Svenska kyrkans centralstyrelse överlämnar denna skrivelse till kyrkomötet.
Sigtuna den 18 maj 1995
Gunnar Weman
Anders Karlberg
En redogörelse lämnas för bakgrunden till Centralstyrelsens roll inom totalförsvarets civila del och de regler som styr beredskapsplaneringen inom andra delar av samhället.
I anslutning härtill redovisas det förslag om kyrkomötets, Centralstyrelsens och ärkebiskopens arbete och uppgifter under kris och krig, som en av Centralstyrelsen och Överstyrelsen för civil beredskap gemensamt utsedd ledningsgrupp lade fram i en särskild promemoria den 14 maj 1990.
Våra förslag baseras i allt väsentligt på förslagen i promemorian och är i huvuddrag
följande:
Kyrkomötets årliga sammanträde skall uppskjutas till nästföljande år om det råder krig eller krigsfara m.m. senast två månader före sammanträdet. Mandatperioden för av kyrkomötet valda organ förlängs därvid automatiskt intill nästföljande sammanträde. Pågående sammanträde med kyrkomötet avslutas om riket kommer i krig. Val av elektorer, ledamöter och ersättare för dessa till kyrkomötet uppskjuts vid krig eller krigsfara m.m. Regeringen skall sedan se till att valen kan genomföras snarast därefter. Valperioden förlängs för det tidigare valda kyrkomötet om ordinarie val på grund av krig eller krigsfara m.m. inte kunnat avslutas senast tre månader före kyrkomötets årliga sammanträde.
Centralstyrelsen får handlägga ärenden om ordföranden eller en vice ordförande och minst en tredjedel av styrelsen är närvarande. Måste brådskande beslut fattas av styrelsen, får detta ske genom ordföranden eller en vice ordförande, men besluten skall anmälas vid nästföljande sammanträde med styrelsen.
Den biträdande biskopen i Uppsala stift inträder som ledamot och ordförande i domkapitlet och stiftsstyrelsen vid krig eller krigsfara m.m.
3 Allmänt om samhällets beredskap för kris och krig
5.1 Behovet av bestämmelser om den Svenska kyrkans organisation på riksnivå under krig och krigsfara
5.3 Svenska kyrkans centralstyrelse
Utdrag ur Centralstyrelsens protokoll
Bilagor till denna skrivelse är inte publiserade elektroniskt. Se tryckta handlingar.Bilaga 1 Sammanställningar av svar på remiss 1990-06-13
att hos regeringen hemställa om förslag till en reglering av kyrkomötets, Svenska kyrkans centralstyrelses och ärkebiskopens arbete under krig och krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag som lämnas i denna skrivelse.
Arbetet i ledningsgruppen skedde mot bakgrund av uttalanden i regeringens budgetproposition 1988/89 (prop. 1988/89:100 bil 6. s.45) om det framtida ansvaret för den kyrkliga beredskapen och de synpunkter som framkommit vid en av ÖCB anordnad funktionskonferens om denna den 1 februari 1989 samt en av ÖCB därefter verkställd funktionsanalys som tillställts regeringen. I analysen framhölls bl.a. att Överstyrelsen inte hade tillräckliga kunskaper om den kyrkliga verksamheten och dess förutsättningar för att kunna utöva sin funktionsledning på ett meningsfullt sätt.
Mot denna bakgrund ingav ÖCB den 20 oktober 1989 en ledningsrapport till regeringen med förslaget att Svenska kyrkans centralstyrelse skulle överta ansvaret för funktionen kyrklig beredskap inom totalförsvarets civila del. Civilförsvarslagstiftningsutredningen (CFL-utredningen) hade fört fram samma förslag i sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret.
Den av ÖCB och Centralstyrelsen gemensamt tillsatta ledningsgruppen hade enligt sina direktiv dels att förbereda och genomföra Svenska kyrkans övertagande av ansvaret för funktionen kyrklig beredskap, dels medverka till en reglering av kyrkomötets och Centralstyrelsens organisation under beredskap och krig, dels också belysa de ekonomiska frågeställningar och problem rörande de fria samfundens verksamhet som uppstår under beredskap och krig. Ledningsgruppen redovisade sina överväganden och förslag i en slutpromemoria den 14 maj 1990 av vilken bl.a. framgick att Centralstyrelsen föreslogs överta funktionsansvaret för den kyrkliga beredskapen fr.o.m. 1 juli 1992. Vidare framlades förslag till författningsreglering av kyrkomötets och Centralstyrelsens krigsorganisation samt ärkebiskopens arbete under höjd beredskap.
