Kyrkomötet Organisationsutskottets betänkande 2007:7
Strukturfrågor

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas fyra motioner som på olika sätt rör strukturfrågor. I motion 2007:49 föreslås Kyrkomötet uppdra till Kyrkostyrelsen att tillsätta en utredning med syfte att förenkla och förtydliga kyrkans lokala nivå: pastoralt, administrativt och ekonomiskt. I motion 2007:65 föreslås ett utredningsuppdrag avseende hur kyrkoordningens formulering av första stycket i inledningen till andra avdelningen, om församlingarna, bör förtydligas. Motion 2007:82 föreslår att Kyrkostyrelsen ges i uppdrag att snarast tillsätta en utredning för att ge bättre förutsättningar för en genomgripande församlings- och pastoratsreglering. Slutligen föreslås Kyrkomötet i motion 2007:86 ge Kyrkostyrelsen i uppdrag att utreda och till Kyrkomötet 2008 lägga fram ett förslag på om och hur distrikt och distriktspräster kan regleras i kyrkoordningen.

Utskottet instämmer i vad som anförs i motion 2007:49 och föreslår bifall till denna motion. De intentioner som förs fram i motion 2007:65 ligger enligt utskottets mening i linje med vad som förs fram i motion 2007:49 och bör därför beaktas i det föreslagna utredningsarbetet. Beträffande motion 2007:86 konstaterar utskottet att beslutsförslaget syftar till att införa en reglering av distrikt och distriktpräster i kyrkoordningen. Eftersom den utredning som blir följden av ett bifall till motion 2007: 49 även skall belysa frågor som rör s.k. distrikt och socknar föreslår utskottet avslag på motionen. Beträffande motion 2007:82 bör det enligt utskottets mening inte komma ifråga att parallellt med den utredning som nu föreslås initiera en särskild utredning för att förbättra förutsättningarna för en genomgripande församlings- och pastoratsreglering varför utskottet föreslår avslag på motionen.

Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut

1. Kyrkomötet beslutar att, med bifall till motion 2007:49 och med anledning av motion 2007:65, uppdra till Kyrkostyrelsen att tillsätta en utredning med syfte att förenkla och förtydliga kyrkans lokala nivå: pastoralt, administrativt och ekonomiskt.

2. Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2007:65.

3. Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2007:82.

4. Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2007:86.

Redogörelse för ärendet

Motionerna

Motion 2007:49 av Caroline Krook och Sven Thidevall, Utredning av Svenska kyrkans lokala nivå

Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att tillsätta en utredning med syfte att förenkla och förtydliga vår kyrkas lokala nivå: pastoralt, administrativt och ekonomiskt.

Motion 2007:65 av Bo Hansson, Förtydliga kyrkoordningens formulering, att församlingen är den primära enheten!

Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att utreda hur kyrkoordningens formulering av första stycket i inledningen till andra avdelningen, om församlingarna, bör förtydligas.

Motion 2007:82 av Mats Hagelin, Genomgripande församlings- och pastoratsreglering

Kyrkomötet beslutar att ge Kyrkostyrelsen i uppdrag att snarast tillsätta en utredning för att ge bättre förutsättningar för en genomgripande församlings- och pastoratsreglering i Svenska kyrkan.

Motion 2007:86 av Per Ingvarsson, Var finns distriktsprästen i kyrkoordningen?

Kyrkomötet beslutar att uppdra till Kyrkostyrelsen att utreda och till Kyrkomötet 2008 lägga fram ett förslag på om och hur vi kan få in distrikt och distriktspräster i kyrkoordningen.

Läronämnden

Läronämnden har yttrat sig över motionerna 2007:49, 2007:65 samt 2007:82. Yttrandet Ln 2007:13y är bifogat betänkandet som bilaga 1.

Utskottet

Bakgrund

Kyrkans lokala nivå

I lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan anges att församlingen är lokal enhet inom kyrkan. I inledningstexten till 2 kap. kyrkoordningen anges att Svenska kyrkan lokalt framträder som en församling och att denna är den primära enheten inom kyrkan.

Enligt 2 kap. 7 § kyrkoordningen är ett pastorat kyrkoherdens tjänstgöringsområde. När flera församlingar utgör ett pastorat samverkar de i en samfällighet som svarar för ekonomisk utjämning, resurshushållning och service (pastoratssamfällighet). Även församlingar inom flera pastorat får bilda en samfällighet (flerpastoratssamfällighet).

