2 Värdesäkring av kapital som härrör från kyrkofonden

2.1 Bakgrund

I samband med de förändrade relationerna mellan staten och Svenska kyrkan fr.o.m. den 1 januari 2000 avvecklades den statliga kyrkofonden. Dess tidigare lagreglering upphörde.

Delar av kapitalet, 2,3 miljarder kronor, överfördes till Svenska kyrkans försäkringsförening för tryggande av gjorda pensionsutfästelser. Därutöver avskildes cirka 0,5 miljarder kronor, som överfördes till Kammarkollegiet för inbetalning av löneskatt.

Återstoden av kyrkofondens kapital, 3,2 miljarder kronor, överfördes till trossamfundet Svenska kyrkan eller de aktieförvaltare som Svenska kyrkan angett. Därefter har det överförda kapitalet utgjort en del av det samlade egna kapital som förvaltas på nationell nivå. De tillgångar och skulder som övertogs värderades till vad som då bedömdes vara ett försiktigt marknadsvärde. Detta värde noterades som en del av den ingående balansen i bokföringen för Svenska kyrkan per den 1 januari 2000.

Det är inte fullständigt klarlagt om en ny värdering (med därav följande nya bokföringsvärden) behövde göras i samband med överföringen från Kammarkollegiet till trossamfundet Svenska kyrkan. Visserligen skall en sådan ny värdering ske i samband med att aktier övergår till en ny ägare. I detta fall skedde emellertid inte övergången till den nya ägaren genom köp utan genom bestämmelser i 9 § 1 lagen (1998:1592) om införande av lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan.

Nu behandlades dock frågan på det sätt som redovisats. Det innebar att största möjliga grad av försiktighet tillämpades för att säkerhet skulle råda om att överföringen stod i överensstämmelse med god redovisningssed. Den fortsatta hanteringen har att utgå från detta faktum.

Av den kyrkoordning som fastställdes av 1999 års kyrkomöte framgår i 45 kap. 2 § att kyrkofonden skall bevaras till sitt kapital och utan sammanblandning med andra medel. Den skall förvaltas så effektivt som möjligt och vara placerad på ett sådant sätt att riskerna sprids och fonden uppnår bästa möjliga uthålliga totalavkastning. Fonden skall därtill förvaltas på ett etiskt försvarbart sätt i enlighet med kyrkans grundläggande värderingar.

Av 3 § framgår att till kyrkofonden skall föras avkastning och ersättning från fondens tillgångar. Av avkastningen skall årligen avsättning ske till kapitalet med ett belopp som motsvarar värdeminskning på grund av inflationen.

Då kyrkofondens kapital övertogs från Kammarkollegiet den 1 januari 2000 rådde aktievärden som var extremt höga, både historiskt och sett i dagens perspektiv. En uppfattning som ofta redovisats är att en "börsbubbla" uppstod med värden som inte torde återkomma inom överskådlig tid, även om en viss positiv utveckling av aktievärdena sannolikt kommer att inträffa.

Det börsfall som skett sedan 2000 har inneburit att kyrkoordningens bestämmelse att kyrkofonden skall bevaras till sitt kapital inte har kunnat uppfyllas. I samband med Kyrkomötets beslut 1999 beträffande kyrkoordning för Svenska kyrkan konstaterade Svenska kyrkans centralstyrelse i sin skrivelse (CsSkr 1999:3) att endast kyrkofondsmedlens årliga tillskott i form av utjämningsavgifter och realavkastning borde kunna disponeras. Fondens kapital borde däremot kvarstå intakt. Centralstyrelsen konstaterade dock att ett sådant ställningstagande från Kyrkomötets sida i första hand utgjorde en riktlinje för fondens fortsatta användning:

Kyrkostyrelsen har tolkat kyrkoordningens bestämmelser så att kapitalet skall bevaras över tiden och att det sammanlagda egna kapitalet under vissa perioder kan vara lägre än det värdesäkrade egna kapitalet. De av Kyrkomötet utsedda revisorerna har i sin revisionsberättelse beträffande årsredovisningen för 2001 konstaterat att

Ändå har styrelsen, med tanke på att viss oklarhet rått, känt sig förpliktigad att för sin del i den situation som uppstått tillämpa en stark restriktivitet i de senaste årens budgetarbete. Ambitionen har varit att genom besparingar så långt som möjligt uppfylla kravet att det kapital som härrör från kyrkofonden skall kvarstå intakt. Dessa besparingar har dock på grund av omfattningen av börsfallet varit helt otillräckliga för att möta detta fall.