Slutligen föreslogs vissa kompletterande bestämmelser i det dåvarande förslaget till lag om civilt försvar av innebörd att regeringen skulle ges viss föreskriftsrätt i förhållande till Centralstyrelsen under höjd beredskap. Promemorian remitterades till sammanlagt fyrtio myndigheter, organisationer, kyrkokommuner m.fl. och fick i allt väsentligt ett positivt bemötande. En sammanställning över remissutfallet finns som bilaga 1 till denna skrivelse.
Mot bakgrund av ledningsgruppens förslag beslöt Centralstyrelsen den 26-27 september 1990 föreslå regeringen att funktionen "kyrklig beredskap" skulle ändras till "trossamfundens verksamhet i kris och krig".
Efter ytterligare beredning kallade sedermera Centralstyrelsen företrädare för stiften, övriga samfund och totalförsvaret till samrådskonferenser kring funktionsövertagandet i maj och november 1991, varvid ledningsgruppens förslag behandlades. Frågan var samtidigt aktuell i regeringskansliet i samband med den lagrådsremiss som då förbereddes i försvarsdepartementet om en ny lag om civilt försvar. Lagstiftningsinitiativet kom emellertid inte att utmynna i någon proposition till riksdagen förrän i juni 1994 (prop. 1 994/95:7). Det planerade funktionsövertagandet komplicerades av att Svenska kyrkans centralstyrelse till skillnad från andra funktionsansvariga myndigheter inte är en myndighet under regeringen. Centralstyrelsens lednings- och samordningsansvar för trossamfundens verksamhet i kris och kris (kyrklig beredskap) kom därför att lösas i särskild ordning genom en föreskrift i 15 paragraf tredje stycket beredskapsförordningen (1993:242), vari föreskrivs att styrelsen leder och samordnar den kyrkliga beredskapen i enlighet med vad styrelsen avtalar med kyrkliga kommuner och andra trossamfund.
I avvaktan på denna reglering beslöt Centralstyrelsen den 19 december 1992 att inrätta ett särskilt samverkans- och beredningsorgan för beredskapsfrågorna. Detta underställdes Centralstyrelsen och fick formen av ett råd (Rådet för Trossamfundens verksamhet i kris och krig). Till rådet inbjöds ÖCB, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt Samrådsnämnden för statsbidrag till trossamfund (SST) att nominera var sin ledamot. På grund av oklarheterna om Centralstyrelsens ställning och roll på området och framförda synpunkter om rådets sammansättning kunde detta inte träda i funktion förrän i januari 1994 - nu med sju (7) ledamöter, av vilka Centralstyrelsen utsett tre, SST två samt ÖCB och SKFP en vardera. Centralstyrelsen har därefter fastställt en instruktion för rådet liksom dess nuvarande namn, Trossamfundens beredskapsråd. En närmare redogörelse för rådets verksamhet lämnas i Centralstyrelsens skrivelse (CsSkr 1995:2) om verksamheten år 1994.
Inriktningen för beredskapsplaneringen anges i de återkommande försvarsbesluten.
Den nuvarande planeringen utgår från 1992 års försvarsbeslut och skall omprövas inför perioden 1997-2001. Detta sker inom ramen för den nu av regeringen tillsatta försvarsberedningen.
I det följande lämnas en redogörelse för det regelverk som styr riksdagens och regeringens verksamhet i krig och krigsfara samt regleringen av den kyrkliga beredskapen.
Riksdag och regering
I 13 kap. regeringsformen finns bestämmelser om vad som gäller för riksdag och regering vid krig och krigsfara. Enligt 13 kap. 1 paragraf skall regeringen eller talmannen kalla riksdagen till sammanträde om riket kommer i krig eller krigsfara. Enligt 2 paragraf skall en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe om riket är i krig eller omedelbar krigsfara och förhållandena kräver det. En sådan krigsdelegation utövar de befogenheter som annars tillkommer riksdagen (3 paragraf). Är riket i krig och regeringen till följd härav inte kan fullgöra sina uppgifter kan riksdagen bestämma om bildande av regering och regeringens arbetsformer (4 paragraf). Kan varken riksdag eller krigsdelegation fullgöra sina uppgifter skall regeringen handha dessa i den mån det är behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (5 paragraf). Är riket i krig eller krigsfara eller råder utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag (6 paragraf). Sistnämnda paragraf är det grundlagsenliga skyddet för den s.k. fullmaktslagstiftningen. Vidare stadgas i 8 paragraf att om riket är i krig eller omedelbar krigsfara kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift som enligt grundlag ankommer på regeringen skall fullgöras av annan myndighet.