Före relationsändringen utgjorde församlingarna kyrkliga kommuner vilket medförde att regleringen i kyrkolagen byggde på den kommunala lagstiftningen. Att kyrkolagen bildade utgångspunkt för det utredningsarbete som föregick kyrkoordningen har medfört att kyrkoordningens bestämmelser om den lokala nivån – särskilt bestämmelserna om den organisatoriska uppbyggnaden och det demokratiska beslutfattandet – till stora delar liknar vad som gällde före relationsändringen.

I huvudbetänkandet från utredningsarbetet Förslag till kyrkoordning (SKU 1998:1) anförde utredningen att det stod klart att den lokala strukturen med den väldiga spännvidden mellan den största och den minsta församlingen bidrog till att den lokala organisationen blev komplicerad. Till detta bidrog också enligt utredningen att det inte fanns en utan flera olika grundmodeller för hur den lokala organisationen kunde vara utformad. Det kunde också sägas, menade man, att det ofta inte var fråga om en lokal nivå då det lokalt fanns beslutande och verkställande organ på flera nivåer. Utredningen menade att dessa förhållanden kunde aktualisera behovet av mera långtgående förändringar i den lokala strukturen. Eftersom det i utredningsdirektiven angetts att utredningsarbetet inte borde syfta till några genomgripande ändringar av den kyrkliga indelningen valde utredningen dock att inte lägga fram några sådana förslag. Man ville emellertid från utredningens sida peka ut den riktning kyrkan på sikt borde sträva mot när det gällde den lokala organisationen. Utredningen menade härvid att enförsamlingspastoratet som organisationsform var det som kom närmast det naturliga idealet med en enkel, lättförståelig och tydlig organisation med ett klart samband mellan befogenheter och ansvar. I enförsamlingspastoratet fanns, framhöll man, ett beslutande organ valt direkt av dem som tillhör församlingen och ett enda kyrkoråd med det samlade ansvaret för alla personalfrågor vilket innebar att samma organ beslutade om utdebiteringens storlek och hade ansvaret för verksamhetsplan och budget.

Demokratiutredningen konstaterade i sitt delbetänkande Välja med förtroende (SKU 2006:2) att det skett mycket omfattande förändringar i den lokala kyrkliga indelningen under tiden efter 2000 och att det framförallt var församlingsindelningen som påverkats. Utredningen uppfattade detta som en indikation på att det funnits ett uppdämt behov av en förändring i församlingsstrukturen. Man konstaterade också att en församling behöver ha en viss storlek för att kunna fullgöra sin grundläggande uppgift och såg att det ökade antalet församlingar med egen ekonomisk förvaltning innebär en förenkling och en tydligare organisation där verksamhetsansvar och resursansvar hölls samman. Man anförde också att det torde vara enkelt att konstatera att förenklingar i en komplex struktur borde medföra organisatoriska och administrativa vinster. Dessa slutsatser ledde demokratiutredningen till att lägga fram ett förslag:

Vi föreslår att det görs en utvärdering av strukturförändringarnas betydelse och konsekvenser. En sådan utredning bör ha ett brett perspektiv och göras utifrån flera olika frågeställningar. Den bör avse bland annat vilken betydelse indelningsförändringarna har när det gäller församlingens förutsättningar att fullgöra sin grundläggande uppgift, vilka administrativa och ekonomiska vinster som kan ha gjorts och dess påverkan på de församlingstillhörigas samhörighet med församlingen. Ett viktigt perspektiv är förändringarnas betydelse för att förenkla den lokala organisationen.

Det bör också prövas vilka konsekvenser det får att antalet förtroendevalda minskar. Att det finns många förtroendevalda ger kyrkan och församlingen en bred kontaktyta. Det finns en närhet mellan väljare och valda som innebär att det är lätt att få kontakt med någon av de förtroendevalda i församlingen. De som väljer har i stor utsträckning en god kunskap om de personer de ger sitt förtroende. Samtidigt kan rollen som arbetsgivare vara svårare att hantera när det finns nära personliga relationer som ofta gäller i små församlingar. Ibland ifrågasätts också om det inte finns för många förtroendevalda i den kyrkoordningsreglerade organisationen med hänsyn till verksamhetens omfattning. Det finns alltså olika synpunkter på omfattningen av den förtroendevalda organisationen vilka finns skäl att uppmärksamma vid en utvärdering av strukturförändringarna. (SKU 2006:2, sid. 139)

Församlings- och pastoratsindelning

Församlingsindelning

Bestämmelserna om den territoriella församlingsindelningen finns i 37 kap. kyrkoordningen. Av 1 § framgår att en indelning får ändras genom att en församling delas eller genom att församlingar läggs samman. Det är stiftsstyrelsen i respektive stift som beslutar i dessa frågor. Om en ändring berör församlingar i flera stift skall den dock beslutas av Kyrkostyrelsen.

