Organisationsutskottets betänkande 2003:1 Strukturfrågor inom Svenska kyrkan

Kyrkomötet O 2003:1

Sammanfattning

Kyrkoordningen

Bestämmelserna om den territoriella församlingsindelningen finns i 37 kap. kyrkoordningen. Av 1 § framgår att det är stiftsstyrelsen i respektive stift som beslutar i dessa frågor. Vidare framgår att en indelningsförändring får ske om den ger bättre förutsättningar för församlingen eller församlingarna att utföra sina uppgifter. De s.k. församlingskriterierna finns angivna i 2 §. Det första kriteriet, som innehåller kravet på minst en gudstjänst varje vecka, skall kopplas till bestämmelserna i 17 kap. 3 § som föreskriver att en huvudgudstjänst skall firas i varje församling alla söndagar och kyrkliga helgdagar. Undantagen från denna huvudregel framgår av bestämmelsens andra-fjärde stycke.

De övriga församlingskriterierna är att det skall finnas minst ett kyrkorum invigt i Svenska kyrkans ordning i församlingen och att det skall finnas människor som tar ansvar för att församlingens uppgifter blir utförda och som är beredda att åta sig förtroendeuppdrag i församlingen.

Enligt 37 kap. 2 § sista stycket får en församling om det finns särskilda skäl undantas från en indelningsändring, även om den inte uppfyller de ovan angivna kriterierna.

Slutligen skall även punkten 22 i övergångsbestämmelserna till kyrkoordningen nämnas. Enligt denna får en församling som inte uppfyller kriterierna i 37 kap. 2 § finnas kvar till utgången av 2005 utan något särskilt beslut.

1999 års kyrkomöte

Nu återgivna bestämmelser fick sin slutliga utformning först vid 1999 års kyrkomötes behandling av kyrkoordningsförslaget. Ett stort antal motioner rörande såväl gudstjänstkravet som församlingskriterierna behandlades vid detta tillfälle. Behandlingen av dessa finns redovisade i andra kyrkolagsutskottets betänkande 2KL 1999:1 under avsnitt 2 Församlingskriterier och gudstjänstliv, sid. 56-59. Där framgår utskottets grundläggande syn på frågan om församlingsindelningen:

En nödvändig utgångspunkt för församlingsindelningen är det som är konstitutivt för kyrkan. Det går inte att tala om församlingen som kyrkans grundläggande enhet utan gudstjänsterna och gudstjänstgemenskapen. Församlingen får inte reduceras till en indelningsenhet. Att gudstjänsterna är nödvändig för församlingen betyder inte att man kan bortse från andra aspekter. Om Svenska kyrkan skall kunna fylla sin uppgift som en folkkyrka, måste församlingen vara väl integrerad i det samhälle där den är satt att verka. Det hör till folkkyrkans karaktär att möta människor i vardagen och vid avgörande händelser i livet.

Att stärka församlingens ställning är att skapa förutsättningar för att församlingen skall kunna fullgöra sin grundläggande uppgift att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission. Det är naturligt att samhällets utveckling påverkar församlingsstrukturen. När människor flyttar samman i storstäder måste det bildas nya församlingar. Alltför stora församlingar riskerar att bli administrativa enheter som paraplyn över ett antal egentliga församlingar. Alltför små församlingar riskerar också att reduceras till delar av det som är en större egentlig församling. En församling måste ha en viss egen styrka om den skall kunna stärkas ytterligare genom den ansvarsfördelning som finns i kyrkoordningen. Detta även om det är naturligt och behövs en samverkan mellan flera församlingar på många områden.

Till det som gör att församlingen kan vara och framträda som kyrkan på sin ort hör ett regelbundet gudstjänstliv. Det innebär i normalfallet att det firas en huvudgudstjänst varje söndag och kyrklig helgdag. Det måste också finnas människor som på olika sätt tar ansvar för att församlingens grundläggande uppgift blir utförd.

Förändringar i församlingsstrukturen måste ske i en öppen dialog mellan dem som har olika uppgifter och ansvar i en sådan process. Denna process är ett samspel mellan församling och stift, liksom mellan de båda stiftsorganen domkapitlet och stiftsstyrelse. Det är viktigt att församlingskriterierna tar sin utgångspunkt i vad församlingen är och inte i att den måste bestå av ett visst antal människor. Därför är det viktigt att kyrkoordningen ger möjligheter till att finna lokala lösningar och till ett lokalt engagemang. Det är i det perspektivet man skall se t.ex. bestämmelserna som stärker församlingens ställning i budgetprocessen när den tillhör en samfällighet.

