CsSkr 1996:3Bilaga 6Arbetsplan för utredningsgruppen för ekonomi och egendomUppdragetEnligt Centralstyrelsens direktiv till utredningsgruppen har vi följande uppgifter:
-- att utarbeta förslag till de bestämmelser om Svenska kyrkans ekonomi
och egendom som skall ingå i en framtida kyrkoordning; uppgiften avser
ekonomisk förvaltning, revision, kyrkoskatt/avgift, förvaltning av kyrkor
(inklusive frågan om kulturhistoriska värden) och förmögenheten i övrigt,
Kyrkofonden (inklusive utjämningssystemet), begravningsverksamheten samt
vissa andra ekonomiska frågor (ekonomisk reglering vid indelningsändring,
arvode m.m. till förtroendevalda, organ för ekonmisk förvaltning, resurser för
avlöning av kyrkans personal) Utredningsarbetet består således av två huvuddelar; utformningen av delar av en kyrkoordning respektive analyser av kyrkans nuvarande och framtida ekonomi. Till kyrkoordningsdelen av arbetet förs därvid lämpligen frågan om clearing av kostnaderna för kyrkliga förrättningar m.m. och frågan om principerna för avgiftsuttag, medan övriga ovan berörda frågor -- som inte uttryckligen angetts tillhöra kyrkoordningsdelen -- närmast utgör en del av den ekonomiska analysen. Samtidigt får naturligtvis frågan om avgiftsuttag betydelse för kyrkans ekonomi. Å andra sidan har givetvis frågan om förvaltningen av kulturhistoriskt värdefull egendom (och ersättning från staten för detta) betydelse för den ekonomiska analysen. De båda huvuddelarna är således i någon mån överlappande. Närmare om utformningen av delar av kyrkoordningen I direktiven anges vilka motsvarande kapitel i den nuvarande kyrkolagen som arbetet skall avse. I första hand torde arbetet få avse en överföring av dessa bestämmelser med de ändringar som föranleds av Svenska kyrkans nya ställning. Utgångspunkten för arbetet kan således tas i den reglering som nu gäller. En prövning måste dock ske huruvida de nuvarande bestämmelserna är tillfyllest eller om några förändringar -- utöver dem som följer av kyrka-stat-reformen -- är befogade. I arbetet skall beaktas direktivens föreskrifter om kyrkosynen och kyrkans identitet, utrymme för en flexibel organisation med så långt som möjligt lokalt betingade lösningar samt strävandena att om möjligt minska antalet bestämmelser. Vissa frågor av ekonomisk art i den nuvarande kyrkolagen är sådana att de lämpligen behandlas av andra utredningsgrupper. Det gäller frågan om ekonomisk reglering vid indelningsändring, som förslagsvis behandlas i samband med indelningsfrågorna av den utredningsgrupp som har detta uppdrag. En annan sådan fråga gäller den del av den ekonomiska förvaltningen som avser att närmare beskriva avlöningssystemet för kyrkans personal. Denna fråga behandlas lämpligen av den grupp som utreder kyrkans framtida personalsituation. Närmare om ekonomisk analys I utredningsarbetet ingår dels att beskriva Svenska kyrkans nuvarande ekonomiska ställning, dels att utforma strategier för inriktningen av den framtida förmögenhetsförvaltningen inom kyrkan. Därutöver förutses i direktiven att kraven på särredovisning av kostnaderna för begravningsverksamheten och vården av de kulturhistoriska värdena kommer att nödvändiggöra en mera preciserad ekonomisk redovisning inom kyrkan. En viktig faktor vid bedömningen av kyrkans framtida ekonomi är valet av pensionssystem för den anställda personalen. Det anförda leder till att ett gemensamt redovisningssystem för alla kyrkliga organ torde behövas. Trots att frågan inte uttryckligen omfattas av direktiven, kan det förutses att en uppgift för gruppen kommer att bli att vidareutveckla det system som nu finns och diskutera hur detta i ökad utsträckning skall komma till användning. Frågan om redovisningssystemet bör ges i form av föreskrifter (och alltså bli i formell mening obligatoriskt) eller vara en rekommendation fordrar överväganden. Samordning med det statliga utredningsarbetet Flera av arbetsuppgifterna är beroende av vad som framkommer i det fortsatta statliga utredningsarbetet. Följande frågor kan i många fall knappast i någon avgörande mån behandlas i utredningsgruppen förrän vi vet åtminstone preliminära ställningstaganden i det statliga utredningsarbetet:
-- Gränsdragningen mellan statlig och inomkyrklig reglering i lagen om
