stift skall betala in i särskild utjämningsavgift.

Som tidigare nämnts utgör den särskilda utjämningsavgiften idag hälften av avkastningen från prästlönetillgångarna. Den andra hälften skall utdelas till de församlingar och samfälligheter som har andelar i denna avkastning. Utdelningen sker i enlighet med gällande andelstal, som i sin tur har sin grund i värdet av de prästlönetillgångar avseende respektive församling eller samfällighet vilka ursprungligen tillfördes stiftsförvaltningen. För andelsägande församlingar och samfälligheter har det varit en viss trygghet i att kyrkans nationella nivå också varit intressent i avkastningens storlek. Andelsägarna har kunnat förlita sig på att en viss kontroll av egendomsförvaltningens effektivitet därigenom kommit till stånd. Sedan stiftet som juridisk person blivit förvaltare av prästlönetillgångarna beslutas emellertid bokslutet för dessa av stiftsfullmäktige. Kontrollbehovet är därmed tillgodosett. Genom en ordning där stiftet själv blir intressent i avkastningen från prästlönetillgångarna torde kontrollen av egendomsförvaltningens effektivitet ökas ytterligare.

Med en ordning, där den del av avkastningen som i dag utgörs av särskild utjämningsavgift i stället tillförs stiftet, möjliggörs också för stiften att avgöra om stiften vill ta ut hela den del av avkastningen av prästlönetillgångarna som i dag är den särskilda utjämningsavgiften. Det stift som så finner lämpligt kan givetvis avstå från en del av denna avkastning, som i så fall tillfaller andelsägarna i enlighet med deras andelstal. På grund av bestämmelserna i lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan är andelsägarna dock tillförsäkrade minst hälften av avkastningen. Stiften kan således inte ta ut mera än så för sin egen del.

Teoretiskt kan den situationen uppkomma att ett stift lyckas uppnå en sådan avkastning av sina prästlönetillgångar att hälften av beloppet överstiger nuvarande nivå för stifts- och strukturbidrag. Det finns dock inget som tyder på att denna situation skulle kunna uppkomma. För detta fall gäller dock, med den valda ordningen, att stiftet i så fall behåller hälften av avkastningen. Någon inbetalning till utjämningssystemet är inte aktuellt. Å andra sidan blir det givetvis inte heller aktuellt med några stifts- eller strukturbidrag till ett sådant stift under samma år. Det kan också komma i fråga att, om den stora avkastningen visat sig vara tillfällig, hålla inne stifts- och strukturbidrag även ett kommande år.

Avkastningen av prästlönetillgångarna varierar mellan stiften, likaså den nuvarande tilldelningen av stifts- och strukturbidrag. Med hänsyn till att avkastningen också varierar mellan åren går det inte att med säkerhet påstå att den särskilda utjämningsavgiften för ett visst stift i alla situationer endast motsvarar endera av stifts- eller strukturbidraget till stiftet. Därför har i det föregående talats om en avräkning av den särskilda utjämningsavgiften mot de sammantagna stifts- och strukturbidragen. En följd av denna syn på bidragen är att dessa fortsättningsvis enligt vår mening bör sammanslås till en gemensam bidragsform, stiftsbidrag. Det skall därvid stå stiftet fritt att använda såväl stiftsbidraget som de medel som erhålls av den särskilda utjämningsavgiften för stiftets egen verksamhet eller som bidrag till stiftets församlingar och samfälligheter. Något hinder föreligger inte heller mot att stiftet använder andra medel än stiftsbidrag och särskild utjämningsavgift för bidrag till församlingar och samfälligheter.

I samband med den nu nämnda förändringen föreslår vi att den nuvarande ordningen, där stiftsstyrelsen enligt kyrkoordningen beslutar om strukturbidrag, ersätts av en ordning där stiftet självt inom ramen för sina normala beslut om delegationsordning avgör vilket organ inom stiftet som skall fatta dessa beslut. Enligt vår mening är det naturligt om besluten rörande bidrag till stiftets församlingar och samfälligheter beslutas av fullmäktige, så att en bred representativitet upprätthålls vid de tillfällen då församlingarnas och samfälligheternas behov skall avvägas mot stiftets egna behov.

Beträffande övergångsordning vid införandet, se avsnitt 3.5.

Beträffande effekter på stiftsbidragen av förslaget om slopade glesbygdsbidrag, se avsnitt 3.3.

