CsSkr 1996:2

Bilaga 4

Kyrkoherdens övergripande samordnings- och tillsynsansvar

1993 års kyrkomöte gav Svenska kyrkans centralstyrelse i uppdrag att ge en redovisning och ett förslag ifråga om kyrkoherdens övergripande chefsansvar och ansvarsfördelningen i församlingen. För att fullfölja detta uppdrag inbjöd Centralstyrelsen representanter från Biskopsmötet och Pastoratsförbundet till en arbetsgrupp. I arbetsgruppen har från biskopsmötet ingått Lars Eckerdal och Bengt Wadensjö, från Pastoratsförbundet Lisen Ridne och Ragnar Svenserud samt från Centralstyrelsen Birgitta Ericsson Löfgren och Sven E Kragh. Från Pastoratsförbundets kansli har Patrik Tibbling deltagit och från centralstyrelsens kansli Gunnar Edqvist.

2 Frågans aktualisering

1993 års kyrkomöte

Genom att bifalla andra kyrkolagsutskottet hemställan i betänkandet (2 KL 1993:6) Vissa kyrkliga tjänster gav 1993 års kyrkomöte som sin mening Centralstyrelsen till känna vad utskottet anfört beträffande kyrkoherdens chefsställning. Centralstyrelsen borde återkomma till nästa kyrkomöte med en redovisning och ett förslag ifråga om kyrkoherdens övergripande chefsansvar och ansvarsfördelningen i församlingen. I betänkandet sägs att "förslaget bör ha som utgångspunkt att det i församlingslivet är angeläget att kyrkoherden har det övergripande ledningsansvaret i pastoratet."

För innebörden i uppdraget är det av betydelse att fastställa vad som bör förstås med begreppen "församlingslivet" och "övergripande ledningsansvar". Detta anges inte närmare i andra kyrkolagsutskottets betänkande. I diskussionen i plenum finns ett yttrande från utskottets ordförande som tyder på att med "församlingsliv" avses all verksamhet i församlingen eftersom den är relaterad till församlingens övergripande mål "att sprida evangelium i sitt område". I detta yttrande framhålls också vikten av att kunna delegera så att kyrkoherden inte behöver vara direkt arbetsledare för samtliga anställda. Likaså understryks samverkan mellan kyrkoherden och kyrkorådet. Det är alltså det övergripande syftet med församlingsverksamheten som motiverar kyrkoherdens ledningsansvar.

Arbetsmiljölagens krav

Under de senaste åren har arbetsmiljölagens krav på en klar och tydlig organisation och ledningsstruktur aktualiserats av yrkesinspektionerna runt om i landet. Främst i fråga om den psykosociala arbetsmiljön kan detta behov kopplas till frågan om kyrkoherdens övergripande ledningsansvar.

Regeringsrättens dom i mål nr 175-1992

Frågan om de formella grunderna för en kyrkoherdes chefsansvar aktualiserades i ett ärende som Regeringsrätten avgjorde i december 1994 genom dom nr 175-1992. Ärendet avsåg frågan om någon annan än kyrkoherden kunde ges i uppdrag att vara arbetsledare för en kyrkomusiker. Det är inte möjligt att enkelt dra generella slutsatser av domen som ju inte heller avser lämpligheten utan endast lagligheten i det överklagade beslutet. Uppenbart innebär den att om man endast ser till kyrkolagens bestämmelser är det möjligt att dela upp arbetsledarskapet för en kyrkomusiker -- och därmed sannolikt för andra -- så att ett "kyrkokameralt " (administrativt, ekonomiskt) arbetsledarskap kan ligga på en person och det som avser arbetets innehåll (i detta fall gudstjänstmusiken) ska ligga på kyrkoherden.

3 Utgångspunkter för en rekommendation

Regler och samverkan

Regelsystemet skall så långt som möjligt tydliggöra ansvarsfördelning och beslutskompetens och därmed medverka till att förebygga kompetenstvister och samarbetsproblem. För den underställda personalen är det viktigt, att det är klart och entydigt vem som är närmaste och därmed behörig arbetsledare. Det är dock inte möjligt att forma en organisation som helt förebygger eller ett regelsystem som löser alla samarbetsproblem. Utan viljan och förmågan att lösa uppkommande svårigheter får regelsystemet ett begränsat värde.