En konsekvens har ändå blivit att de besparingar som gjorts lett till negativa konsekvenser för Svenska kyrkans verksamhet på nationell nivå och inom utjämningssystemet.

2.2 Behandlingen vid tidigare kyrkomöten

Frågan om kyrkofondens användning diskuterades redan vid 1999 års kyrkomöte, bl.a. med anledning av motionsförslag från Hans-Olof Andrén m.fl. (KMot 1999:123) om en något friare användning av det egna kapitalet. I motionen föreslogs dels att en önskad nivå på den nationella nivåns verksamhet skulle kunna fastställas utan att hänsyn behöver tas till att avkastningen vissa år blir lägre än andra, varför en viss del av det egna kapitalet skulle kunna förbrukas vissa år. Motionärerna ansåg dock att en viss del av det egna kapitalet borde hållas bundet för att förhindra en alltför expansiv inställning på den nationella nivån.

Ekonomiutskottet intog i ett yttrande (KEo 1999:1y) till andra kyrkolagsutskottet samma uppfattning som motionärerna. Ekonomiutskottet konstaterade att det inte går att förutsätta att det alltid skall finnas en positiv avkastning. Därför föreslog utskottet att det egna kapitalet som härrörde från kyrkofonden skulle delas upp i tre fjärdedelar bundet och en fjärdedel fritt eget kapital. Andra kyrkolagsutskottet föreslog i sitt betänkande (2KL 1999:1) att Centralstyrelsen skulle ges i uppdrag att göra en ytterligare analys av förslaget.

Kyrkomötet biföll andra kyrkolagsutskottets hemställan (Kskr. 1999:9).

Kyrkomötet år 2000 biföll ett av Bertil Persson under överläggningen framställt yrkande att Kyrkomötet skulle ge Kyrkostyrelsen i uppdrag att i mål- och rambudgetskrivelsen för Svenska kyrkans nationella nivå åren 2002-2004 klargöra principerna och formerna för en konsolidering av kyrkofondskapitalet.

Kyrkostyrelsen verkställde uppdragen från 1999 och 2000 års kyrkomöten genom att i en skrivelse till 2001 års kyrkomöte (KsSkr 2001:7) föreslå att någon förändring i kyrkoordningen beträffande kyrkofonden tills vidare inte skulle göras. I skrivelsen om mål och rambudget för Svenska kyrkan på nationell nivå (KsSkr 2001:1) behandlades frågan om principerna och formerna för en konsolidering av kyrkofondskapitalet.

I Kyrkostyrelsens skrivelse till 2002 års kyrkomöte med förslag till mål och rambudget för Svenska kyrkans nationella nivå 2003-2005 föreslogs i planeringsunderlaget för Kyrkofondens styrelse att det fria egna kapitalet, som efter värdesäkring av det bundna kapitalet var negativt, snarast borde återfyllas. Kyrkostyrelsen anmälde att man avsåg att tillsammans med Kyrkofondens styrelse arbeta vidare med frågor kring eget kapital och konsolidering.

I en motion av Erna Arnhag m.fl. till 2002 års kyrkomöte (Mot 2002:30) föreslogs Kyrkomötet bl.a. besluta att ge Kyrkostyrelsen i uppdrag att utreda och bereda en ändring i kyrkoordningen 45 kap. 3 § så att den där nämnda värdesäkringen omformuleras till att avse tiden 3-5 år. Frågan om konsolidering av kyrkofondskapitalet behandlades också i en motion av Hans-Olof Andrén m.fl. (Mot 2002:40).