3.3 Begravningsplats- och glesbygdskomponenterna

I enlighet med den kritik som förekommit bör begravningsplatskomponenten i utjämningssystemet avvecklas. Därmed uppnås en större klarhet i utjämningssystemet.

Som redan nämnts innebär en avveckling av begravningsplatskomponenten principiellt sett att utjämningen mellan tätorter och glesbygd minskar. Annorlunda uttryckt erhåller glesbygdens församlingar och samfälligheter genom en sådan förändring mindre medel från utjämningssystemet och tätorternas församlingar och samfälligheter behöver betala mindre.

En avveckling av begravningsplatskomponenten leder således till stora ekonomiska konsekvenser för glesbygdens församlingar och samfälligheter. Vi är inte beredda att nu föreslå en förändring i utjämningssystemets effekter av denna storleksordning. Den överföring av medel mellan tätorter och glesbygd som begravningsplatskomponenten innebär anser vi därför skall kvarstå men göras i annan form. Vi tänker då i första hand på att kyrkounderhållskomponenten kan användas för en större omfördelning av medel än idag.

Det ankommer enligt kyrkoordningen på Kyrkofondens styrelse att bestämma de procenttal efter vilken utjämningen skall ske. Vi avser för vår del att i förslaget till mål och rambudget för år 2005 föreslå Kyrkomötet att behålla en oförändrad nivå för utjämningen, varvid de belopp som utjämnas i princip kvarstår oförändrade.

Även glesbygdsbidraget har som nämnts kritiserats. Det bestäms idag enligt schabloniserade faktorer som befolkningstäthet, energiindex och tidigare utgående kallortstillägg till de anställda. Vi anser att de lokala behoven av glesbygdsbidrag bättre kan bedömas stiftsvis. De belopp som i dag utgår som glesbygdsbidrag bör fortsättningsvis tillföras berörda stift som utökade stiftsbidrag. Dessa stift har sedan att fördela de extra medlen som bidrag till de församlingar och samfälligheter inom stiftet som har behov av sådana bidrag. Det finns ingen anledning att från nationell nivå föreskriva hur fördelningen av dessa medel skall göras av stiftet. En avsikt med förändringen är givetvis att stiften skall kunna anpassa bidragsgivningen till de förhållanden som råder inom stiftet. Förändringen medför därmed en ökad flexibilitet i bidragsgivningen och ett större regionalt bestämmande över bidragen.

I dag gäller att Kyrkostyrelsen får meddela bestämmelser om hur stiftens fördelning av strukturbidrag skall ske (44 kap. 16 § kyrkoordningen). Några sådana bestämmelser har dock inte utfärdats. Med vårt förslag att sammanföra stifts- och strukturbidrag till en gemensam bidragsform, stiftsbidrag, bortfaller möjligheten för Kyrkostyrelsen att meddela bestämmelser om strukturbidrag. Vi föreslår att Kyrkostyrelsen i stället skall få möjlighet att meddela bestämmelser om stiftsbidragen. Denna möjlighet skall kunna utnyttjas som en yttersta garanti för att avsedda medel skall tillföras församlingar och samfälligheter.

Beträffande övergångsordning vid införandet, se avsnitt 3.5.

3.4 Storstadsfrågor

Som nämnts finns ett behov av att möjliggöra för församlingar och samfälligheter i storstadsområdena att bedriva verksamhet, särskilt riktad mot dem som inte i dag är aktiva i Svenska kyrkan. Storstadsområdena har ovan beskrivits som kyrkans missionsfält.

Utökad verksamhet i storstadsområdena är sannolikt av avgörande betydelse för kyrkans framtid. Det är i storstadsområdena som andelen kyrkotillhöriga är lägst. Det är också där frekvensen av utträden ur kyrkan är högst.

Som angetts ovan står givetvis möjligheten öppen för storstadsförsamlingarna att höja kyrkoavgiften och på så sätt skaffa sig resurser för utökad verksamhet. Av skäl som också framgått ovan är det dock sannolikt inte tillräckligt med de möjligheter som detta ger. Även utjämningssystemet kan behöva justeras för att ge storstadsförsamlingarna ökade resurser.

Vi anser oss emellertid inte nu kunna lägga fram något förslag i denna fråga. Vi noterar att Kyrkofondens styrelse, inom ramen för de befogenheter som getts denna i kyrkoordningen, kan ändra procenttalen efter vilka utjämning skall ske i fråga om de olika utjämningskomponenterna. En höjning av procenttalen för utjämning beträffande andel icke-tillhöriga i församlingen eller samfälligheten skulle t.ex. ge mera resurser i storstädernas ytterområden.