Gudstjänstlivet måste kunna formas utifrån lokala förutsättningar och resurser. Det måste för varje församling finnas en präst som har det pastorala ansvaret, men församlingens fortlevnad skall inte enbart vara beroende av tillgången på präster. Vidgade möjligheter till lekmannaledda gudstjänster har sin betydelse i bl.a. detta sammanhang.

Församlingssammanläggningar måste kunna förenas med ett bibehållande av ett engagemang på sockennivå för den egna kyrkobyggnaden. Relationsförändringen innebär att det nuvarande kyrkokommunala regelsystemet för hur församlingen styrs upphör och ersätts av kyrkoordningens bestämmelser. En följd av detta är bl.a. att de nuvarande delegationsbestämmelserna i kyrkolagen tagits bort. Det faktum att regler om delegation saknas i kyrkoordningen innebär inte att kyrkorådets delegationsmöjligheter försvunnit. Det innebär i stället att kyrkorådet har full frihet att på eget ansvar själv bestämma till vem eller vilka man vill uppdra beslutanderätt och det närmare innehållet i en sådan. En konsekvens av denna avreglering är bl.a. att det ökar församlingarnas möjligheter att utveckla och förbättra ett distriktsvis bedrivet församlingsarbete. Sålunda kan exempelvis kyrkorådet i församlingen överlåta drift och skötsel av en kyrka till ett sockenråd, distriktskyrkoråd eller liknande. Detta organ kan även på delegation ges i uppgift att disponera medel för verksamhet relaterad till distriktet eller området. Denna möjlighet kan utnyttjas för att motverka en stor del av de nackdelar som många anser kan följa av en församlingssammanläggning.

Samtidigt som kyrkoordningen anger vad som är "normalordningen" måste den ge utrymme för lokala variationer. Dialogen mellan församlingar och stift riskerar annars att bli meningslös.

I en av motionerna, 1999:16, krävdes att ändringar i församlingsindelningen skulle grundas på frivillighet från berörda församlingars sida. Utskottet var av annan uppfattning och anförde särskilt om detta:

Strävan efter frivillighet måste vara den givna utgångspunkten när beslut fattas om församlingsindelning. Det är dock inte möjligt att bestämma att det alltid skall råda frivillighet. Utan ett fungerande gudstjänstliv inom de ramar domkapitlet funnit nödvändiga eller utan förtroendevalda som tar ansvar för församlingens styrelse kan den inte bestå. Det är inte lämpligt att i kyrkoordningen skriva in att vissa församlingar skall ha rätt att bestå.

2001 års kyrkomöte

Vid 2001 års kyrkomöte behandlades två motioner som bägge syftade till att ge de små församlingarna möjlighet att förbli egna församlingar. Den ena, motion 2001:65, ville öppna en möjlighet för en tidigare församling som blivit föremål för församlingssammanslagning att återfå sin rätt att vara egen församling medan den andra, motion 2001:67, ville säkerställa de mindre församlingarnas rätt att bestå som egna församlingar och att ändringar i församlingsindelningen skulle grundas på frivillighet.

På förslag av detta utskott avslog kyrkomötet motionerna. Som motiv för sitt ställningstagande anförde utskottet följande i sitt betänkande O 2001:8:

Vad först gäller motion 65 bör klargöras att den aktualiserade situationen inte utgör något specialfall. De i kyrkoordningen reglerade allmänna förutsättningarna för indelningsändringar gäller även när en tidigare församling vill återfå sin ställning som egen församling. Det saknas mot den bakgrunden anledning att införa en särskild reglering för just detta fall. Utskottet föreslår därför att motionen skall avslås.

Beträffande den frivillighet i indelningsfrågor som motion 67 syftar till delar utskottet andra kyrkolagsutskottets uppfattning såsom den kommit till uttryck i ovan citerade avsnitt av betänkandet 2KL 1999:1, dvs. att strävan efter frivillighet måste vara den givna utgångspunkten när beslut om församlingsindelning fattas. Detta synsätt är också grunden till att strukturfrågor i första hand bör bearbetas utifrån ett lokalt perspektiv. I likhet med andra kyrkolagsutskottet anser organisationsutskottet att det inte är lämpligt att i kyrkoordningen skriva in att vissa församlingar skall ha rätt att bestå. Utskottet föreslår därför att motionen skall avslås.