Motionerna behandlades av Budgetutskottet i anslutning till dess betänkande med anledning av Kyrkostyrelsens verksamhetsberättelse och årsredovisning för Svenska kyrkans nationella nivå år 2001 (B 2002:2). Utskottet delade den oro som motionärerna uttryckt beträffande de konsekvenser som utvecklingen på värdepappersmarknaden medför såväl för Svenska kyrkan på nationell nivå som för Svenska kyrkan i övrigt. Utskottet framhöll att det i efterhand står klart att värderingen av de aktier som överfördes från kyrkofonden till Svenska kyrkan på nationell nivå vid årsskiftet 1999/2000, liksom det åtagande som denna värdering innebar i form av värdesäkring, kom att ligga på en för hög nivå och därmed sannolikt inte var långsiktigt hållbar.

Budgetutskottet föreslog att Kyrkomötet skulle uppdra åt Kyrkostyrelsen att utreda och bereda en ändring i 45 kap. 3 § kyrkoordningen så att där nämnda värdesäkring kan omformuleras till att avse tiden 3-5 år, att belysa frågan om kyrkofondens juridiska status och skattekonsekvenser m.m. i perspektivet att kapitalet hanteras separat och kan klassas som en stiftelse; det bör också klargöras huruvida annan form för kapitalets framtida förvaltning skulle kunna bli tänkbar, samt att redovisa utredning med förslag till Kyrkomötet år 2003.

Kyrkomötet biföll Budgetutskottets förslag (KmSkr 2002:25).

2.3 PM angående förvaltning av eget kapital

I en promemoria utarbetad av Ekonomi- och finansfunktionen inom kyrkokansliet konstateras att utvecklingen på aktiemarknaden under de senaste hundra åren visar på en god långsiktig värdetillväxt i storleksordningen 6-8 procent.

Oberoende av om mätperioderna sätts till 1, 5 eller 10 år har det emellertid inom ramen för den långsiktigt gynnsamma värdetillväxten funnits mätperioder som gett s.k. negativ avkastning, dvs. inneburit ett minskat aktievärde.

På den kortfristiga räntemarknaden uppstår inga negativa avkastningstal, men oberoende av om mätperioderna sätts till 1, 5 eller 10 år har avkastningen enstaka perioder varit mycket låg. Med långsiktiga placeringar på räntemarknaden kan negativ avkastning inträffa på kortare mätperioder, medan detta inte erfarenhetsmässigt inträffar vid t.ex. mätperioder om 10 år.

Vidare förutskickas i promemorian att nya redovisningsprinciper som beslutats inom Europeiska gemenskapen skall träda i kraft med början 2005. Till att börja med avser förändringen enbart börsnoterade aktiebolag, men successivt kommer ytterligare juridiska personer att inlemmas i den nya ordningen.

De nya redovisningsprinciperna innebär att finansiella anläggningstillgångar skall redovisas till marknadsvärde, dvs. verkligt värde. Den värdeförändring som uppkommer skall hanteras över antingen resultaträkningen eller Eget kapital. För svensk del innebär detta att gällande redovisningslagstiftning måste ändras och för Svenska kyrkans del, med nuvarande bestämmelser i kyrkoordningen, till en omöjlig situation genom en ytterligare förstärkt påverkan på verksamheten genom de kortsiktiga fluktuationer som inträffar på värdepappersmarknaden.

I promemorian konstateras att verksamheten inom Svenska kyrkan är beroende av avkastningen från kapitalförvaltningen. För att kunna bedriva en långsiktigt hållbar verksamhet krävs ett stabilt avkastningsmått. Det föreslås att kapitalförvaltningen skall följas upp genom en mätning över en längre tidsperiod, 10 år, och att det långsiktiga avkastningskravet normalt skall uppnås under denna längre period. Återigen konstateras dock att fluktuationerna på kapitalmarknaden gör att det också för enstaka sådana mätperioder kan uppstå svårigheter att uppnå det långsiktiga avkastningskravet.

Vidare föreslås att det egna kapitalet skall redovisas som värdesäkrat eget kapital och övrigt eget kapital, varvid det värdesäkrade kapitalet skall räknas upp med inflationen och det övriga egna kapitalet skall utgöra resultatet av överskott eller underskott i kapitalförvaltningen och den övriga verksamheten. Det övergripande målet föreslås vara en förvaltning som på lång sikt skapar en avkastning som är tillräcklig för att värdesäkra såväl det kapital som härrör från kyrkofonden som annat eget kapital.