3.5 Övergångsfrågor

Vi föreslår att de angivna ändringarna i utjämningssystemet skall införas fr.o.m. år 2005. Att införandet således förskjuts i förhållande till tidpunkten för det kyrkomötesbeslut som vi föreslår beror på att utjämningssystemets beslutstidpunkter i enlighet med kyrkoordningen år efter år infaller vid samma tid. I september beslutas preliminärt utjämningsbidrag och -avgifter samt stifts- och strukturbidrag för kommande år. Definitivt beslut fattas i början av januari det år då bidragen respektive avgifterna skall betalas. Utbetalning av bidragen och inbetalning av avgifterna sker sedan uppdelat i månadsrater. Själva betalningen sker genom avräkning mot kyrkoavgiftsmedlen.

Att de preliminära besluten fattas redan i september beror på att församlingar, stift och samfälligheter i sitt budgetarbete skall kunna utgå från dessa preliminära beslut.

Den särskilda utjämningsavgiften beslutas i juni för föregående år (sedan detta års bokslut har fastställts). Inbetalningen sker före den 1 juli.

Ändringar i systemet med utjämningsbidrag och -avgifter kan ske genom beslut senast i början av september, för att dessa skall få genomslag påföljande år. Detta innebär att ett kyrkomötesbeslut om ändringar på denna punkt (vilket normalt fattas i oktober) inte får genomslag påföljande år utan först året därefter. (Teoretiskt möjligt, men i sak olämpligt, är att Kyrkofondens styrelse inför en väntad ändring låter de preliminära besluten om utjämningen för kommande år avse de ändrade bidragen respektive avgifterna.)

Ändringar när det gäller den särskilda utjämningsavgiften kan, efter ett kyrkomötesbeslut i oktober, slå igenom påföljande år.

Om - som föreslagits ovan - den särskilda utjämningsavgiften skall utväxlas mot stifts- och strukturbidrag uppkommer, på grund av de nämnda beslutstidpunkterna, särskilda övergångsproblem. Detta beror på att stifts- och strukturbidragen för ett visst år fastställs vid årets ingång, i början av januari (preliminärt redan i september året innan), medan den särskilda utjämningsavgiften fastställs först i juni under det löpande året (och avser disposition av avkastningen från föregående års förvaltning av prästlönetillgångarna). Vid övergång till en ordning då den särskilda utjämningsavgiften växlas mot stifts- och strukturbidrag bör därför systemet för fastställande av stifts- och strukturbidrag ändras.

Stiften får i första hand tillgodogöra sig sin del av avkastningen av prästlönetillgångarna. Sedan bokslut över förvaltningen av dessa har upprättats, kan stiftet hos Kyrkofondens styrelse begära kompletterande stiftsbidrag.

Övergången till den av oss föreslagna ordningen för särskild utjämningsavgift och stiftsbidrag skulle således ske enligt följande:

I september 2004 meddelar Kyrkofondens styrelse inte några beslut om preliminära stifts- eller strukturbidrag för år 2005 (vilket man i nu gällande ordning skulle ha gjort). Inte heller i januari 2005 meddelar Kyrkofondens styrelse några beslut om stifts- eller strukturbidrag. I stället avvaktar Kyrkofondens styrelse att stiften gör bokslut över prästlönetillgångarnas förvaltning för år 2004, vilket sker under våren 2005. Sedan det har klarlagts vilken avkastning som tillfaller respektive stift genom den särskilda utjämningsavgiften kan stiften hos Kyrkofondens styrelse begära kompletterande stiftsbidrag för år 2005.

Det är inte sannolikt att förändringen leder till likviditetsproblem för något stift. Om så skulle bli fallet, finns möjligheten för Kyrkofondens styrelse att inom ramen för sina befogenheter enligt kyrkoordningen bevilja extra utjämningsbidrag till ett sådant stift. Bidrag av detta slag kan beviljas också i form av lån eller kreditgaranti.

Stiften kan i den föreslagna ordningen sägas förlora vissa ränteintäkter, nämligen av de stifts- och strukturbidrag som i dagens ordning utbetalas i början av året. Å andra sidan kommer stiftet att omedelbart kunna tillgodogöra sig ränteintäkterna av hela beloppet för stiftets särskilda utjämningsavgift. Stiftet kan också i någon mån självt styra hur snabbt bokslutsarbetet för prästlönetillgångarna kan avslutas och den särskilda utjämningsavgiften därmed överföras till stiftets ekonomi.