En församling som inte uppfyller de s.k. församlingskriterierna kan enligt huvudregeln inte få finnas kvar som egen enhet inom Svenska kyrkan. Församlingskriterierna finns angivna i 2 §. Det första kriteriet, som innehåller kravet på minst en gudstjänst varje vecka, skall kopplas till bestämmelserna i 17 kap. 3 § som föreskriver att en huvudgudstjänst skall firas i varje församling alla söndagar och kyrkliga helgdagar. Undantagen från denna huvudregel framgår av bestämmelsens andra stycke.

De övriga församlingskriterierna är att det skall finnas minst ett kyrkorum invigt i Svenska kyrkans ordning i församlingen och att det skall finnas människor som tar ansvar för att församlingens uppgifter blir utförda och som är beredda att åta sig förtroendeuppdrag i församlingen.

Enligt 37 kap. 2 § sista stycket får en församling, om domkapitlet enligt 17 kap. 3 § i församlingsinstruktionen medgivit undantag från bestämmelserna i första stycket eller om det annars finns särskilda skäl, undantas från en indelningsändring, även om den inte uppfyller de ovan angivna kriterierna.

Som ett generellt villkor för indelningsändring gäller att en indelningsförändring får ske om den ger bättre förutsättningar för församlingen eller församlingarna att utföra sina uppgifter såsom de beskrivs i 2 kap. 1 §.

Pastoratsindelning

Enligt 37 kap. 18 § kyrkoordningen är det stiftsstyrelsen som beslutar om ändringar i pastoratsindelningen. Om uppgifterna inom ett pastorat inte kan fullgöras skall indelningen ändras. Indelningen får ändras om den därmed blir mer ändamålsenlig. I 37 kap. 19 § stadgas att stiftsstyrelsen skall verka för en ändamålsenlig pastoratsindelning. Stiftsstyrelsen skall fortlöpande följa utvecklingen och snarast initiera åtgärder när så behövs för att bestämmelserna i 18 § skall kunna följas. En fråga om att ändra pastoratsindelningen får också väckas genom en ansökan till stiftsstyrelsen av en församling eller en samfällighet som skulle beröras av ändringen, samt av domkapitlet.

Tidigare behandling

Nu återgivna bestämmelser utformades vid 1999 års kyrkomötes behandling av kyrkoordningsförslaget. Ett stort antal motioner rörande såväl gudstjänstkravet som församlingskriterierna behandlades vid detta tillfälle. Behandlingen av dessa finns redovisade i Andra kyrkolagsutskottets betänkande 2KL 1999:1 under avsnitt 2 Församlingskriterier och gudstjänstliv, sid. 56–59. Där framgår utskottets grundläggande syn på frågan om församlingsindelningen.

Vid 2001 års kyrkomöte behandlades två motioner som bägge syftade till att ge de små församlingarna möjlighet att förbli egna församlingar. Den ena, motion 2001:65, ville öppna en möjlighet för en tidigare församling som blivit föremål för församlingssammanslagning att återfå sin rätt att vara egen församling medan den andra, motion 2001:67, ville säkerställa de mindre församlingarnas rätt att bestå som egna församlingar och att ändringar i församlingsindelningen skulle grundas på frivillighet. På förslag av detta utskott avslog Kyrkomötet motionerna (O 2001:8).

Vid 2002 års kyrkomöte behandlades ett antal motioner om församlingssammanslagningar och församlingskriterierna (O 2002:2). Kyrkomötet gav Kyrkostyrelsen i uppdrag att från stiften begära in nödvändig information för att få en samlad kunskap om kyrkordningens tillämpning när det gäller indelningsfrågorna.

Resultatet av detta uppdrag redovisades vid 2003 års kyrkomöte (KsSkr 2003:5). I betänkande O 2003:1 behandlades Kyrkostyrelsens skrivelse samt ett antal motioner kring strukturfrågor.