2.4 Ytterligare granskning av frågan

En särskild granskning har gjorts av dels problemen kring värdesäkring av det kapital som härrör från kyrkofonden, dels värderingen av kyrkofondens kapital i samband med att fonden avvecklades och delar av dess kapital fördes till trossamfundet Svenska kyrkan den 1 januari 2000. Granskningen har utförts av f. generalsekreteraren Sören Ekström och f. generaldirektören Sture Johansson. De har i sitt arbete haft kontakt med bl.a. Kammarkollegiets fondbyrå och företrädare för kyrkokansliet. Deras granskning redovisas här i sammandrag.

Granskningen redovisas som bilaga till denna skrivelse.

Kyrkofonden hade i sin tidiga tillvaro en tydlig stiftelsekaraktär, bildad genom sammanslagning av fondmedel med pensionsändamål. År 1983 fick kyrkofonden emellertid en styrelse, som utgjorde en s.k. nämndmyndighet, alltså en statlig myndighet under regeringen. Med en enkel analogi från AP-fonderna, som i sin helhet kommit att betraktas som statliga myndigheter, är det nog riktigt att påstå att hela kyrkofonden som begrepp har existerat i myndighetsform 1987-2000.

Vid genomförandet av kyrkoreformen den 1 januari 2000 var det uppenbart att de s.k. prästlönetillgångarna (prästlönefastigheter och prästlönefonder) skulle komma att bestå som stiftelseliknande rättssubjekt. Svenska kyrkan skulle då genom Kyrkomötet inte utan normgivningsbefogenheter kunna meddela bestämmelser med bindande verkan om denna egendom, eftersom alla prästlönetillgångarna inte tillhörde rättssubjektet Svenska kyrkan (vilket var det enda man kunde meddela bestämmelser om i den tänkta kyrkoordningen). För att lösa detta gjordes Svenska kyrkan till förvaltare av prästlönetillgångarna och i denna egenskap har man givetvis rätt att utfärda vissa bestämmelser som också återfinns i kyrkoordningen. Denna bakgrund är viktig för att förstå skillnaden mellan prästlönetillgångarnas problematik och vad som hände med kyrkofonden. När det gällde kyrkofonden fanns inte några stiftelserelaterade problem, utan kapitalet kunde föras över genom en lagstiftad äganderättsövergång. Kyrkofondens styrelse försvann som statlig myndighet och äganderätten till kyrkofondens tillgångar övergick på det nya rättssubjektet Svenska kyrkan.

I granskningen påpekas också att det är angeläget att undanröja tanken på kyrkofondens eventuella stiftelsekaraktär.

9 § 1 lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan innehåller en ändamålsbindning (kyrkliga ändamål). Innebörden av denna föreskrift som onekligen har en smula stiftelseprägel är inte helt klar. Den begränsar dock inte på något sätt Svenska kyrkans äganderätt och konstituerar på intet sätt ett stiftelseförhållande.

Att bryta mot ändamålsbestämmelsen kommer såvitt nu kan bedömas inte att leda till följder av den typ som uppträder vid förvaltning av stiftelser. Ändamålsbindningen har inte heller s.k. sakrättslig verkan. Den skyddar inte kyrkofondskapitalet från krav från borgenärer och fordringsägare. Finns inga andra tillgångar tvingas Svenska kyrkan att ta av kyrkofondskapitalet även om borgenärens krav inte kan hänföras till "kyrkliga ändamål".

Den slutsats som dras i granskningen är att staten vid reformen inte har avsett att bevara några stiftelserättsliga egenskaper hos kyrkofonden.

I samband med Svenska kyrkans åtgärder vid millennieskiftets reform aktualiserades frågan om en särskild egen stiftelsebildning. Den bedömdes mycket negativt och avvisades inte minst på grund av de skattemässiga konsekvenserna.

Konstaterandet att Svenska kyrkan aldrig avsett någon egen stiftelsebildning har sin betydelse främst mot bakgrund av den i detta ärende aktuella kyrkoordningsbestämmelsen i 45 kap. 2 §. Inledningsorden i paragrafen ("Kyrkofonden skall bevaras till sitt kapital") uttrycker som påpekas i granskningen just det grundläggande vid en stiftelsebildning nämligen det s.k. varaktighetsrekvisit som har betydelse för stiftelsens rättsliga kapacitet. En stiftelse finns bara så länge det finns något kapital kvar. Är kapitalet förbrukat har stiftelsen försvunnit och finns inte vidare.