Av flera anledningar är det inte möjligt och rimligt att föreslå ändringar i gällande lagstiftning för att fullgöra kyrkomötets uppdrag. Det är inte möjligt att detaljreglera hela det område som avser ledningsansvaret på församlingslivets område och den allmänna utvecklingen innebär snarast en minskad styrning med hjälp av lagregler. Den rådande situationen vad gäller de framtida kyrka-statrelationerna medför också att det saknas förutsättningar att få till stånd ändringar i lagstiftningen. Vad gäller de områden som hör hemma inom kyrkomötets normgivning kan dock en kommande kyrkoordning innehålla vissa bestämmelser.

Gemensamt uppdrag -- delat ansvar

Det arbete som utförs av församlingar eller samfälligheter inom Svenska kyrkan måste alltid ses i perspektiv av kyrkans grundläggande uppgift och uppdrag som avser förkunnelse och sakramentsförvaltning. Detta gäller inte endast gudstjänstliv, undervisning, diakoni och evangelisation utan även administration samt förvaltning och användning av olika materiella tillgångar. Även om ansvaret för begravningsverksamheten är att se som en allmänt samhällelig uppgift som åvilar Svenska kyrkan har detta också samband med dess rent religiösa uppgift.

Den s.k. dubbla ansvarslinjen avser en uppdelning i olika kompetensområden inom ramen för ett gemensamt uppdrag. Det innebär att det i princip inte skall vara någon överlappning mellan det område som omfattas av de kyrkokommunala organens beslutskompetens och det som är att hänföra till det prästerliga ämbetsansvaret. Eftersom det dock är fråga om ett gemensamt uppdrag blir samtidigt samverkan mellan den demokratiskt förankrade lokala självstyrelsen och det på prästlöftena grundade ämbetsansvaret av grundläggande betydelse. Biskoparnas och domkapitlens tillsynsansvar avseende Svenska kyrkans lära, böcker, sakrament, gudstjänst och övriga handlingar gäller såväl församlingar som ämbetsbärare.

Den kyrkliga strukturen

De mycket stora variationerna i den lokala kyrkliga strukturen spelar in när det gäller möjligheterna att forma enhetliga modeller för bl.a. ledningsfunktionen. De lokala arbetsgivarna sträcker sig från enprästs- och enförsamlingspastorat med knappt 1000 kyrkotillhöriga till Göteborgs kyrkliga samfällighet med 30 pastorat och 37 församlingar. Detta innebär inte endast skillnader i antalet anställda utan också betydande skillnader vad gäller förtroendemanna- och förvaltningsorganisationen. Pastorat och samfälligheter är dock endast administrativa stödorganisationer till församlingarna som de grundläggande enheterna för kyrkans liv.

Arbetsgivaransvar och arbetsledning

Pastoraten och samfälligheterna har själva det fulla arbetsgivaransvaret för alla tjänster utom prästtjänsterna. Härtill finns dock viss specialreglering avseende kyrkomusikertjänsterna. Präster är anställda i pastoraten med statligt reglerade anställningar.

Kyrkokommunala organ fastställer vilka andra befattningar än präst- och kyrkomusikertjänster som skall finnas i ett pastorat liksom inriktning och innehåll i dessa tjänster. Arbetsledningen för de kyrkokommunalt reglerade befattningarna -- inklusive kyrkomusikertjänsterna -- utövas därför på uppdrag av pastoratet. Beträffande präst- och kyrkomusikertjänster finns -- på olika sätt -- reglerat om samverkan mellan domkapitel och pastorat när det gäller att besluta om befattningarnas innehåll.

De som är anställda i Svenska kyrkans pastorat fullgör sina arbetsuppgifter i syfte att fullfölja det gemensamma uppdraget. Detta kräver samverkan och samordning även om arbetsgivarfunktionerna inte är enhetligt utformade för alla anställda. Denna samverkan och samordning måste avse såväl arbetsgivarna -- pastorat och domkapitel -- som arbetstagarna i deras fullgörande av sina uppgifter.