Den kyrkliga beredskapen lokalt och på stiftsplanet
I lag (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. finns bestämmelser som är tillämpliga också på kyrkokommunerna samt på förvaltningsmyndigheter och domstolar. Lagens bestämmelser skall tillämpas om riket är i krig. Är riket i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig får regeringen föreskriva att bestämmelserna helt eller delvis skall tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer.
Av 5 paragraf framgår att med fullmäktige avses bl.a. kyrkofullmäktige , församlingsdelegerade och stiftsfullmäktige och med styrelse avses bl.a. kyrkoråd och stiftsstyrelse. Av lagen framgår i övrigt bl.a. följande. Fullmäktige får handlägga ett ärende om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande (6 paragraf). I ett ärende som inte kan anstå får styrelsen, med vissa undantag, bestämma i stället för fullmäktige eller kyrkostämman (7 paragraf). Styrelsen eller annan nämnd får handlägga ett ärende om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande. Antalet ledamöter skall dock alltid vara minst tre (8 paragraf). Om det är av synnerlig vikt att ett beslut som ankommer på styrelsen fattas innan styrelsen kan sammanträda får beslutet fattas av ordföranden. Detsamma gäller ordförande i annan nämnd i fråga om beslut som ankommer på den nämnden. Sådana beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen eller nämnden (9 paragraf). Fullmäktige får uppdra åt styrelsen liksom åt en eller flera andra nämnder att helt eller delvis handha förvaltning eller verkställighet som annars enligt lag eller annan författning ankommer på annan nämnd än styrelsen (10 paragraf).
I lagen ( 1994:1720) om civilt försvar finns föreskrifter bl.a. om vad som åligger kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna i fråga om de beredskapsförberedelser som behöver vidtas för deras resp. verksamhet under höjd beredskap. I denna anges i 2 kap. angående ansvaret för beredskapsförberedelser m.m. bl.a. följande.
Kommunstyrelsen och landstingsstyrelsen ansvarar inom kommunen respektive landstinget för att beredskapsförberedelserna får en enhetlig inriktning och genomförs på ett ända målsenligt sätt. Inom den kyrkliga kommunen ligger detta ansvar på kyrkorådet eller motsvarande organ. Beredskapsförberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner. Den kyrkliga kommunen skall också samverka med övriga trossamfund inom den kyrkliga kommunen (1 paragraf).
Stiftsstyrelsen skall inom stiftssamfälligheten verka för att de kyrkliga kommunernas beredskapsförberedelser genomförs på ett ändamålsenligt sätt och med en enhetlig inriktning. Stiftsstyrelsen skall samråda med domkapitlet (3 paragraf).
Varje kommun, landsting och kyrklig kommun skall medverka i sådan utbildning som utgör ett led i beredskapsförberedelserna och som genomförs av något annat sådant organ eller av en statlig myndighet och som berör kommunen, landstinget eller den kyrkliga kommunen (4 paragraf).
Staten skall betala ersättning till de borgerliga kommunerna för deras beredskapsförberedelser (6 paragraf). Ersättningen, som baseras på kommunens utsatthet och risker i krig, utgår med ett fast belopp om 100 000 kronor och ett belopp per innevånare. Detta belopp varierar mellan 8-24 kronor, beroende på den bedömda riskutsattheten. Landstingen får ersättning av staten för utbildningskostnader som hänger samman med beredskapsförberedelserna. De kyrkliga kommunerna får - som tidigare - ingen ersättning.
I 8 kap. 11 paragraf lagen finns vidare angivet särskilda åligganden för de kyrkliga kommunerna beträffande skyldighet att ta hand om utrymmande och utlänningar som söker skydd i Sverige.
