Motion till Kyrkomötet 2002:51 av Erna Arhag om kyrkorättsligt råd

Kyrkomötet Mot 2002:51

I inledningen till kyrkoordningen anges bl.a. följande:

En huvuduppgift för kyrkoordningen är att ange de strukturer och beslutsformer som ger de bästa förutsättningarna för Svenska kyrkan att fullgöra sin kallelse. Härtill kommer uppgiften att bevara och stärka enheten och gemenskapen bland dem som tillhör Svenska kyrkan, mellan församlingar och stift och med hela den världsvida kyrkan. Kyrkoordningen behöver kontinuerligt ses över och anpassas till nya förutsättningar för att kunna fullfölja sin uppgift.

Av 10 kap. kyrkoordningen framgår att det är Kyrkomötet som Svenska kyrkans högsta beslutande organ som beslutar om kyrkoordningen. Kyrkomötet har i kyrkoordningen bestämt att det i första hand är Kyrkostyrelsen som skall bereda Kyrkomötets beslut (se 10 kap. 4 §). I sista hand ankommer beredningen i Kyrkomötet på dess utskott (se 11 kap. 11 §). 1999 års kyrkomöte underströk dock betydelsen av kyrkomötesledamöternas självständighet gentemot Kyrkostyrelsen (se motion 1999:114, 2KL 1999:1 avsnitt 11.8).

Vid 2000 års kyrkomöte slog Kyrkomötet - i enlighet med vad Kyrkorättsutskottet och Läronämnden uttalat - fast principen att upprätthålla kyrkoordningen som ett sammanhållande instrument och noga beakta att beredningen av beslut om korrigeringar och sakliga ändringar i kyrkoordningen sker på ett sådant sätt att kyrkoordningens auktoritet inte sätts i fråga (se Kr 2000:1 och Ln 2000:1). Kyrkrättsutskottet betonade att Kyrkomötet bör vara det forum där det förs en fortlöpande och levande diskussion om kyrkoordningen i syfte att åstadkomma ett regelverk som på bästa sätt främjar församlingar och stift. Utskottet uttalade vidare bl.a. följande (Kr 2000:1 s. 5):

När ett konkret förslag till ändring läggs fram bör Kyrkomötet, efter en seriös behandling, uttala sin mening och, om frågan så kräver, se till att den utreds grundligt. Detta bör gälla oavsett om frågan om ändring har väckts av en ledamot genom motion, Kyrkostyrelsen i en skrivelse eller av ett utskott vid sakbehandlingen av ett ärende. I ett sådant utredningsförfarande bör ingå en remiss av ändringsförslagen, till del för att inhämta synpunkter men också för att uppnå en bred förankring av de tänkta ändringarna. Först därefter bör frågan läggas fram för Kyrkomötet för beslut.

Kyrkorättsutskottet tillkom efter beslut av 1999 års kyrkomöte (jfr 2KL 1999:2 s. 4 f.). Utskottet har - som framgår av 4 kap. 21 § arbetsordningen (SvKB 1999:3) bl.a. till uppgift att innan ett annat utskott avger ett betänkande i ett ärende som kan medföra ändringar i Kyrkoordningen avge yttrande vad avser de förslag till bestämmelser som föreslås ingå i eller fogas till betänkandet. Kyrkorättsutskottet har beskrivit sin roll i detta avseende på följande sätt (se Kr 2001:2):

Kyrkorättsutskottets roll kan därmed närmast liknas vid den funktion som lagrådet har när det gäller att - på begäran av regeringen eller av ett riksdagsutskott - yttra sig över förslag till nya eller ändrade lagar. Enligt regeringsformen skall lagrådets granskning avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna, rättsordningen i övrigt och rättssäkerhetens krav, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, om förslaget är så utformat att det kan antas tillgodose avgivet syfte och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

I sammanhanget av intresse är att Centralstyrelsen innan man lade fram kyrkoordningsförslaget till 1999 års kyrkomöte tillkallade en särskild juridisk granskningsgrupp av fem fristående domare och andra kvalificerade jurister som främst granskade "författningstexten" (se CsSkr 1999:3 s. 2-13 och bilaga 4).