Kyrkoherdetjänsten är en chefstjänst i ett pastorat. Med hänsyn härtill och till det särskilda prästerliga ämbetsansvaret för det överordnade syftet med all församlingsverksamhet är det naturligt att det övergripande samordningsansvaret avseende de anställda vilar på kyrkoherden. Det bör också noteras att det finns ett starkt lokalt inflytande då det gäller att besluta om vem som skall vara kyrkoherde. Vad gäller uppgifter främst inom gudstjänstlivet och den s.k. församlingsvården måste kyrkoherden alltid ha ett ledningsansvar.

Övergripande samordnings- och tillsynsansvar

Det prästerliga ämbetsansvaret avser det uppdrag prästen får och tar emot i prästvigning. Vad gäller kyrkoherdens ledningsansvar har kyrkan genom kyrkohandbokens ordning för mottagande av kyrkoherde angivit vad detta avser. I inledningsorden till denna ordning sägs om kyrkoherdens särskilda uppdrag följande:

Kyrkoherden har [därtill] ett särskilt ansvar för pastoratet. Kyrkoherdens uppgift är att vara församlingens/församlingarnas andlige ledare och tillsammans med (övriga präster och) de förtroendevalda tillse att allt sker med god ordning och efter Guds vilja. Kyrkoherden skall planera och samråda, uppmuntra och inspirera medarbetarna, fördela uppgifterna i församlingen och verka för församlingens tillväxt i tro på Herren.

Tillsynen över "att allt sker med god ordning och efter Guds vilja" måste avse hela den kyrkliga verksamheten oavsett om den organisatoriska ramen är en församling, ett pastorat eller en annan samfällighet.

Vad gäller de skyldigheter och befogenheter som innefattas i det övergripande samordnings- och tillsynsansvaret kan en parallell dras till kyrkorådets uppgifter enligt bestämmelserna i 17 kap. 2 kyrkolagen. Där sägs bl.a. att kyrkorådet skall leda förvaltningen av församlingens angelägenheter samt ha tillsyn över övriga nämnders verksamhet. Kyrkorådet kan därför infordra uppgifter från övriga nämnder om deras verksamhet. Om kyrkorådet finner att en nämnd inte fullföljer sina uppgifter kan det ingripa med påpekanden, råd och anvisningar. Om dessa inte följs kan rådet endast påkalla det beslutande organets ingripande eller vända sig till en myndighet med tillsynsansvar om en sådan finns. Kyrkorådet kan dock inte ändra ett beslut fattat av en nämnd eller besluta i dess ställe och inte heller i övrigt besluta att viss åtgärd skall vidtas eller på annat sätt ingripa i nämndens verksamhetsområde. Motsvarande bör gälla beträffande kyrkoherdens övergripande samordnings- och tillsynsansvar gentemot övriga anställda i pastoratet.

4 Rekommendationer

Mot bakgrund av de ovan angivna utgångspunkterna rekommenderar biskopsmötet, Svenska kyrkans centralstyrelse samt Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund att följande skall gälla i fråga om kyrkoherdens övergripande samordnings- och tillsynsansvar.

Gemensamt

De som arbetar med församlingens gudstjänstliv, undervisning, diakoni och evangelisation är underställda kyrkoherden. Kyrkoherden kan delegera arbetsledaransvar till någon annan anställd. Detta bör alltid ske i skriftlig form och efter samtycke från kyrkoråd/domkapitel.

Mot bakgrund av att det arbete som utförs av församlingar eller samfälligheter inom Svenska kyrkan alltid måste relateras till kyrkans grundläggande uppgift och uppdrag bör kyrkoherden därtill utifrån sitt särskilda ämbetsuppdrag ha ett övergripande samordnings- och tillsynsansvar. Detta innebär i regel inte att kyrkoherden är arbetsledare för alla anställda men att kyrkoherden utifrån sitt uppdrag har rätt och skyldighet att fullgöra sitt ansvar för verksamheten i dess helhet.

I tjänsten som kyrkoherde ligger en skyldighet att i den utsträckning så beslutas fullgöra uppgiften att vara arbetsledare. Av domkapitlets tjänstgöringsföreskrifter skall framgå kyrkoherdens övergripande samordnings- och tillsynsansvar, vilka slags befattningar, i förekommande fall efter beslut av kyrkorådet, är direkt underställda kyrkoherden och kyrkoherdens möjlighet att vidaredelegera arbetsledarskapet. Det övergripande samordnings- och tillsynsansvaret kan däremot aldrig delegeras till någon annan. Av tjänstgöringsföreskrifterna skall även framgå att kyrkoherden har sitt uppdrag som arbetsledare för den kyrkokommunalt anställda personalen från kyrkorådet och i frågor där kyrkorådet har att besluta är underställd kyrkorådet. Det är pastoratet som fastställer befattningsbeskrivningar och därmed anger den huvudsakliga innehållet i de kyrkokommunalt reglerade befattningarna. Likaså är det från kyrkorådet som kyrkoherden ges ansvar för arbetsmiljön och personalfrågor i övrigt.