Ledning och samordning av den kyrkliga beredskapen
Av 15 paragraf tredje stycket beredskapsförordningen (1993:242) framgår att Svenska kyrkans centralstyrelse leder och samordnar den kyrkliga beredskapen i enlighet med vad Centralstyrelsen avtalar med kyrkliga kommuner och andra trossamfund. Beredskapsförordningens föreskrifter innebär emellertid inte att Centralstyrelsen har ålagts något formellt funktionsansvar. Detta sammanhänger med det förhållandet att Centralstyrelsen inte är en myndighet under regeringen. Som framgått ovan har Centralstyrelsen för den närmare hanteringen av trossamfundens beredskapsfrågor inrättat Trossamfundens beredskapsråd som också bereder dessa ärenden för avgörande i Centralstyrelsen.
Vissa utgångspunkter för ledningsgruppens förslag
Ledningsgruppens förslag byggde på de förslag som lades fram av civilförsvars-
lagstiftningsutredningen (CFL-utredningen) i betänkandet (SOU 1989:42) Det civila försvaret. Där föreslogs att den tidigare lagen om beredskapstillstånd skulle ersättas med en ny lag om beredskapshöjningar. Enligt 1 paragraf i lagförslaget skulle regeringen för att stärka totalförsvaret få besluta om beredskapshöjning i form av skärpt beredskap eller högsta beredskap. Med skärpt beredskap avsågs mycket allvarliga förhållanden på grund av krig eller krigsfara utanför Sveriges gränser eller om Sverige varit i krig eller krigsfara. Högsta beredskap skulle gälla när Sverige var i krigsfara. Är Sverige i krig skulle råda högsta beredskap. Ledningsgruppens förslag byggde på de i CFL-utredningen föreslagna de finitionerna skärpt beredskap och högsta beredskap.
CFL-utredningens förslag innebar vidare att samtliga fullmaktslagar skulle ändras så att de kopplades till den föreslagna nya lagen om beredskapshöjningar. Begreppen skärpt och högsta beredskap skulle användas för att beskriva när lagarna kunde tillämpas. De skulle automatiskt träda i kraft när det rådde högsta beredskap.
Kyrkomötet
Mot tanken att regeringen genom fullmaktslagar skulle bemyndigas att besluta i kyrkomötets ställe anfördes allvarliga principiella invändningar. För det första skulle det strida mot grunderna för fördelningen av beslutanderätten i kyrkliga frågor mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan kyrkomötet. Vidare skulle det strida mot principen att den som har ansvaret för en viss verksamhet i fred så långt möjligt skall behållas detta ansvar under skärpt och högsta beredskap. Mot denna bakgrund ansåg ledningsgruppen det principiellt felaktigt att överflytta ansvaret för Svenska kyrkans inomkyrkliga verksamhet till statliga organ vid skärpt eller högsta beredskap. Ledningsruppen avvisade också möjligheten att hos kyrkomötet inrätta en motsvarighet till riksdagens krigsdelegation. Kyrkomötets uppgifter bedömdes inte vara av det slaget att det föreligger tillräckliga skäl att inrätta ett sådant organ.
Ledningsgruppen ansåg att kyrkomötets årliga sammanträde skall anstå om det rådde skärpt eller högsta beredskap två månader före tiden för det årliga sammanträdet. Om skärpt eller högsta beredskap beslutas vid senare tidpunkt före kyrkomötets början skulle kyrkomötet uppskjutas. Om skärpt eller högsta beredskap beslutas då kyrkomötets sammanträde har påbörjats skulle detta snarast möjligt avslutas.
Beträffande kyrkomötets uppgifter menade ledningsgruppen att det inte under tider av skärpt eller högsta beredskap skulle finnas behov för riksdagen att omedelbart ta ställning till sådana för Svenska kyrkan grundläggande frågor som kräver samtycke eller yttrande från kyrkomötet. Därför fanns ingen anledning att på detta område ersätta kyrkomötets kompetens under tid då detta inte kan sammanträda. Däremot kan man enligt ledningsgruppen förutsätta att ändringar eller tillägg behöver göras även under skärpt eller högsta beredskap beträffande inomkyrkliga angelägenheter som kyrkomötet meddelat föreskrifter om. Därför föreslogs att det skall bli möjligt för kyrkomötet att inom alla ämnesområden där kyrkomötet får meddela föreskrifter till Centralstyrelsen delegera rätten att utfärda kyrkliga kungörelser när det råder skärpt eller högsta beredskap . Någon begränsning av ämnesområdena behövdes inte enligt ledningsgruppen, utan det skulle få ankomma på kyrkomötet att ta ställning till behovet av delegation.