Den ordning som Kyrkomötet valt för granskning av förslag till ändringar i kyrkoordningen ställer vissa särskilda krav. Först behöver Kyrkorättsutskottet ha en sammansättning med ledamöter som har en särskild erfarenhet och kunskap på det kyrkorättsliga området. Sekreteraren i utskottet måste också ha vana vid granskning av författningstext från t.ex. regeringskansliet och bör lämpligen inte ha deltagit i kyrkokansliet med utarbetandet av kyrkoordningsbestämmelserna för att kunna medverka i en så fristående granskning som möjligt. Vidare måste Kyrkorättsutskottet ges tillräcklig tid till granskningen under Kyrkomötets första session och utan att det i onödan uppehåller andra utskotts arbete och det egna utskottets beredning av övriga ärenden. Den förkortning av kyrkomötessessionerna som gjorts i vart fall för 2002 års kyrkomöte försvårar givetvis på ett allvarligt sätt för Kyrkorättsutskottet att fullgöra sitt arbete.

Slutligen, men inte minst väsentligt, är att de - oftast omfattande - ändringsförslag som Kyrkostyrelsen lägger fram skall var ordenligt beredda. Det finns allvarliga invändningar mot Kyrkostyrelsens beredning av ändringar i kyrkoordningen. Ett skäl till detta är säkert att rättschefen i kyrkokansliet inte getts samma självständiga ansvar för den slutliga juridiska kontrollen av samtliga förslag och egna beslut som en rättschef i regeringskansliet normalt har. Rättschefen har t.ex. inte någon självständig rätt att närvara vid Kyrkostyrelsens sammanträden eller få anteckna en avvikande mening till protokollet. Följden är att flera av de förslag till kyrkoordningstexter som läggs till 2002 års kyrkomöte för beslut bara har presenterats för styrelsen vid ett tillfälle. I flera fall ha förslagen tagits fram i stor tidsnöd och utan att ens någon delning (dvs. enklare remissförfarande) gjorts. Beredningen uppfyller således inte de krav som 2000 års kyrkomöte slog fast. Det blir därmed en i det närmaste omöjlig uppgift för Kyrkorättsutskottet att på ett godtagbart sätt fullgöra sin uppgift som "kyrkans lagråd". Risken är därför stor att redan 2003 års kyrkomöte kommer att behöva göra justeringar i de ändringar som 2002 års kyrkomöte avses besluta om. Detta undergräver kyrkoordningens auktoritet och legitimitet.

Det behövs därför - i vart fall i de något mera omfattande ärendena - komma till stånd någon form av en fristående juridisk granskning på ett tidigare stadium av ett ärendes beredning, dvs. innan Kyrkostyrelsen fattat slutligt beslut om skrivelse till Kyrkomötet. I sitt remissvar över promemorian "Inventering av behov av ändringar i kyrkoordningen" anför Överklagandenämnden i detta avseende följande:

--- det ifrågasättas om det inte finns skäl att inrätta ett särskilt juridiskt råd på nationell nivå inom Svenska kyrkan med uppgift att granska och yttra sig över förslag till ändringar i kyrkoordningen. Granskningen skulle förslagsvis kunna utformas efter förebild av den granskning av lagförslag som genomförs av Lagrådet. Ett sådant råd skulle t.ex. kunna bestå av ordförandena och vice ordförandena i de särskilda nämnderna. På motsvarande sätt som Kyrkostyrelsen, enligt 12 kap. 3 § andra stycket kyrkoordningen, är skyldig att hämta in yttrande från Biskopsmötet vid beredningen av styrelsens beslut i teologiska och ekumeniska frågor av större vikt, bör Kyrkostyrelsen vara skyldig att hämta in yttrande från ett sådant juridiskt råd innan styrelsen föreslår ändringar i kyrkoordningen. Undantag bör bara gälla för de fall hörande av det juridiska rådet skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om ett hörande skulle fördröja behandlingen av frågan om ändring i kyrkoordningen så att avsevärt men skulle uppkomma.

Jag anser att frågan om det juridiska granskningen av Kyrkostyrelsens förslag till ändringar i kyrkoordningen närmare behöver regleras och föreslår att Kyrkostyrelsen får i uppdrag att till 2003 års kyrkomöte återkomma med förslag i frågan. Frågans vidare beredning hindrar givetvis inte Kyrkostyrelsen att inför de förslag till ändringar som styrelsen avser att lägga fram för beslut av 2003 års kyrkomöte underställs en särskild tillkallad granskningsgrupp på det sätt Centralstyrelsen gjorde år 1999.

Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att Kyrkomötet beslutar

att uppdra åt Kyrkostyrelsen att till 2003 års kyrkomöte lägga fram förslag till de ändringar i kyrkoordningen som behövs för att garantera en fristående juridisk granskning av de förslag till kyrkoordningsändringar som Kyrkostyrelsen i skrivelser till Kyrkomötet avser att lägga fram.

Åhus den 10 juli 2002

Erna Arhag