Bestämmelsen i 45 kap. 2 § kan emellertid, påpekas det i granskningen, inte ses isolerad från 45 kap. 1 § som uttrycker kyrkofondens uppgifter och 2 § får därför anses vara ett komplement till uppgiftsbeskrivningen som förklarar hur uppgiften skall kunna utföras och ge ledning för förvaltningspolicy och förvaltningseffektivitet. Hit hör också 3 § som i realiteten ställer ett bestämt årligt avkastningskrav på kapitalet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kyrkoordningen har fått en bestämmelse som erinrar om ett av de grundläggande elementen vid stiftelsebildning. Eftersom någon stiftelsebildning inte varit avsedd har detta ingen betydelse. En stiftelsebildning "av misstag" existerar inte enligt svensk rätt. Stiftarviljan måste vara klar och entydig. Härtill kommer att kyrkofonden sedan kapitalet vid millennieskiftet överfördes till det registrerade trossamfundet Svenska kyrkan aldrig har redovisats separat utan alltid som en del av Svenska kyrkans eget kapital.

Slutsatsen av dessa bedömningar blir i granskningen att det i dag inte finns några stiftelserättsliga "restegenskaper" hos kyrkofondskapitalet.

I granskningen konstateras att en lösning på de problem som uppstått vore att slopa kyrkoordningens krav på värdesäkring. Det är emellertid av ekonomiska skäl angeläget att Kyrkomötet ger signalen att största möjliga restriktivitet är nödvändig i budgetarbetet under överskådlig tid. Ordningen med en värdesäkring av det kapital som härrör från kyrkofonden liknas i granskningen med det av riksdagen beslutade utgiftstaket i statsbudgeten, vilket riksdagen själv kan upphäva men som ändå ses som allvarlig samhällsekonomisk markering.

Däremot föreslås åtgärder vad gäller förutsättningarna för beräkningen av vad värdesäkringen innebär. Den uppfattning som uttryckts av Budgetutskottet i dess av Kyrkomötet antagna betänkande, nämligen att värderingen av de från kyrkofonden övertagna aktierna och därmed åtagandet om värdesäkring lagts för högt, får stöd i granskningen.

Värdesäkringen bör ske på en realistisk nivå som bättre avspeglar värdet både före och efter den s.k. börsbubbla som fanns i särskilt hög grad vid tiden för överlämnandet av kyrkofondens kapital. Också de överläggningar som skett med Kammarkollegiets fondbyrå bekräftar det rimliga i en sådan åtgärd.

Ett tänkt ingångsvärde för kyrkofondens kapital den 1 januari 2000 om 2,5 i stället för bokförda 3,2 miljarder kronor föreslås. Differensen motsvarar skillnaden i det för aktierna bokförda värdet hos Kammarkollegiet och trossamfundet Svenska kyrkan vid överföringen den 1 januari 2000. Det hos Kammarkollegiet bokförda värdet har med det historiska perspektiv vi har i dag visat sig vara det mer realistiska, påpekas det i granskningen.

Ett speciellt problem är hur de 0,5 miljarder som under 2002 betalats tillbaka till trossamfundet Svenska kyrkan av Svenska kyrkans försäkringsförening skall behandlas. Motivet till återbetalningen är att den inbetalning som tidigare skett varit för stor. Tre möjligheter redovisas i granskningen, nämligen en hel värdesäkring av beloppet, ingen värdesäkring av beloppet och delvis värdesäkring av beloppet. Något förslag i valet mellan alternativen läggs inte fram i granskningen.

Slutligen tillstyrks förslaget i den nyss nämnda promemorian från Ekonomi- och finansfunktionen att värdesäkringen av det kapital som härrör från kyrkofonden bör bedöms under längre perioder, t.ex. tio år. En begränsning föreslås emellertid genom regler som sätter en gräns för hur stor del av det kapital som härrör från kyrkofonden som högst får användas vid varje enskilt tillfälle.