Ledningsgruppen menade att det inte krävs något särskilt lagstöd för att Centralstyrelsen under tider av skärpt eller högsta beredskap skall kunna göra uttalanden från Svenska kyrkans sida i frågor av principiell karaktär. Likaså faller det inom ramen för Centralstyrelsens allmänna kompetens att göra framställningar till regeringen och andra myndigheter m.fl. i frågor av ekonomisk eller administrativ karaktär.
Beträffande de val som kyrkomötet skall förrätta bedömdes det inte finnas anledning att överlåta denna kompetens på Centralstyrelsen. I stället bör mandatperioderna förlängas tills dess kyrkomötet kan sammanträda. Ledningsgruppen ansåg det inte heller finnas tillräckliga skäl att föreslå bestämmelser om extra kyrkomöte då ordinarie sammanträde ej kunnat hållas.
Vidare föreslogs att val till kyrkomöte inte bör ske vid skärpt eller högsta beredskap. Det skall åvila regeringen att snarast vidta åtgärder för att val skall hållas då beredskapsförhållandena upphört. Om val av nya ledamöter och ersättare inte hunnit ske senast tre månader före tiden för kyrkomötets sammanträde bör det tidigare valda kyrkomötet och dess organ fungera vid det årliga sammanträdet.
Svenska kyrkans centralstyrelse
I fråga om beslutskompetensen hos Centralstyrelsen vid skärpt eller högsta beredskap föreslogs motsvarande regler som gäller för bl.a. kyrkoråd. Dessa innebär att ett ärende får handläggas om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande. Om det är av synnerlig vikt att ett beslut som ankommer på styrelsen fattas innan denna kan sammanträda får ordföranden besluta i ärendet.
Ärkebiskopen
Ledningsgruppen räknade med att en situation med skärpt eller högsta beredskap med all sannolikhet kommer öka kraven på den del av ärkebiskopens uppgifter som avser ställningen som Svenska kyrkans främste företrädare. Ärkebiskopens krafter kommer säkerligen att behöva koncentreras på dessa ledande uppgifter medan stiftsangelägenheterna måste komma i bakgrunden. Därför fann ledningsruppen det naturligt att den biträdande biskopen i Uppsala stift temporärt övertar hela ansvaret som stiftschef då regeringen beslutat om skärpt beredskap eller högsta beredskap. Övertagandet bör ske automatiskt och inte förutsätta något delegationsbeslut.
Vårt förslag: Liksom för den lokala och regionala organisationen inom Svenska kyrkan behövs bestämmelser om förfarandet under krig och krigsfara m.m. för den kyrkliga riksorganisationen. Centralstyrelsen föreslår därför att bestämmelser av sådan karaktär tas in i kyrkolagen beträffande kyrkomötet, Centralstyrelsen och ärke biskopen.
Ledningsgruppens förslag: Överensstämmer med vårt förslag.
Remissinstanserna: Tillstyrker ledningsgruppens förslag.
Skälen för vårt förslag: En omställning från freds- till krigsorganisation måste vidtas snabbt för att få avsedd verkan. I 13 kap. 6 paragraf regeringsformen öppnas t.ex. en möjlighet för riksdagen att i lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter som annars kräver lagform. Ett sådant bemyndigande gäller då landet befinner sig i krig eller krigsfara eller då det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som landet befunnit sig i. Riksdagen har, med stöd av denna bestämmelse, i ett antal fullmaktslagar bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma riksdagen i dess egenskap av lagstiftande församling. Dessa fullmaktslagar kan sägas utgöra grunden för rikets administrativa beredskap.
Fullmaktslagarna har normalt konstruerats så att de i krig träder i tillämpning utan något särskilt regeringsbeslut. För myndigheter eller andra som skall tillämpa en fullmaktslag kommer det dock många gånger att vara svårt att konstatera att landet är i krig. Det måste därför förutsättas att regeringen om möjligt tillkännager att Sverige befinner sig i krig.
Fullmaktslagarna kan också genom beslut av regeringen sättas i tillämpning om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i.
I lagstiftningen finns också en annan slags fullmakt, nämligen när regeringen i en lag givits möjlighet att föreskriva undantag från lagen eller meddela regler som avviker från lagen, under förutsättning att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Exempel på en sådan lag är räddningstjänstlagen.