Vid 2004 års kyrkomöte behandlade detta utskott en motion i vilken föreslogs att Kyrkomötet skulle uppdra åt Kyrkostyrelsen att så snabbt som möjligt utreda möjligheterna till förändringar i kyrkoordningen för en genomgripande pastoratsreglering i Svenska kyrkan i syfte att skapa bärkraftigare pastorat. Utskottet avslog motionen med motiveringen att den befintliga regleringen i 37 kap. 19 § kyrkoordningen på ett tydligt sätt uttalade stiftstyrelsens ansvar för att verka för en ändamålsenlig pastoratsindelning. Man menade vidare att frågor om pastoratsindelningen fordrar lokal kännedom och hänsynstagande och att detta inte underlättades genom beslut på central nivå.

Vid 2005 års kyrkomöte beslutade Kyrkomötet på förslag från Kyrkostyrelsen om en förenkling och omarbetning av bestämmelsen i 17 kap. 3 § så att det i bestämmelsen klargjordes att domkapitlets beslut i fråga om undantag från huvudbestämmelsen om huvudgudstjänst varje söndag och kyrklig helgdag skulle framgå av församlingsinstruktionen. I samband därmed ändrades också andra stycket i 37 kap. 2 § så att det av denna bestämmelse framgår att om domkapitlet i församlingsinstruktionen medgivit sådana undantag får en församling undantas från en indelningsändring.

Distrikt och socknar

På en del ställen i landet, främst i och kring storstäderna, finns stora församlingar uppdelade i distrikt. Distrikten är helt oreglerade i kyrkoordningen och det är därför svårt att ge en heltäckande bild av hur de är internt organiserade och hur de är inlemmade i församlingens organisation, eftersom detta kan skilja sig åt mellan församlingarna. I varje distrikt finns dock regelmässigt en distriktskyrka och ofta men inte alltid en distriktspräst. Distriktsprästen har vanligtvis ett ledningsansvar för den kyrkliga verksamheten i distriktet. I regel finns det också ett distriktsråd som förtroendeorgan. Distriktsrådet utses vanligen av kyrkorådet och agerar på delegation av detta. På landsbygden förekommer på motsvarande sätt att församlingen indelas i socknar. Även socknarna är helt oreglerade i kyrkoordningen.

Överväganden

Samhällets förändringar medför allt högre krav på församlingars och samfälligheters hantering av såväl ekonomi som administration och då inte minst personaladministration. Parallellt med detta har de kyrkotillhörigas levnadsmönster förändrats. Utskottet ställer sig bakom den beskrivning som görs i motion 2007:49 av hur organisation, gudstjänstgemenskap och bygd tidigare hade ett direkt samband med varandra medan de lokala gemenskaperna idag blir allt mer varierade och föränderliga. Den församlingsorganisation som finns idag är helt enkelt tillkommen i en annan tid. Även de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten har i grunden förändrats.

För att i någon mån anpassa verksamheten efter de förändrade förutsättningarna har det alltsedan relationsändringen skett ett omfattande arbete med församlingssammanläggningar och samfällighetsbildningar. Detta har dock medfört att den lokala organisationen kan upplevas ha blivit än mer komplicerad och otydlig vilket i sig kan skapa nya problem, inte minst vad gäller styrning och ledning samt ur arbetsmiljöperspektiv. Vidare är församlingssammanläggningarna och samfällighetsbildningarna i många fall föranledda av en brist på ekonomiska medel och avsaknad av tillräckligt antal personer som är villiga att verka som förtroendevalda och inte främst av en vilja att få till stånd en bättre fungerande organisation och en önskan att tänka framåt.

Samhället förändras ständigt och det påverkar även Svenska kyrkan. Vad kyrkan kan och, enligt utskottets mening, bör göra är att tillse att den kyrkliga organisationen inte lägger hinder i vägen för en anpassning till nya förhållanden och nya krav.

Det är också viktigt att kyrkan ser till att de lokala pastorala enheterna blir uthålligt bärkraftiga. Detta innebär inte nödvändigtvis att områdena för avgiftsupptagning måste bli större. Frågan måste, enligt utskottets mening, utredas förutsättningslöst i syfte att skapa optimalt anpassade enheter för avgiftsupptagning.

Mot bakgrund av det sagda bör kyrkans lokala struktur bli föremål för en genomgripande och förutsättningslös utredning i enlighet med motion 2007:49. Utskottet föreslår därför bifall till denna motion. Utredningen måste, i enlighet med beslutsförslaget i motion 2007:49, syfta till att förtydliga och förenkla den lokala nivån men också, som framhålls av Läronämnden, bidra till en förnyad reflektion kring församlingsbegreppet samt belysa möjligheter till delaktighet och ansvarstagande i kyrkans liv i en ny samhällssituation. Utredningen bör allsidigt belysa det arbete som sker på den lokala nivån, inklusive det av kyrkoordningen oreglerade arbetet i s.k. distrikt och socknar. Utskottet förutsätter också att utredningen även kommer att innefatta en utvärdering av de indelningsändringar som skett och sker i kyrkan och dessa ändringars konsekvenser.