2.5 Överväganden och förslag

Kyrkofonden utgör inte någon stiftelse

I granskningen redovisas slutsatsen att kyrkofonden inte kan anses utgöra en stiftelse och att inga stiftelserättsliga regler är tillämpliga på densamma.

Detta utesluter i sig inte att Svenska kyrkan nu vidtar åtgärder för att bilda en stiftelse av kapitalet. Eftersom det i Mot 2002:30 framhålls att det bör "göras en ingående analys om huruvida stiftelseformen kan vara lämplig eller huruvida annan form för kyrkofondens kapital bör sökas" vill vi ge vår syn på stiftelseformens eventuella lämplighet i nuläget.

Stiftelseformen avvisades i den ekonomiutredning som föregick reformen. Motiven var främst osäkerhet i skattefrågor. Denna osäkerhet består, men det finns också andra negativa inslag i en stiftelsebildning. I det följande redovisas följande frågekomplex hänförliga till en stiftelsebildning i nuläget.

· Skattefrågor

· Organisationsfrågor

· Styrmedel

Problemet i fråga om skatter är att bedömningen beror på vilket ändamål en tänkt stiftelse får. Om ändamålet skall begränsas så att skattesituationen motsvarar dagens så "låses kapitalet inne" och kyrkans möjlighet att använda kapitalet för olika syften begränsas avsevärt.

En stiftelse kan i organisatoriskt hänseende få Kyrkofondens styrelse eller alternativt Kyrkostyrelsen som förvaltare genom stiftarens förordnande. I övrigt kommer emellertid stiftelselagen att gälla fullt ut.

Någon möjlighet att genom t.ex. bestämmelser i kyrkoordningen komplettera eller modifiera vad som gäller enligt stiftelselagen finns naturligtvis inte. Förekomsten av en stiftelse "mitt inne" i den rikskyrkliga organisationen kan komma att hämma organisatorisk samverkan, samspel och utveckling i denna organisation.

Av den närliggande rikskyrkliga historien, dvs. den kyrkliga organisationen före den 1 januari 2000, framgår på flera sätt de svårigheter som kan följa av stiftelseformen. De organisatoriska och verksamhetsmässiga behoven förändrades redan tidigt efter det att Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV) bildats. Också en utbyggd samverkan som hade en bred acceptans tvingade vid flera tillfällen fram komplicerade förfaringssätt då den skulle genomföras. I kyrkans nära omgivning erbjuds ytterligare möjligheter att studera stiftelseinstitutets komplikationer. Diakoniinstitutionerna Ersta och Stora Sköndal samarbetar om en sedan några år etablerad högskola. Den har emellertid ännu inte fått en rättsligt självständig form. En viss problematik har därvid bestått i att Stora Sköndal är en stiftelse medan Ersta är en ideell förening. Sigtunastiftelsen är en rörelsedrivande stiftelse, där emellertid varje använd krona måste redovisas efter det ändamål den använts till för att inte sprida "skattesmitta" mellan skattefri och skattepliktig verksamhet inom stiftelsen.

En ny stiftelse för kyrkofondskapitalet måste förses med styrmedel genom stiftarens förordnande, stadgar och andra föreskrifter som stiftaren ger vid stiftelsebildningen. Detta är föga flexibelt eftersom dessa därefter inte kan ändras på ett någorlunda enkelt sätt. Ändringar måste följa den ordning för detta som finns i stiftelselagen.

Med hänvisning till angivna väsentliga faktorer vid en tänkt stiftelsebildning konstaterar vi att en rad negativa egenskaper skulle vara förenade med en stiftelse för kyrkofondskapitalet. Då dessa inte heller vägs upp av några synliga positiva effekter av en stiftelsebildning vill vi bestämt avvisa denna tanke.

Värdesäkring av eget kapital

Vi delar den oro som i flera sammanhang uttryckts beträffande börsutvecklingens konsekvenser för Svenska kyrkan, bl.a. på nationell nivå. Emellertid fordrar frågan om värdesäkring enligt vår mening ytterligare överväganden. Vi avser därför att återkomma till 2004 års kyrkomöte i denna fråga.