Ledningsgruppen som utarbetade förslagen om överförandet av funktionsansvaret för den kyrkliga beredskapen till Centralstyrelsen utgick, som tidigare redovisats, från de förslag som lades fram av CFL-utredningen. Ett av dessa var att beredskapsgraderna skulle bli två (skärpt och högsta beredskap) istället för de dåvarande tre ( I, II och III, med I som högsta). Förslaget återkom i regeringens proposition (1992/93:76) lag om höjd beredskap som antogs av riksdagen. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1993 (SFS 1992:1403) och innebär bl.a. att de två beredskapsgraderna fått samlingsbegreppet höjd beredskap. Beslut om beredskapshöjning fattas av regeringen och kan gälla för endast viss del av landet eller för endast en viss verksamhet. Med den nya ordningen kan regeringen således på ett smidigt sätt anpassa beredskapshöjningar till den situation som råder när beslutet skall fattas. Den nya terminologin infördes i ett stort antal fullmaktslagar och andra lagar, dock inte lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.
En ordning som innebär att fullmaktslagarna automatiskt sätts i tillämpning om landet kommer i krig är nödvändig för att garantera att totalförsvaret kan träda i funktion vid ett krigsutbrott även om regeringen av någon anledning inte kan fatta beslut eller inte nå ut med beslutet till alla berörda. Dessa skäl har emellertid inte samma bärighet när det är fråga om krigsfara eller utomordentliga förhållanden på grund av krig utomlands eller på grund av krig eller krigsfara som Sverige befunnit sig i. I dessa situationer förutsätts regeringen kunna fungera normalt och kan då besluta om tillämpning av fullmaktslagarna samtidigt som man beslutar om beredskapshöjning.
Kriterierna för att fullmaktslagarna skall kunna sättas i tillämpning skall enligt uttalanden i propositionen vara desamma som skall gälla när höjd beredskap skall kunna inträda.
För Svenska kyrkans beslutande församlingar och myndigheter på det lokala och regionala planet gäller bestämmelserna i lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Av 2 paragraf i den lagen framgår att bestämmelserna skall tillämpas om riket är i krig. Vidare gäller att om riket är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig, får regeringen föreskriva att lagens bestämmelser helt eller delvis skall tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer. Av lagen framgår också att den inte gäller kyrkomötet och förvaltningsmyndigheter under detta.
Vi anser att det i lika hög grad som för den lokala och regionala organisationen inom Svenska kyrkan finns anledning att ha bestämmelser om förfarandet under krig och krigsfara m.m. för Svenska kyrkans organisation på riksnivå så att denna skall kunna verka ändamålsenligt och effektivt även under sådana förhållanden.
Vi föreslår därför att regeringen skall lägga fram förslag till bestämmelser i kyrkolagen av sådan karaktär beträffande kyrkomötet, Centralstyrelsen och ärkebiskopen. När det gäller kyrkomötets besvärsnämnd är ärendena där inte av sådan frekvens och karaktär att särskilda förfaranderegler krävs vid krig eller krigsfara. Av kyrkolagen torde för övrigt framgå att kyrkomötet är behörigt att utfärda kyrklig kungörelse i detta ämne om behov härav skulle föreligga.
Som framgår av förarbetena till lagen om höjd beredskap är det möjligt att besluta om höjd beredskap för endast en viss del av riket eller viss verksamhet. Mot bakgrund härav synes det inte lämpligt att anpassa den kyrkliga riksorganisationens övergång till krigsorganisation till ett eventuellt beslut om höjd beredskap. Enligt vår mening bör förfarandereglerna i stället knytas till de förutsättningar som gäller för den lokala och regionala förvaltningen i fråga om tillämpning av lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Detta skulle således innebära att de föreslagna förfarandereglerna skall tillämpas om riket är i krig eller om regeringen med stöd av 2 paragraf denna lag föreskrivit att lagens bestämmelser skall tillämpas bl.a. för den lokala och regionala kyrkliga förvaltningen, vilket förutsätter att riket är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara var i riket har befunnit sig. En sådan ordning skulle innebära att samma förfaranderegler under krig eller krigsfara m.m. skulle gälla för hela den svenska kyrkan.
I sammanhanget vill vi något beröra en terminologisk fråga.