De intentioner som förs fram i motion 2007:65 ligger enligt utskottets mening i linje med vad som förs fram i motion 2007:49 och bör beaktas i det nu föreslagna utredningsarbetet.

Beslutsförslaget i motion 2007:86 syftar till att införa en reglering av s.k. distrikt och distriktpräster i kyrkoordningen. Mot bakgrund härav och då utskottet, som nämnts ovan, förutsätter att den utredning som blir följden av ett bifall till motion 2007: 49 skall arbeta förutsättningslöst och även belysa frågor som rör s.k. distrikt och socknar vill inte utskottet bifalla motion 2007:86.

Det bör enligt utskottets mening inte heller komma ifråga att parallellt med den utredning som nu föreslås initiera en särskild utredning för att förbättra förutsättningarna för en genomgripande församlings- och pastoratsreglering. Motion 2007:82 bör därför avslås.

Uppsala den 28 september 2007

På Organisationsutskottets vägnar

Torgny Larsson

Fredrik Nilsson Björner

Närvarande: Torgny Larsson, ordförande, Christina Eriksson, Olle Burell, Maj-Britt Nilsson, Sven-Erik Bodén, Kristina Lundgren, Hans G Erikson, Key Lundegård, Gudrun Carlsson, Lars-Ivar Ericson, Marianne Berglund, Per Lindberg, Alice Kuhnke, Stefan Landmark och Susann Torgerson.

Biskoparna Claes-Bertil Ytterberg och Sven Thidevall har deltagit i utskottets överläggningar.

Bilaga 1

Kyrkomötet Läronämndens yttrande 2007:13y
Församlingens uppdrag och funktion

Läronämnden har getts tillfälle att yttra sig över motionerna 2007:11, 28, 43, 49, 58, 65 och 82.

Svenska kyrkans församlingsbegrepp beskrivs i kyrkoordningen ur flera aspekter. Dessa hålls samman i en helhet:

- uppgiften att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission (den grundläggande uppgiften)

- människor som tillhör Svenska kyrkan (gemenskapsaspekten)

- bosättningen inom ett geografiskt område (territorialprincipen).

Därtill kommer ansvaret för dem som vistas i församlingen (vistelsebegreppet). Församlingskriterierna anger vad som behövs för att församlingen ska kunna leva och fungera: En församlingskyrka, gudstjänstfirande varje vecka och människor som tar ansvar.

Till följd av förändringar i kyrka och samhälle behöver man tänka igenom hur de olika aspekterna av att vara kyrka och församling förhåller sig till varandra. Därför behövs en förnyad reflektion kring församlingsbegreppet. Möjligheter till delaktighet och ansvarstagande i kyrkans liv i en ny samhällssituation – i stad och tätort, på landsbygd och i glesbygd, samt för människor med en ökad rörlighet – behöver belysas. Därvid är det samtidigt nödvändigt att en pastoralt och ekonomiskt bärkraftig organisation som motsvarar arbetsrättsliga krav kommer till stånd. Sammantaget bör detta leda till ett förtydligande av kyrkans självförståelse och teologiska och pastorala identitet.

Med anledning av motionerna 2007:28 och 58 vill Läronämnden framhålla att Svenska kyrkan är en del av den världsvida kyrkan. Ett internationellt engagemang hör till den grundläggande kallelsen och bör därför komma till uttryck i hela kyrkans organisation och liv.

Uppsala den 22 augusti 2007

På Läronämndens vägnar

Anders Wejryd

Ingemar Söderström

Närvarande: Ärkebiskop Anders Wejryd, ordförande, biskop Ragnar Persenius, biskop Martin Lind*, biskop Erik Aurelius, biskop Hans-Erik Nordin, biskop Claes-Bertil Ytterberg, biskop Sven Thidevall, biskop Antje Jackelén, biskop Carl Axel Aurelius, biskop Esbjörn Hagberg, biskop Tony Guldbrandzén, biskop Hans Stiglund, biskop Caroline Krook, Edgar Almén, Curt Forsbring, Cristina Grenholm, Karin Johannesson, Fredrik Lindström och Jesper Svartvik.

* Ej närvarande vid betänkandets slutjustering