Utskottet kan konstatera att samtliga de i detta betänkande behandlade motionerna speglar en stor oro och rädsla för att de församlingskriterier som fastslagits i kyrkoordningen har lett och kommer att leda till oönskade församlingssammanläggningar. Antalet församlingssammanläggningar efter relationsförändringen har enligt motion 49 varit "oroväckande stort" och inger t.o.m. enligt motion 90 "förskräckelse". I motion 96 används begreppet expropriation för att beskriva den makt stiftsstyrelsen har fått när det gäller beslutanderätten i indelningsfrågor. Kritiken mot de genomförda förändringarna går ut på att de medfört minskat engagemang från såväl förtroendevalda som anställda och ett allmänt avtagande kyrkligt intresse. Det hävdas också att många församlingssammanslagningar beslutats utan det samspel och samförstånd mellan församlingar och stift som förutsatts i förarbetena till de nu gällande bestämmelserna. Samtliga motioner förespråkar någon form av utvärdering eller utredning för att komma till rätta med de uppkomna problemen.

Utskottet har viss förståelse för den oro och den misstro som motionerna ger uttryck för, både när det gäller det sätt på vilket indelningsändringarna skett och hur bestämmelserna kommer att tillämpas i det framtida strukturarbetet. Utskottet menar dock att den syn på förutsättningarna för indelningsändringar som kom till uttryck i de ovan citerade delarna av andra kyrkolagsutskottets betänkande till 1999 års kyrkomöte fortfarande är riktig. Utskottet vill särskilt peka på vikten av en öppen dialog och ett samspel mellan församling och stift när frågor om förändring i församlingsstrukturerna hanteras. Det finns emellertid mot denna bakgrund inte någon anledning att nu initiera några förändringar i kyrkoordningen på denna punkt. Detta medför bl.a. att utskottet inte är berett att förorda någon framflyttning av den tidpunkt som finns angiven i punkt 22 i övergångsbestämmelserna, vilket yrkats i motionerna 49, tredje att-satsen, och 90, andra att-satsen. Motionerna bör därför avslås i dessa delar.

Utskottet kan konstatera att det inte finns någon helhetsbild över hur strukturarbetet bedrivits i de olika stiften. Så mycket är dock klart att stiften drivit dessa frågor på varierande sätt och med olika resultat. I många stift har särskilda strukturgrupper tillsatts för att närmare analysera och utvärdera de genomförda förändringarna. Det förhållande att strukturfrågorna inte hanterats på ett enhetligt sätt i de olika stiften är, mot bakgrund av stiftens ansvar för dessa frågor, naturligt. Det är stiften och inte den nationella nivån som har ansvaret för att församlingsindelningen är lämplig och ändamålsenlig utifrån stiftets egen struktur och egna förutsättningar att på bästa sätt främja församlingslivet i församlingarna.

Bestämmelserna i kyrkoordningen om indelningen på den lokala nivån är emellertid gemensamma för alla stift. Det finns därför enligt utskottet ett behov av att få en samlad kunskap om både effekten av dessa bestämmelser och hur de har tillämpats i de olika stiften. Även stiftens egna erfarenheter av de beslutade indelningsändringarna är naturligtvis av intresse i detta sammanhang. Kyrkostyrelsen bör mot denna bakgrund ges i uppdrag att från stiften begära in nödvändig information för att uppnå detta ändamål och sammanställa informationen i en rapport att redovisa för kommande års kyrkomöte.

Församlingsindelning

37 kap. 15 § En ändring i församlingsindelningen träder i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie kyrkoval har ägt rum.

En ändring som är av så begränsad omfattning att församlingen även under återstoden av mandatperioden bör kunna företrädas av tidigare valda organ träder i kraft den 1 januari det år som bestämts i beslutet. Detsamma gäller om stiftsstyrelsen fattat beslut enligt 14 §.

Pastoratsreglering

37 kap. 28 § En ändring i pastoratsindelningen träder i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie kyrkoval har ägt rum.