Termen (lokutionen) "utomordentliga förhållanden" kan språkligt upplevas vilseledande med hänsyn till att den i detta sammanhang uttrycker en negation. Med termen avses förhållanden och situationer som är föranledda av att krig, där Sverige kan komma att beröras direkt eller indirekt, är nära förestående eller varit nyligen och då det på grund av detta råder oförutsägbara eller onormala förhållanden i samhället. Formuleringen har sin förebild i regeringsformens 13 kap. 6 paragraf och har därmed av lagrådet och statsrådsberedningen ansetts styrande för övrig lagstiftning. Vi använder av detta skäl samma uttryckssätt, även om vi finner det språkligt olämpligt.
Lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m. gäller inte för kyrkomötet och förvaltningsmyndigheter under detta. Om ärkebiskopen enligt vad vi föreslår frikopplas från sina uppgifter som stiftschef kommer inte heller han att omfattas av denna lag. Däremot blir den tillämplig för den biträdande biskopen i Uppsala stift som förslås inträda i ärkebiskopens ställe som stiftschef under krig eller krigsfara.
Vårt förslag: Om det råder krig, krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara två månader eller senare före kyrkomötets årliga sammanträde, skall kyrkomötets sammanträde uppskjutas till nästföljande år. Hamnar riket i krig under pågående sammanträde med kyrkomötet, skall sammanträdet avslutas snarast möjligt. Under samma förutsättningar skall val av elektorer eller av ledamöter och ersättare till kyrkomötet uppskjutas. Så snart omständigheterna medger skall regeringen vidta åtgärder för att valen skall kunna hållas. Valperioden förlängs för det tidigare valda kyrkomötet om ordinarie val inte kunnat avslutas senast tre månader före kyrkomötets sammanträde. Mandatperioden för av kyrkomötet valda organ förlängs automatiskt till närmast följande sammanträde med kyrkomötet om ordinarie sammanträde uppskjuts.
Ledningsgruppens förslag: Överensstämmer med vårt i denna del. Därutöver föreslås en utvidgad föreskriftsrätt för Centralstyrelsen vid krig och krigsfara.
Remissinstanserna: Tillstyrker ledningsgruppens förslag.
Skälen för vårt förslag: Om Sverige är i krig eller om regeringen med förordnande om tillämpning av fullmaktslagstiftning förklarat att riket är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig och föreligger sådana förhållanden två månader eller senare före kyrkomötets årliga sammanträde skall kyrkomötets sammanträde anstå till nästföljande år. Vi delar ledningsgruppens bedömning att det inte finns tillräckliga skäl för att införa regler med förebild i RF 13:2 avseende riksdagens verksamhet under nu nämnda förhållanden. Det torde bl.a. få förutsättas att för kyrkan grundläggande frågor som kräver samtycke eller yttrande får skjutas på framtiden i tider av ofred. Den föreslagna tidsfristen har valts med utgångspunkt i reglerna för ärendens anhängiggörande i kyrkomötet. Om riket råkar i krig eller krigsfara under kyrkomötets sammanträde skall detta snarast möjligt avslutas. Under tidigare nämnda förutsättningar gäller vidare att val av elektorer eller av ledamöter eller ersättare till kyrkomötet skall uppskjutas. Så snart sådana förhållanden upphört skall val hållas så snart det kan ske. Det skall åligga regeringen att vidta de åtgärder härför som erfordras. Motsvarande bestämmelser för riksdagen finns i RF 13:12. Om ordinarie val till kyrkomötet ej kunnat avslutas senast tre månader före kyrkomötets sammanträde skall valperioden för det tidigare valda kyrkomötet förlängas till att omfatta närmast förestående sammanträde. Vi anser att den föreslagna tidsfristen erfordras för att kunna kalla nya kyrkomötesledamöter. Härtill kommer hänsynen till kyrkomötets regler för anhängiggörande av ärenden. Har kyrkomötets sammanträde uppskjutits bör mandatperioden för av kyrkomötet valda organ förlängas automatiskt intill nästföljande sammanträde med kyrkomötet.