Svenska kyrkan och begravningslagen Det kan förväntas att kyrkan kommer att få utse sakkunniga i de statliga utredningarna om den rättsliga regleringen, begravningsverksamheten, kulturhistorisk vård samt personal och beskattning. Genom dessa bör vi snabbt och fortlöpande kunna få besked om det statliga utredningsarbetets utveckling. Även andra former av samråd blir givetvis aktuella. Uppdragen till Riksskatteverket att utreda frågor kring kyrkoskatten/avgiften och till Kammarkollegiet att utreda frågor om den kyrkliga egendomen kommer vi möjligen inte ha ha samma direkta insyn i. (Kammarkollegiet synes dock formera en särskild referensgrupp som skall följa dess utredningsarbete, och i denna grupp kommer att ingå personer som även ingår i vår utredningsgrupp.) Även i övrigt skall samråd förekomma. Å andra sidan är i varje fall Riksskatteverkets utredning -- som ju i första hand rör uppbördsfrågor -- inte alldeles avgörande för utformningen av det inomkyrkliga regelsystemet rörande kyrkoskatten/avgiften. Samordning med övriga utredningsgrupper Av intresse för vårt arbete är i första hand frågor som utreds av gruppen som sysslar med de olika kvrkliga nivåerna. Eventuella förändringar av kyrkans organisatoriska struktur -- vilket väl i första hand kan förutses när det gäller församlingar-pastorat-samfälligheter -- får givetvis stor betydelse för de föreskrifter i olika avseenden som vi skall föreslå. Ett exempel är föreskrifterna om utjämningssystemet. Även eventuella förändringar på stiftsplanet eller riksplanet får givetvis betydelse. I kyrkoordningskommitténs förslag till ny kyrkoordning har den tekniken använts att varje kapitel inleds med olika motiveringar, bl.a. av teologisk art, för de i kapitlet upptagna bestämmelserna. Om denna författningsteknik skall genomföras även i den kyrkoordning som blir resultatet av de nya relationerna mellan staten och Svenska kyrkan, torde vi ha behov av den teologiska expertgruppens medverkan för att åstadkomma dessa inledningstexter. Även i en del andra avseenden, t.ex. när det gäller att avgöra vilken vikt som skall läggas vid frivilliginsatsernas betydelse, torde det kunna bli aktuellt att inhämta denna expertgrupps synpunkter. Behovet av direkt samordning med övriga utredningsgrupper torde vara mindre. Redan utfört utredningsarbete Som ofta påpekats är kyrka-stat-reformen noga förberedd genom ett idogt utredningsarbete, som har pågått under decennier. Det omfattande material som framkommit som ett resultat av dessa utredningar kan givetvis få betydelse för vårt arbete. Av mera direkt nytta är emellertid sådant som lagts fram relativt nyligen och som mera i detaljer tar sikte på de arbetsuppgifter som vi har fått. En sådan utredning är den statliga kyrkoutjämningsutredningens nyligen framlagda förslag i fråga om den kyrkliga utjämningssystemet. Detta förslag -- liksom kommande remissyttranden över det -- får givetvis behandlas i vår utredningsgrupp, men en rimlig utgångspunkt torde vara att det arbete som kyrkoutjämningsutredningen nyligen utfört inte skall behöva göras en ytterligare gång av oss. Det torde närmast bli fråga om att bedöma huruvida det framlagda förslaget passar även för den framtida kyrkan. Ett annat redan föreliggande material är det som den kyrkliga ekonomiutredningen tagit fram. Inte heller här finns det anledning att göra om det arbete som redan gjorts. I stället bör ambitionen vara att bygga vidare på det material som redan föreligger. Som framgår av direktiven har det inom Pastoratsförbundet påbörjats ett arbete för särredovisning av kostnader för begravningsverksamhet och kulturminnesvård. Även detta arbete bör utnyttjas som en grund för den fortsatta verksamheten. Tidsplan Som framgått är den del av vårt uppdrag som avser utformning av kyrkoordning beroende av flera faktorer, t.ex. de statliga utredningarnas slutsatser och andra utredningsgruppers förslag. Goda skäl torde därför finnas att vi börjar vårt arbete med den andra huvuddelen -- den som avser en ekonomisk analys av Svenska kyrkans ställning och framtid. Allt eftersom förutsättningarna för utformningen av kyrkoordningen klarnar kan sedan det arbetet komma igång. För att spara på arbetet bör man i möjligaste mån undvika att starta kyrkoordningsarbetet under antagande av vissa förutsättningar för att senare finna att dessa varit felaktiga. Detta utesluter dock inte att det av tidsskäl i något skede och för någon del av arbetet kan bli nödvändigt att bedriva arbetet på detta -- inte särskilt effektiva -- sätt. Vissa delar av kyrkoordningsarbetet, t.ex. avsnitten om ekonomisk förvaltning och revision, torde emellertid kunna påbörjas relativt omgående. Avsnittet om ekonomisk utjämning är i och för sig till sina huvuddelar inte heller beroende av det nu påbörjade statliga utredningsarbetet. Skäl finns dock att avvakta något för att se den fortsatta utvecklingen beträffande kyrkoutjämningsutredningens betänkande -- remissbehandling, remissutfall osv. Enligt direktivens tidsplan skall utredningsarbetet vara avslutat den 1 mars 1998. För