37 kap. 29 § Ett beslut om att ändra pastoratsindelningen skall fattas senast ett år innan det skall träda i kraft.

Kyrkostyrelsen skall genast underrättas om alla beslut om sådana ändringar.

Rättigheter och skyldigheter

30 § Sedan en indelningsändring har beslutats kan en församling eller samfällighet enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. Om indelningsdelegerade skall utses gäller dock detta först sedan dessa delegerade har valts.

Flerpastoratssamfälligheter

37 kap. 37 § En ändring i indelningen i en flerpastoratssamfällighet träder i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie kyrkoval har ägt rum.

37 kap. 38 § Ett beslut om att ändra indelningen i en flerpastoratssamfällighet skall fattas senast ett år innan det skall träda i kraft.

Kyrkostyrelsen skall genast underrättas om alla beslut om sådana ändringar.

37 kap. 39 § Sedan en indelningsändring har beslutats kan en flerpastoratssamfällighet enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. Om indelningsdelegerade skall utses gäller dock detta först sedan dessa delegerade har valts.

Kontraktsindelningen

37 kap. 43 § En ändring i kontraktsindelningen träder i kraft vid den tidpunkt som beslutats, med den inskränkning som anges i 40 §. (Kommentar: Kontraktsindelningen skall vara oförändrad det år då ordinarie kyrkoval äger rum och det närmast följande året)

Kyrkostyrelsen skall genast underrättas om alla beslut om ändringar i kontraktsindelningen.

Stiftsindelningen

37 kap. 48 § En ändring i stiftsindelningen enligt 45 § träder i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie kyrkoval har ägt rum.

37 kap. 49 § Ett beslut om en ändring i stiftsindelningen enligt 45 § skall meddelas senast ett år innan det skall träda i kraft.

Indelningsdelegerade kan beskrivas som ett interimistiskt beslutande organ som kan finnas från det att beslut om den ändrade indelningen har fattats till dess den nya indelningen träder ikraft. Syftet är att ge den nya enheten ett representativt organ fram till dess att indelningsändringen träder ikraft.

I varje församling skall det firas regelbunden gudstjänst.

Kyrkoordningen måste tydligt uttrycka grundkriterierna för vad en församling är, men också innehålla en sådan reglering att den möjliggör pastorala hänsynstaganden av olika slag, inte minst kring gudstjänstfirandet.

Som ett första kriterium för en församling anges i kyrkoordningsförslaget att huvudgudstjänst normalt firas varje sön- och helgdag eller åtminstone en gudstjänst varje vecka. (...) Läronämnden finner att den intention som uttrycks i kyrkoordningsförslaget, att huvudgudstjänst normalt firas varje sön- och helgdag i en församling, är riktig. Samtidigt menar Läronämnden att gudstjänstlivet alltid bör utformas med hänsyn till lokala förhållanden och förutsättningar. Regler för gudstjänstliv och den territoriella församlingsindelningen bör vara utformade med hänsyn till båda dessa aspekter. Huvudregeln är dock att huvudgudstjänst firas i en församling varje sön- och helgdag eller att åtminstone en gudstjänst firas varje vecka.

Per Westberg

Läronämndens yttrande 2003:4y Församlingssammanslagningar

Till Läronämnden har för yttrande överlämnats motionen 2003:3 av Lars-Ivar Ericson, Församlingssammanslagningar.

Som ett första kriterium för en församling anges i kyrkoordningsförslaget att huvudgudstjänst normalt firas varje sön- och helgdag eller åtminstone en gudstjänst varje vecka. (...) Läronämnden finner att den intention som uttrycks i kyrkoordningsförslaget, att huvudgudstjänst normalt firas varje sön- och helgdag i en församling, är riktig. Samtidigt menar Läronämnden att gudstjänstlivet alltid bör utformas med hänsyn till lokala förhållanden och förutsättningar. Regler för gudstjänstliv och den territoriella försalingsindelningen bör vara utformade med hänsyn till båda dessa aspekter. Huvudregeln är dock att huvudgudstjänst firas i en församling varje sön- och helgdag eller att åtminstone en gudstjänst firas varje vecka.

Bo Larsson

Budgetutskottets yttrande 2003:2y Utredningsuppdrag till Kyrkostyrelsen

Till Ekonomi- och Egendomsutskottet samt till Organisationsutskottet

David Axelson-Fisk