Som framgått ovan (avsnitt 4, kyrkomötet) fann ledningsgruppen anledning förutsätta att det kunde bli nödvändigt att ändra i föreskrifter som kyrkomötet utfärdat också under skärpt eller högsta beredskap. Av detta skäl föreslogs att det skulle göras möjligt för kyrkomötet att delegera rätten att utfärda kyrkliga kungörelser till Centralstyrelsen under sådana förhållanden. Delegationen skulle omfatta alla ämnesområden där kyrkomötet får meddela föreskrifter. Då frågan om en utvidgad delegation till Centralstyrelsen av kyrkomötets föreskriftsrätt behandlas i ett vidare sammanhang vid årets kyrkomöte (CsSkr 1995:6), finns det enligt vår mening inte skäl att här särskilt pröva den speciella fråga, som avser förhållandena vid krig och krigsfara m.m. Av detta skäl lägger vi inte här fram något förslag i frågan.
Vårt förslag: Råder krig eller krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara får Centralstyrelsen handlägga ärenden om ordföranden eller en vice ordförande och minst en tredjedel av ledamöterna är närvarande. Om ett ärende kräver det skall beslut kunna fattas av ordföranden eller en vice ordförande. Beslutet skall anmälas vid nästföljande styrelsesammanträde.
Ledningsgruppens förslag: Överensstämmer med vårt.
Remissinstanserna: Tillstyrker ledningsgruppens förslag.
Skälen för vårt förslag: Av 8 paragraf lag om förfarandet hos kommunerna m.fl. under krig eller krigsfara framgår att kyrkorådet eller kyrkokommunens nämnder under sådana för hållanden får handlägga ett ärende om mer än en tredjedel av ledamöterna är närvarande. Av 9 paragraf samma lag framgår att om det är av synnerlig vikt att ett beslut som ankommer på styrelsen (kyrkorådet, nämnden) att fatta innan styrelsen kan sammanträda, får dess ordförande besluta i ärendet. Beslutet skall anmälas vid nästföljande sammanträde med styrelsen.
Med hänsyn till den likställdhet som bör prägla beslutsprocessen på det kyrkliga området föreslår vi att motsvarande regler skall gälla för Centralstyrelsen om det råder krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig. Vid förhinder för ordföranden föreslås motsvarande bestämmelse gälla en av styrelsens vice ordföranden. Om det är av synnerlig vikt att beslut som ankommer på Centralstyrelsen kan fattas innan denna hinner sammanträda föreslås på samma sätt ordföranden eller vid förhinder för denne en vice ordförande få fatta beslut i ärendet. Sådant beslut skall anmälas vid styrelsens nästa sammanträde.
Vårt förslag: Den biträdande biskopen i Uppsala stift inträder som ledamot och ordförande i domkapitlet och stiftsstyrelsen i Uppsala stift om riket är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket befunnit sig.
Ledningsgruppens förslag: Överensstämmer med vårt.
Remissinstanserna: Tillstyrker ledningsgruppens förslag. Stiftsstyrelsen i Strängnäs efter lyser dock en starkare motivering.
Skälen för vårt förslag: I en situation med krig eller höjd beredskap kommer med all sannolikhet ärkebiskopens ställning som Svenska kyrkans främste företrädare på riksplanet att väsentligt öka kraven på denna del av hans verksamhet. Han kommer bl.a. att spela en viktig roll i Centralstyrelsens samordnings- och ledningsfunktioner inom den kyrkliga beredskapen. Stiftsangelägenheterna torde därför med nödvändighet behöva delegeras fullt ut till den biträdande biskopen. Av dessa skäl bör ett tillägg göras till 27 kap. kyrkolagen om domkapitel som innebär att ärkebiskopen vid krig eller krigsfara automatiskt ersätts av den biträdande biskopen som ledamot och ordförande i domkapitlet. Motsvarande förslag till ändring bör då också göras i 25 kap. kyrkolagen beträffande ledamotskapet i stiftsstyrelsen.
Utdrag ur protokoll vid sammanträde med Svenska kyrkans centralstyrelse den 18 maj 1995.
Närvarande: Gunnar Weman, ordförande, ledamöterna Anders Svärd Carl-Eric Lundgren, Birger Hassel, Kerstin Bergman, Christina Odenberg, Solveig Olsson, Bengt Berg, Sven-E Kragh, Dag Sandahl, Urban Gibson, Birgitta Ericsson Löfgren, Bengt Gustafsson,Karin Gustafson och Gunvor Hagelberg.
Föredragande: kyrkojurist Anders Karlberg
______________
Centralstyrelsen beslutar att till kyrkomötet avge skrivelsen 1995:8 Kyrkomötets, Svenska kyrkans centralstyrelses och ärkebiskopens arbete vid krig och krigsfara.