att den samordning som skall ske i ledningsgruppen skall få rimlig tid måste därför vårt utredningsarbete vara avslutat före julen 1997. Direktiven anger också att utredningsläget skall avrapporteras senast den 1 maj 1997. Vid denna tidpunkt skall föreligga ett utkast till kyrkoordning avseende bl.a. kyrkoavgiften, den ekonomiska utjämningen mellan olika pastorat och församlingar samt förvaltningen av den kyrkliga egendomen. Kyrkoordningsarbetet måste därför anpassas så att utkast i de i direktiven föreskrivna delarna till kyrkoordning kan föreligga senast vid denna tid. Det kan noteras att de statliga utredningarna skall ha avslutat sitt arbete före den 1 april I997. Förhoppningsvis har deras avgörande ställningstaganden emellertid skett tidigare. Arbetets organisation Utredningsgruppen -- ledamöter, sakkunniga och sekreteraresamlas ungefär en gång per månad under arbetets gång. Vid något tillfälle -- framför allt i arbetets slutskede -- kan behov av flerdagssammanträden uppkomma. I övrigt bör sammanträdenas längd kunna stanna vid några timmar. Experterna kallas också att delta vid sammanträdena men kan utebli när de frågor som skall behandlas inte berör deras respektive område. Vid gruppsammanträdena föreläggs gruppen för diskussion -- allt eftersom -- promemorior i de frågor som gruppen skall behandla. Efter diskussionen -- och omarbetning -- återkommer promemoriorna i tur och ordning på nytt. Avsikten är att promemoriorna till sist skall få en sådan form att de kan ingå som olika avsnitt i gruppens rapport. Promemoriorna författas i första hand av gruppens sekreterare, men även sakkunniga och experter kan i vissa delar få åta sig att skriva utredningstexter. Den närmare fördelningen bör bestämmas av ordföranden och de berörda. I vissa delar kan konsultmedverkan bli behövlig. Det kan t.ex. gälla insatser av Statskontoret eller bearbetningar av Statistiska centralbyråns material om Svenska kyrkans ekonomi. Även när det gäller kyrkans framtida skatteförhållanden kan konsulthjälp komma att behövas. Det torde ankomma på ordföranden att -- inom ramen för beviljade medel -- bestämma om sådana insatser. När det gäller vissa frågor kan det visa sig lämpligt att skapa särskilda mindre arbetsgrupper för diskussion och för att ta fram material och förslag till utredningsgruppen. En sådan fråga är att belysa Svenska kyrkans framtida ekonomi på kortare och längre sikt tillsammans med den tidigare nämnda utvecklingen av det gemensamma bokföringssystemet för kyrkans olika organ. Någon fråga lämpar sig måhända för materialinsamling genom ett seminarium -- eller s.k hearing -- t.ex. frågan om utformningen av långsiktiga förvaltningsstrategier för olika delar av kyrkans förmögenhetsförvaltning. Förhoppningsvis kan utredningsgruppen -- som nämnts -- fortlöpande få information om utvecklingen av de statliga utredningar som berör vårt arbete. Sådan information är givetvis av vital betydelse, så att onödigt dubbelarbete undviks. Informationen kan komma att lämnas muntligt -- vid utredningsgruppens sammanträden -- eller sändas ut skriftligt. Behov av samråd med stiftsreferensgruppen m.fl. Som framgår av direktiven för utredningsarbetet finns till detta knutet samrådsgrupper av olika slag. En sådan, stiftsreferensgruppen, skall i enlighet med kyrkomötets beslut fortlöpande följa det fortsatta utrednings- och beredningsarbetet. En annan samrådsgrupp med företrädare för olika kyrkliga organisationer skall följa utredningsarbetet och ge synpunkter på detta. Vidare skall de fackliga organisationerna regelbundet ges information och tillfälle till samråd om utredningsarbetet. Samråden kan komma att avse olika personer i stiftsreferensgruppen o.s.v., beroende på vilka frågor som samrådet avser. Ledningsgruppen kommer i första hand att ha kontakterna med de olika samrådsgrupperna men även de olika utredningsgrupperna -- däribland vår -- har anledning att se tankeutbyte med samrådsgrupperna som ett led i processen att förankra det utredningsresultat som så småningom framkommer. Som exempel på lämpliga frågor att diskutera med samrådsgrupperna kan nämnas följande.
-- Vilka riktlinjer bör gälla för kyrkans förmögenhetsförvaltning? Av de angivna frågorna behöver givetvis inte alla diskuteras i alla tre samrådsgrupperna, utan en viss åtskillnad kan göras med hänsyn till de olika gruppernas inriktning. I första hand torde sekreterarna och ordföranden handha samrådskontakterna, men i vissa fall kan det bli aktuellt även att kalla andra från utredningsgruppen. De som för utredningsgruppens räkning deltagit vid samråd skall vid kommande sammanträde med gruppen redovisa utfallet av samrådet.
|