Även om pastoratet genom befattningsbeskrivningar fastställer olika befattningars innehåll arbetar också de som har kyrkokommunalt reglerade befattningar inom områden som omfattas av det särskilda prästerliga ämbetsansvaret. På dessa områden är de kyrkokommunala organens beslutskompetens således begränsad.

Enförsamlingspastorat och pastoratssamfälligheter

I mindre pastorat och särskilt när det inte finns någon differentierad förtroendemannaorganisation är det naturligt att kyrkoherden har ledningsansvaret för verksamheten i dess helhet. I större pastorat och pastoratssamfälligheter kan det finnas självständiga chefstjänster på andra områden än den direkta församlingsvården, vilka inte är direkt underställda kyrkoherden. Även i detta fall skall kyrkoherden i enlighet med vad som ovan sagts ha ett övergripande samordnings- och tillsynsansvar.

Flerpastoratssamfälligheter

I flerpastoratssamfälligheter är förutsättningarna såväl för en samlad ledning som för samordnings- och tillsynsfunktionen andra än i ett enförsamlingspastorat eller en pastoratssamfällighet.

Vad gäller verksamheten i ett enskilt pastorat och dess församlingar måste det också i de fall pastoratet ingår i en flerpastoratssamfällighet vara pastoratets kyrkoherde som har den övergripande samordnings- och tillsynsfunktionen.

En samfällighet har i fråga om den direkta församlingsverksamheten att svara för att resurser ställs till församlingarnas förfogande. Härtill kommer att samfälligheten har ansvaret för de ekonomiska frågorna och det därmed sammanhängande ansvaret för personalpolitik, egendomsförvaltning och begravningsverksamhet. Det är dock inte möjligt att dra en klar gräns mellan beslut om personella, ekonomiska och övriga resurser och det som avser verksamhetens innehåll och inriktning. Även samfällighetens verksamhet måste relateras till Svenska kyrkans grundläggande uppgift och uppdrag och utifrån detta tydligt relateras till församlingslivets behov.

En möjlighet att organisera behovet av samordning och tillsyn är att det tillsätts en ledningsgrupp. I denna bör då ingå samfällighetens chefstjänstemän och i samfälligheter med ett fåtal kyrkoherdar även dessa.

I flerpastoratssamfälligheter med ett större antal kyrkoherdar kan inte samtliga kyrkoherdar ingå i ledningsgruppen utan endast den som utsetts att ingå i samfällighetens kyrkoråd och av domkapitlet därmed ålagts det särskilda samordnings- och tillsynsansvaret. Denna kyrkoherde bör i ledningsgruppen ha det övergripande samordningsansvaret. Detta ansvar utövar kyrkoherden som företrädare för ämbetslinjen och i nära kontakt med övriga kyrkoherdar.

Hantering av konflikter och oenighet

När det råder oenighet mellan kyrkoherden och den som har ett chefsansvar för en del av verksamheten (t.ex. kanslichef, kyrkogårdschef) förs för avgörande ärendet till det förtroendemannaorgan under vilket tjänstemannen sorterar.

Om det visar sig att kyrkoherden inte kan ha det övergripande samordnings och tilsynsansvaret eller den direkta arbetsledningen innebär detta att han/hon inte kan fullgöra sin uppgift att vara kyrkoherde. Det är då ingen lösning att frånta kyrkoherden vissa uppgifter, eftersom detta skulle innebära att uppgiften som kyrkoherde inte längre kan fullgöras fullt ut. I dessa fall måste det åligga kyrkoråd och domkapitel att gemensamt söka en lösning. Erfarenheterna visar tydligt på behovet av att kyrkoråd och domkapitel ingriper i ett tidigt skede för att uppkommande problem om möjligt skall kunna lösas i samförstånd.